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龚向前:论气候变化背景下自然灾害的国际法应对与我国的选择(一)
2012-06-29 13:43:45 来源: 作者: 【 】 浏览:3325次 评论:0
可持续发展·环境保护·防灾减灾
——2012 年全国环境资源法学研讨会(2012.6.22~25·成都)论文集
中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 541
China Environmental and Resources Law Society, CERLS
论气候变化背景下自然灾害的国际法应对与我国的选择
龚向前 (北京理工大学 法学院,北京)
一、气候变化背景下自然灾害的全球性挑战
(一)气候变化加剧自然灾害对人类安全的威胁
全球气候变化尤其是极端异常天气造成的灾害频度、强度以及影响范围正在增加。研究表明,自20世纪以来所有灾害(除干旱和虫害外)发生频率总体上都呈上升趋势,20世纪90年代曾有短暂下降,但当时干旱处于高峰时期;过去近20年里,气候变化触发的自然灾害占全部报告自然灾害总数的90%,死亡人数占全部死亡人数的86%,受影响人数占99%,损失占63%。本来,人类历史也是一部适应气候与环境变迁的历史。然而,全球变暖如此之迅速,加上经济全球化又容易扩大其负面效果,乃至于人类社会无法适应。1
诚然,气候变化与自然灾害之间的因果关系并不确定,并非所有灾害都应归因于气候变化。但可以肯定的是,气候变化不仅增加了灾害频率,降低了人类抗灾能力,破坏基础设施与能源资源的生产供应,最终可能加剧贫困、武装冲突和其他潜在的社会问题。一个典型的情况是,在非洲,对水等自然资源的争夺,不断恶化安全状况。另据估测,由于气候变化的影响,到本世纪中叶时,可能会有5000 万至2.5 亿人成为长期或暂时的流离失所者(displaced people)。2正如潘基文说,气候变化“不仅使那些对国际和平与安全构成威胁的因素恶化,其本身就是对国际和平与安全的一大威胁。”3
气候变化背景下自然灾害带来的不确定性并不局限于某个地方的农业或经贸,而是会影响到全球粮食、能源资源的保障等各个方面,构成了一种不受国界限制的全球性威胁。例如,美国卡特里那飓风曾对世界油价产生剧烈冲击。可以说,任何国家或地区发生的自然灾害都会是一个系统性事件,容易引发全球范围的多米诺骨牌效应,从某一个地点迅速涉及全世界。如,去年日本海啸和今春欧洲冰雪,均对世界经济复苏产生严重不利影响。
(二)气候变化触发的自然灾害突显发展问题
气候变化触发的自然灾害也是发展失败的后果,正如失败的发展是自然灾害的副产品。其中,人为气候变化显著地影响了太平洋岛屿国家,包括因浸水、海平面上升及风暴巨涌等导致海岸土地和基础设施的损失;日益频繁和猛烈的飓风给威胁着生命健康和财产;降雨模式的变化使得一部分地区遭遇洪水而另一部分地区受困于干旱。现在,发展援助和人道主义援助之间的差别变得模糊。一项联大决议指出,“自然灾害的次数多、规模大,其影响越来越严重,给世界各地造成巨大的生命和财产损失,尤其是没有足够能力有效减轻自然灾害对社会、经济和环境产生的长期负面影响的社会脆弱性。”4
一个国家的经济和科技发展水平对于其适应能力十分关键,相反,贫困会起阻碍作用。当前,发展中国家遭受气候灾害的损失成为了不公平的负担。据联合国开发计划署计算,尽管发展中国家中只有11%受到干旱、地震、洪水和风暴的影响,但他们占了全球失去生命者的53%;从占GDP的比例来看,穷国也遭受了更多的经济损失,尽管损失的绝对值不如发达国家。例如,1998年孟加拉国的洪水导致了政府借债3.09亿美元,不得不将资本开支转向了救济和减灾。5
正如自然灾害造基础设施的丧失、经济衰退和民众生活困难,从而使发展时钟倒退,气候变化
1 W. Neil Adger and Nick Brooks, Does global environmental change cause vulnerability to disaster? See M. Pelling (ed.) Natural Disaster and Development in a Globalising World,London: Routledge, 2003, 19-42.
2 IPCC第一次评估报告(1990 年)指出,气候变化最严重的一项影响可能是对人类移徙的影响,并估计到2050 年时,可能有1.5 亿人因与气候变化相关的荒漠化、水源日见稀缺以及洪水和风暴等现象而流离失所。较近的研究对同期的估计数为2 亿人(《2006 年斯特恩评论》)和2.5 亿人(基督教援助组织(2007年)),《人潮汹涌:真正的移徙危机》。
3 Secretary-General Ban Ki-moon,Opening remarks at press encounter after Security Council Meeting on the Impact of Climate Change on International Peace and Security, New York, 22 July 2011.
