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谷德近:共同但有区别责任的重塑∗(四)
2012-06-29 14:44:33 来源: 作者: 【 】 浏览:13314次 评论:0
WG-KP的工作直到2007年底也未取得任何
38《蒙特利尔议定书》第2、2A、2B、2C、2D、2E、2F、2G、2H条。
39《京都议定书》第3条。
40《京都议定书》缔约方会议第1/CMP.1号决定。
41 伞型国家集团(Umbrella Group)是由欧盟以外发达国家组成的松散联合体。在《京都议定书》的谈判过程中,日本、美国、瑞士、加拿大、澳大利亚、挪威和新西兰保持立场一致,取其国家英文名称的首个字母,被称为JUSSCANNZ集团。议定书通过之后,俄罗斯和乌克兰加入该集团,形成伞型国家集团。
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可持续发展·环境保护·防灾减灾
实质进展。国际社会,尤其是最不发达国家对《气候变化框架公约》和《京都议定书》以及后续谈判的极度失望情绪日益蔓延,全球气候治理和国际合作面临崩溃的危险。这也是CBDR京都模式面临的危机。在这一背景下,从2007年《巴厘行动计划》开始,CBDR的京都模式开始了巨大变化。
(二)CBDR向蒙特利尔模式回归的三部曲
1.2007年《巴厘行动计划》
2007年底在印尼巴厘岛召开的《气候变化框架公约》的第13次缔约方大会(暨《京都议定书》第3次缔约方会议42)是CBDR京都模式发展的转折点。经过复杂的多方博弈和联合国秘书长以及东道国总统的斡旋,43 巴厘会议以缔约方大会决定的形式通过了《巴厘行动计划》。
《巴厘行动计划》的实质内容只有各国的缓解义务,在强调发达国家应当继续承诺可量化、可证实、可报告的包括减排在内的缓解行动的同时,还要求发展中国家承担可测量、可证实、可报告的“适当国别缓解行动”,却并没有强调减排,44 因为缓解行动包括“源”的减排、“汇”的清除和“库”的增强。45 同时,在体制建设方面,《巴厘行动计划》决定建立“《公约》之下的长期合作行动问题特设工作组”(AWG-LCA),负责就所有国家旨在履行公约的具体义务进行谈判。46 两个特设工作组的设立标志着气候谈判从单轨制(AWG-KP单轨)进入了双轨制(AWG-LCA和AWG-KP双轨),对发达国家根据《京都议定书》的第二期减排和发展中国家履行《气候变化框架公约》同时谈判。这是京都模式发展的重大转折,从单纯设定发达国家义务开始转向为所有国家规定减排义务,开启了CBDR发展的第一步。
2.2009年《哥本哈根协议》
如果说在减排义务方面,《巴厘行动计划》推动CBDR从京都模式向蒙特利尔模式回归,那么,2009年底缔约方大会通过的《哥本哈根协议》则在资金机制方面和发展中国家的减排义务两方面都取得重大进展,全球气候治理的制度框架更加趋向蒙特利尔模式。
资金机制是《哥本哈根协议》的最大进展。首先,发达国家承诺在2010年—2012年之间提供300亿美元的快速资金,优先资助最不发达国家,性质是官方发展援助(ODA)之外的赠款。同时,承诺向所有发展中国家提供长期资金,到2020年达到每年1000亿美元,具体形式包括政府资金和私人资金、双边和多边筹资,以及实物、技术援助等替代资金来源。在组织保障方面,《哥本哈根协议》决定建立哥本哈根绿色气候基金(Copenhagen Green Climate Fund),长期资金的大部分将通过该基金提供。47 可见,发达国家的资金承诺基本可以满足发展中国家的需要,同《蒙特利尔议定书》基本按需供资开始趋同。
可是,截至2004年7月,发达国家通过全球环境基金向发展中国家提供的资金大约只有18亿美元。48 为什么前后差距如此巨大呢?那是因为发展中国家作出了减排承诺。《哥本哈根协议》要求发达国家和发展中国家2011年1月31日之前分别作出减排承诺,49 实际上,很多发展中国家在哥本哈根会议召开之际已经作出不同形式的承诺。其中,中国、印度分别承诺以2005年为基准,到2020年GDP碳排放强度降低40—45%和20—25%;南非和墨西哥分别承诺参照“正常排放”(business as usual)到2020年减排34%和30%,到2030年,南非将减排42%;巴西则承诺以提高能源效率、减少毁林等项目减排方式到2020年减排36.1—38.9%。50 可见,CBDR的这一发展已经
42《气候变化框架公约》缔约方大会履行《京都议定书》缔约方会议职能。参见《京都议定书》第13条。
