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谷德近:共同但有区别责任的重塑∗(一)
2012-06-29 14:44:33 来源: 作者: 【 】 浏览:13183次 评论:0
可持续发展·环境保护·防灾减灾
——2012 年全国环境资源法学研讨会(2012.6.22~25·成都)论文集
548 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会
China Environmental and Resources Law Society, CERLS
共同但有区别责任的重塑.
——京都模式的困境与蒙特利尔模式的回归
谷德近(中山大学法学院, 广东 广州 510275)
摘要:共同但有区别责任是公平分配发达国家和发展中国家全球环境治理责任的基本原则。《京都议定书》适用该原则的基础是发达国家的历史责任和资金技术优势,以及发展中国家经济社会发展的需要。通过比较《京都议定书》和同样体现共同但有区别的《蒙特利尔议定书》,并分析气候变化谈判截至2010年底的最新进展,共同但有区别的合法性基础应当重塑为自然资源主权和无害国外环境原则,以及全球环境治理利益的公平分享。
关键词:共同但有区别责任;京都模式;蒙特利尔模式
全球环境治理的核心问题是如何在发达国家和发展中国家之间分配治理责任, “共同但有区别责任”(Common but Differentiated Responsibilities,以下简称CBDR)1 是解决这一问题的基本原则,[1](P108-110) 或者重要依据和基础。[2](P115-116) [3](P95-98) CBDR要求发达国家率先承担国际义务,并向发展中国家提供资金和技术。目前,保护臭氧层的《蒙特利尔议定书》和应对气候变化的《京都议定书》集中体现了这一原则,但是由于二者适用CBDR的基础不同,导致缔约方的减排义务和资金机制2 也不尽相同。因此,可以分别概括为CBDR的“蒙特利尔模式”和“京都模式”。CBDR的京都模式通过2007年《巴厘行动计划》、2009年《哥本哈根协议》和2010年《坎昆协定》得到进一步发展,呈现出向蒙特利尔模式回归的趋向。
一、两种模式的不同命运
《蒙特利尔议定书》和《京都议定书》具有很多相同之处,都是保护全球大气系统这一全球公共物品,问题的成因和解决方案都同现代工业技术紧密相关,任何国家都无法单独应对,需要国际合作。在制度层面,最大的相似之处在于都考虑了发展中国家的特殊情况,适用CBDR确立各国的国际义务。可是,两个议定书的实施效果却天壤之别。
(一)蒙特利尔模式的成功
《蒙特利尔议定书》的成功主要表现在三个方面:(1)生效快,缔约方包括了所有排放大国。议定书规定,议定书应于1989年1月1日生效,条件是届时缔约方至少达到11个,其1986年消耗臭氧层物质(以下简称ODS)的合计消费量占全球三分之二以上。如果这些条件在1989年1月1日尚未满足,则这些条件满足之日以后的第九十天生效。3 实际上,议定书如期生效,缔约方包括了美国、欧洲各排放大国。(2)调整和修正。根据《保护臭氧层维也纳公约》的要求,《蒙特利尔议定书》应当适时调整和修正。4 目前,《蒙特利尔议定书》缔约方会议已经通过了1990年《伦敦修正》、1992年《哥本哈根修正》、1995年《维也纳调整》,1997年《蒙特利尔修正》和1999年《北京修正》。这些修正和调整加快了淘汰ODS的时间表,增加了受控ODS的种类。截至2010年11月,批准最近的1999年《北京修正》的缔约方到达166个,包括了欧盟、美国、加拿大、澳
. 本文已发表于《中国地质大学学报》(社会科学版),2011年第6期。