4 第五十九届联合国大会决议(A/RES/59/212),《自然灾害领域人道主义援助从救济向发展过渡的国际合作》, 3 March 2005.
5 International Federation of the Red Cross and Red Crescent: World disasters report 2000, Switzerland: IFRC/RC, 2001.
2012 年全国环境资源法学研讨会(年会)论文集
也被视作下世纪实现可持续发展的额外成本。本来,发达国家与发展中国家在造成气候变化上的作用上存在巨大差别,然而,气候变化对发展中国家的后果却更加严重。这是一种极不公平的影响。当然,发展中国家不当的发展政策会通过一系列机制传导,导致更大的灾难风险。如,基础设施建设不足,增加了暴露于风险之下的人数;公共财政的缩减,进一步加剧对于灾难的脆弱性。
总之,气候变化背景下的自然灾害问题,构成对人类安全和发展的全球性挑战是,从根本上说是一个发展问题。因此,国际社会在应对气候变化和自然灾害的挑战时,必须注重通过综合性的策略来应对。
二、自然灾害国际法应对的现行框架:问题与趋势
(一)国际人道法与“气候难民”问题
由于人类之于自然灾害的脆弱性根源尚未得到充分分析,而气候变化国际法迄今优先于温室气体减缓排而不是“适应”(adaption),故自然灾害应对迄今主要是地方性和国内法上的问题,目前国际法层面的支持主要涉及人道主义行动。2007年红十字和红新月国际大会通过了《国内便利和管理国际救灾和初期恢复援助工作导则》,鼓励会员国以及有关区域组织进一步采取步骤,加强国际救灾工作的业务和法律框架。不过,国际人道法虽为保护和援助受灾者提供了重要的法律基础,但只适用于灾害与冲突同时发生的情况,而没非专门应对自然灾害的规则。即使是在灾害与冲突同时发生的背景下,国际人道法也存在很多空白和模糊之处。例如,“气候难民”问题便反映了它在应对灾害问题上的窘境。
根据国际法,当难民所处的国家陷入武装冲突时,难民受人道法保护。然而,1951年联合国《难民公约》是否可以适用于那些因气候变化而流离失所者呢?根据该公约第1条,“难民”一词是指因有正当理由畏惧由于种族、宗教、国籍、属于某一社会团体或具有某种政治见解的原因留在其本国之外,并且由于此项畏惧而不能或不愿受该国保护的人;或者不具有国籍并由于上述事情留在他以前经常居住国家以外而现在不能或由于上述畏惧不愿返回该国的人。1969年《非洲统一组织关于难民问题公约》及1984年《卡塔赫纳难民宣言》把此定义扩展到“逃避严重扰乱公共秩序的事件(如武装冲突及骚乱)的人员”。按照一些学者的观点,由于冲突、环境和经济压力等的交互影响,现在越来越难以区分难民和流离失所者。这样,以前难民专指(政治上)被迫迁徙者,而现在可以扩展到因环境或气候原因而导致的流离失所者。6
从严格法律意义上讲,这并不准确。由于缺乏应对因气候变化引发灾害而流离失所者的明确的国际法律框架,缔结保护“气候难民”的国际法律文件的呼声越来越大。2006年马尔代夫提议修订1951年《难民公约》,以扩展关于“难民”的定义,从而纳入“气候难民”。2009年12月,孟加拉国财政部长在哥本哈根气候变化会议上同样提出应修订《难民公约》。该国一家NGO网络“公平与正义孟加拉国工作组”提出,应订立公约的新议定书,通过承认“气候难民”,“以确保他们社会、文化和经济恢复”。澳大利亚也有人提出,“建立关于这些人的地位和待遇的国际制度”。欧洲议会理事会移民、难民和人口大会提出,“增补《欧洲人权公约》关于获得健康和安全环境的权利的附加议定书”,作为“促进人权保护机制以应对气候变化和环境恶化过程”的方法。7
诚然,承认援助“气候难民”的义务有助于鼓励国际社会在分担流离失所者的责任上开展合作,并将他们的法律地位纳入制度化的机制。不过,气候变化侵袭的进程是缓慢,并不完全符合现行国际人道法的框架,因为他们的迁徙大部分是预先有计划地进行,且参差不齐。无疑,关于难民保护的国际法主要根据即刻影响的严重性,取决于寻求保护的时间点是否发生灾害与冲突。扩展传统“难民”的定义和范围在目前是不现实的,它存在理论和现实的重重障碍。而且,一项关于难民问题的新的条约,并不适合解决气候变化背景下自然灾害造成人们流离失所这一特定的社会问题。对此,需要寻找从源头上解决问题的办法。诚如联大决议指出,“自然灾害领域人道主义援助应从救济向发展过渡”。
(二)国际人权公约与各国的救灾义务
自然灾害无疑会影响到经济、社会权利的履行。然而,《经济、社会和文化权利国际公约》并未明确其适用的一般范围,也未规定紧急状态下各国是否可以规避特定义务。因此,该公约对于自然灾害的可适用性与国家的相关义务亟待澄清。晚近,国际法院(ICJ)在“隔离墙案”的咨询意见
6 参见徐军华、李若瀚:《论国际法语境下的“环境难民”》,载《国际论坛》2011年第1期。
7 See Jane McAdam, Swimming against the tide: why a climate change displacement treaty is not the answer, International Journal of Refugee Law, 2011, 23(1), 2-27.