43 各国谈判立场和过程,参见谷德近:《巴厘岛路线图:共同但有区别责任的演进》,载《法学》,2008年2期,第132—137页;谷德近:《从巴厘到哥本哈根:气候变化谈判的态势和原则》,载《昆明理工大学学报》(社会科学版),2009年第9期,第30—36页。
44《巴厘行动计划》第1条,载《气候变化框架公约》缔约方大会第1/CP.13号决定。
45“源”指向大气排放温室气体、气溶胶或温室气体前体的任何过程或活动;“汇”指造林、土地利用变化等从大气中清除温室气体、气溶胶或温室气体前体的任何过程、活动或机制;“库”指气候系统内存储温室气体或其前体的一个或多个组成部分。参见《气候变化框架公约》第1条。
46《巴厘行动计划》第2、3、4、5条,载《气候变化框架公约》缔约方大会第1/CP.13号决定。
47《哥本哈根协议》第8条,载《气候变化框架公约》缔约方大会第2/CP.15号决定附件。
48《气候变化框架公约》缔约方大会附属履行机构(SBI):《根据缔约方大会与全球环境基金理事会之间的谅解备忘录评估协助发展中国家履行〈公约〉承诺所需资金的报告》,第二十一届会议,2004年12月6日至14日,布宜诺斯艾利斯。
49《哥本哈根协议》第4、5条,载《气候变化框架公约》缔约方大会第2/CP.15号决定附件。
50 参见《气候变化框架公约》秘书处的信息汇编,Compilation of information on nationally appropriate mitigation actions to be implemented by Parties not included in Annex I to the Convention,文件号:FCCC/AWGLCA/2011/INF.1,第30、43、71、94、155段,2011年3月18日。
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2012 年全国环境资源法学研讨会(年会)论文集
摒弃了京都模式,呈现出向蒙特利尔模式的回归,这不仅为发达国家提供低碳技术设备的巨大出口市场,发展中还将为缓解气候变化作出实际贡献,这才是发达国家大幅度提高资金援助的真正原因。
3.2010年《坎昆协定》
在《哥本哈根协议》的基础上,各国在2010年底的坎昆会议上各国达成了全面合作的《坎昆协定》,其中两个核心要素对于CBDR的发展将持续发挥关键作用。首先,决定启动建立绿色气候基金。其次,确定了各国区别的减排义务。发达国家承担绝对减排义务,以1990年为基准,到2020年发达国家整体减排20—45%。51 发展中国家承担相对减排义务,到2020年实现相对于“正常排放”(business as usual)的偏离,为了实现全球到2050年大幅度整体减排,发展中国家的排放总量应尽快封顶,52 即尽快开始绝对减排。可见,《坎昆协定》确定了发达国家绝对减排,发展中国家首先相对减排,排放总量增加,最终绝对减排的原则。这种CBDR模式已经同蒙特利尔模式非常类似,将来谈判确定的各国具体义务也必将同《蒙特利尔议定书》异曲同工。
(三)CBDR理论基础的重塑
相较于CBDR的蒙特利尔模式,京都模式具有自身难以克服的合法性缺陷。可是,气候谈判的进展表明,气候领域的CBDR明显已经向蒙特利尔模式回归,同时,也重塑了CBDR的一般理论基础。第一,共同责任的国际法基础是“人类共同关切”和“无害国外环境原则”。为了保护臭氧层、气候系统这一全球公域,任何国家都必须承担相应义务,这是公平合理分配全球环境治理负担和成本的基本要求。第二,区别责任的基础是自然资源主权原则。发达国家的历史责任说明其已经充分利用了大气层这一全球公域,实现了经济发展的国家主权。发展中国家还没有使用全球大气层的应有份额,基于国家主权原则,发展中国家需要在一定时期内增加排放。相对于发达国家的率先义务和绝对减排义务,发展中国家承担延后义务和相对减排义务。第三,资金机制的基础并非发达国家的富裕,也不是发展中国家的贫困,而是发展中国家的减排为发达国家创造了技术、设备和服务市场,以及发达国家从发展中国家减排行动中的受益,这是一种公平分享全球环境治理所得利益的合法机制。因此,资金机制不是发达国家的道德义务,而是发展中国家的法律权利。
尽管如此,发达国家可能并不情愿承认CBDR的这种理论更新,而是附和当初发展中国家的主张,即CBDR是由于发达国家的资金和技术优势,以及发展中国家经济社会发展的需要。53 显然,这具有理论危险,即无法论证发展中国家延后和相对减排义务的合法性,资金机制则是发达国家的恩惠。因此,将CBDR的合法性奠基于资源资源主权和无害国外环境原则,以及全球环境治理利益的公平分享,才是经得起理论辩驳的法理基础。
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