1 同responsibility相关的术语还有obligation、liability、duty等,其含义交叉重叠,在特定语境下,经常互换使用。参见王曦编著:《国际环境法》(第二版),法律出版社2005年版,第135—137页。为了避免语义混乱,联合国国际法委员会在编纂“国际法不加禁止行为所产生的损害性后果的国际责任”条款草案时,将国际法规则划分为初级规则(primary rules)和次级规则(secondary rules),前者指国际义务,后者指违反国际义务的法律后果。参见贺其治著:《国家责任法及案例浅析》,法律出版社2003年版,第14—16页。responsibility集合了初级规则和次级规则两层含义。在多边环境协定中,讨论共同但有区别责任,主要指缔约方的国际义务。对于违反国际义务的法律后果,一般通过“不遵守程序”(Non-Compliance Procedure)来解决。因此,共同但有区别责任主要指国际义务,本文中“责任”和“义务”互换使用,都指初级规则。
2 资金机制指多边环境协定的发达缔约方向发展中缔约方提供履约所需资金的组织机构和运作规则。参见谷德近著:《多边环境协定的资金机制》,法律出版社2008年版,第1页。
3《蒙特利尔议定书》第16条。
4《保护臭氧层维也纳公约》第9、10条。
可持续发展·环境保护·防灾减灾
大利亚、日本、中国和印度等所有排放大国。5 (3)议定书目标可以如期实现。从1994年开始,大气中的ODS含量就开始下降,全球ODS的减排量已经达到95%,全球臭氧层可能于2050年恢复到自然状态。[4](P3,4)
(二)京都模式的困境
无论实施效果,还是后续谈判,《京都议定书》都处于重重困境。(1)生效迟缓,最大排放国没有缔约。《京都议定书》规定的生效条件是55个以上的《气候变化框架公约》的缔约方批准、核准、加入或接受,且其1990年的合计排放量占全球的55%以上。6 由于当时美国和俄罗斯是最大排放国,同时,美国参议院已经确定不会批准议定书,7 议定书能否生效,取决于俄罗斯的态度。出于国际政治考量,最终批准了《京都议定书》,可是将批准时间拖延到2004年11月,导致2005年2月议定书才生效。从议定书通过到生效耗时达8年,这距发达国家第一个减排承诺期的结束只有7年了。8 这必然影响议定书的实施效果。(2)实际排放量远离议定书目标。以1990年为基准年,截至2008年,经济转型国家整体减排大约40%。可是,骄人成绩的原因是经济转型国家的持续经济衰退,随着其经济恢复,排放量已经从2000年开始持续增加。附件一国家中的非经济转型国家,即美国、加拿大、日本、澳大利亚和西欧国家的整体排放量非但没有减少,反而增加排放8%左右。9 (3)第二期承诺谈判举步维艰。2007年,政府间气候变化专家组(IPCC)发布的第四次报告(AR4)表明,10 为了实现稳定全球气候系统的目标,11 全球平均气温的升幅应控制在2摄氏度以内,为了实现这一目标,发达国家需要作出第二期的减排承诺,以1990年为基准年,到2020年,整体减排25—40%。12 可是,目前发达国家的承诺距此目标尚远。美国承诺到2005年为基准年减排17%,相当于在1990年的基础上减排4%;加拿大同美国保持一致,且需要美国的承诺得到国内立法确认;澳大利亚采用2000为基准年,无条件减排5%。如果主要发展中国家实质减排,并达成控温2摄氏度的协议,它将减排15%,如果达成控温2摄氏度以内的协定,它将减排25%;日本、俄罗斯和欧盟都以1990年为基准年,日本和俄罗斯分别承诺减排25%和15~25%,条件是排放大国需要承担减排义务;欧盟承诺减排20%,如果其它发达国家的减排承诺具有可比性(即采用1990年基准年),并且发展中国家根据其排放量和能力承诺充分减排,欧盟将减排30%。13 综合这些数据,发达国家到2020年的合计减排幅度大约为16%—24%。在24%的上限中,除了美国,其它主要发达国家都是附条件的,即使如此,同40%的减排上限目标也相去甚远。
(三)孙斯坦似是而非的解释