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可持续发展·环境保护·防灾减灾
中提出,以色列在巴勒斯坦被占领土上建设隔离墙的做法违反了其基于《经济、社会和文化权利国际公约》的义务。即,以色列无权解除该公约有关尊重获得充分生活标准的权利的义务,因为“人权公约提供的保护并不会在武装冲突情况下中止,更不用说《公民和政治权利国际公约》第4条庄严载入的解除条款之后果。”8
问题是,国际法院的此项意见是否也适用于自然灾害条件?我们先有必要来分析一下《经济、社会和文化权利国际公约》第4条有关一般性限制的规定,即,“在对各国依据本公约而规定的这些权利的享有方面,国家对此等权利只能加以限制同这些权利的性质不相违背且只是为了促进民主社会中总体福利目标之法律所确定的限制。”不同与《公民和政治权利国际公约》中的解除条款,该公约第4条没有授权各国解除其在紧急状态下的义务,相反要求各国只得为了促进总体福利而限制。因此,在解释该公约第4条时,不能为《公民和政治权利国际公约》所误导。9实际上,国际法院在前述“隔离墙案”中也有同样的立场,即人权公约所规定的保护并不因武装冲突等情况而中止;对生活在被以色列占领土地上的巴勒斯坦人享受经济、社会和文化权利的限制并不是“仅仅为了促进民主社会中总的福利”,故以色列不能援引该第4条。
南非宪法法院两项有关“危机状态下”经济、社会和文化权利的判决意见颇有借鉴意义。在“南非政府等诉Grootboom等人”案中,旨在逃避他们所处的“悲惨境况”的一群人,非法占领了其他人的土地。后来因此被政府驱逐而无家可归。在探讨政府是否违背了其提供充分住房保障的宪法义务时,法院认为,应以符合公约第11条的方式来解释政府义务;尽管此案并不涉及自然灾害,而是住房危机,但国家住房计划没有包括任何有关“促进为在洪水和火灾等自然灾害导致的危机中的人提供临时救济”的条款,因此未履行积极改善居住条件的义务。10另一项更直接地相关的案例是“劳工部等诉Ridge环境协会等”案。因洪水泛滥导致许多人陷入无家可归的绝望境地,南非政府便在公地建立了一个临时营房。当地居民反对在此建立紧急用房。政府回应说,为洪水受害者提供充分住房乃是他们的宪法义务。法院在援引前一案例时指出,国家负有“在其可得的资源范围内采取合理立法和其他措施,以逐步实现”每个公民获得住房的权利,包括促进那些遭受洪水等自然灾害的人获得临时救济,如果政府无所作为,则未能履行对洪灾受害者的义务。11显然,法院在该案判决中存在一项假定,即经济、社会和文化权利及各国相应的义务在发生自然灾害时仍然适用。
所以说,通过对《经济和社会权利国际公约》的解释,可以认为国家在自然灾害等紧急状态下应承担基本生活保障的义务。不过,各国对受灾者的救助并不能解决一些国家在适应气候变化和应对自然灾害上能力缺乏的问题。诚然,《公约》还强调,缔约国应开展国际援助与合作,特别是经济和技术方面的援助与合作,以达到各项权利的充分实现。同样,对于各国在自然灾害条件下的援助与合作义务也不明确,尚只能从理论上进行解释。
(三)专门性国际法律文件的发展趋势
早在1927年,《建立国际救济联合会公约和规约》将设定联合会的目标之一是“普遍鼓励研究防灾措施”(第2条)。在公约及所附《规约》产生的年代,人们对人道主义援助、国际联盟与红十字会协作的潜力十分乐观。但是,该联合会由于财政困难未曾提供即时救援,一般只限于编写
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