尽管很多学者都意识到CBDR两种模式的不同实施效果,可是对京都模式和蒙特利尔模式的研究一般是分别进行的。2007年,孙斯坦从成本效益的角度,分析了美国支持《蒙特利尔议定书》,而反对《京都议定书》的原因。在臭氧层保护方面,孙斯坦分析比较了美国减排ODS的成本和收益,即使美国采取单边行动,成本效益也是净收益,如果在《蒙特利尔议定书》的框架内采取多边行动,成本不会增加,净收益却会大幅度增加。但是,在应对气候变化方面,由于低碳技术的发展远远不如减排ODS的替代技术成熟,同时,美国适应气候变化的能力胜于对臭氧层破坏的适应能力。因此,不管采取单边行动,还是多边行动,都不符合成本效益原则,即使发展中排放大国都承担减排义务,美国的减排行动也不会产生净收益。况且,中国、印度等发展中大国的排放量增长迅速。因此,《京都议定书》不符合美国利益。同时,美国是最大的温室气体和ODS排放国,两个议定书的成败因此取决于是否符合美国的利益。[4](P1)
孙斯坦这种似是而非的解释有两大缺陷:(1)忽略了减排义务的公平分配对减排意愿的影响。西欧国家的高效能源技术领先于美国,温室气体减排符合其发展低碳经济的战略,既有较强的减排
5 参见http://www.unep.ch/ozone/Ratification_status/index.shtml,2011年4月9日访问。
6《京都议定书》第25条。
7 Byrd-Hagel Resolution,105th Congress 1st Session, S. RES. 98, 1997.
8 附件B国家的第一个减排承诺期于2008—2012年结束,参见《京都议定书》第3条。
9 参见http://unfccc.int/files/inc/graphics/image/jpeg/trends_excluding_2010.jpghttp://unfccc.int/files/inc/graphics/image/jpeg/trends_including_2010.jpg,2011年4月9日访问。
10 政府间气候变化专家组(IPCC)分别于1991年、1995年、2001年以及2007年发布了四次气候变化评估报告,这一直是气候变化的权威科学基础。
11《气候变化框架公约》第2条。
12 参见政府间气候变化专家组:《气候变化2007》(综合报告),瑞士,日内瓦,2008年。
13 参见《气候变化框架公约》秘书处的信息汇编,Compilation of economy-wide emission reduction targets to be implemented by Parties included in Annex I to the Convention,文件号:FCCC/SB/2011/INF.1,2011年3月10日。
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2012 年全国环境资源法学研讨会(年会)论文集
能力,也有很强的减排意愿。截至2008年,欧盟整体减排幅度为11%—13%。14 同时,就第二期的减排承诺,欧盟提出的自主减排目标是20%。这符合孙斯坦的逻辑,即只要符合国家利益,则该国会采取单边行动。可是,他却忽略了一个重要的事实,那就是,如果美国等其它发达国家的减排承诺具有可比性,并且发展中国家根据其排放量和能力承诺充分减排,欧盟的减排目标将提高到30%。可见,各国减排意愿并非全部取决于本国成本效益分析,还取决于减排义务的公平分配。(2)夸大了国家利益对承担全球环境责任的决定作用。按照孙斯坦的分析,无论其它国家是否减排,中国采取任何减排行动都不符合成本效益原则,其逻辑暗示,同美国一样,中国也不会采取减排行动。有的学者按照这一逻辑进一步分析,排放大国都不会承担不符合本国利益的减排义务。因此,达成第二期减排协议是不可能的,应对气候变化只能依赖各国的单边行动,重点由缓解转向适应。15 可是,事实并非如此,中国已经承诺,以2005年为基准,到2020年,单位GDP碳排放减少40—45%。16 2010年,各国已经就第二期减排达成框架性的《坎昆协定》。可见,《蒙特利尔议定书》和《京都议定书》成功与否并不
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