案例|咨询留言|东泽律师|法律法规|人大环境资源研究| 设为首页 收藏
搜索:
标题 内容 作者
我要投稿
周珂 李修棋:我国应对石棉的健康与环境风险加强立法
2014-03-06 15:11:02 来源: 作者: 【 】 浏览:13296次 评论:0
周珂[①]  李修棋[②]
 
【内容提要】石棉尤其是我国仍在广泛使用的温石棉已经被科学界主流认为存在危害,欧美等发达国家通过立法禁止了绝大部分石棉产品的生产、使用和进口,我国在大量生产和消费石棉,但粉尘危害和职业病危害严重,石棉的健康和环境风险不容忽视,我国应确立逐步禁止石棉的政策,通过立法逐步推进。
【关键词】石棉  温石棉  禁止石棉   法律规制
 
The asbestoslegislation in China
 
Zhou Ke  Li Xiuqi
 
Abstract: The asbestos, especially chrysotile which is widely used in China, is thought to be harmful to human. The developed countries in western world issue laws to ban the manufacture, using and import of most of the asbestos products. In China, asbestos causes large numbers of problems such as the dust hazard, occupational diseases and the health and environment crisis. Chinese government should issue legislations to restrict the asbestos use.
Key words: asbestos, chrysotile, restriction, legislation
 
在我国广泛应用的石棉,由于其对健康和环境的危害,在欧美国家发达国家自20世纪中后叶开始逐步被禁止。欧美国家的禁止行动、石棉诉讼以及相关争论和研究似乎对我国的石棉开采和石棉工业没有产生太大影响,石棉在欧美发达国家和我国的境况真可谓冰火两重天。中国能否安全使用石棉?究竟应当如何通过法律规制避免石棉的健康和环境风险?本文拟对石棉的国外和国际法律规制历程进行梳理,针对中国的发展现状,提出中国应对石棉的法律对策。
一、石棉的人类利用及其危害
人类很早以前就开采石棉,19世纪工业革命之后,石棉获得了广泛的开采、应用。石棉具有各项优异性能,广泛应用于工业领域,产品种类繁多,被称为“工业的食盐”。
但是从19世纪末期开始,人们逐渐发现了石棉生产工人与肺病之间的紧密关系,从而开始关注石棉的危害。石棉本身并无毒害,它的最大危害来自于它的纤维,这是一种非常细小,肉眼几乎看不见的纤维,当这些细小的纤维被吸入人体内,就会附着并沉积在肺部,造成肺部疾病。石棉的危害主要是可能导致石棉沉着症(石棉肺)、引发间皮瘤(接触石棉是间皮瘤唯一确定的病因)、引起肺癌及其他癌变。[③]
石棉依其矿物成分和化学组成不同,可分为蛇纹石石棉角闪石石棉两类。蛇纹石石棉又称温石棉,它是石棉中产量最多的一种,具有较好的可纺性能。角闪石石棉又可分为蓝石棉透闪石石棉、阳起石石棉等,产量比蛇纹石石棉少。温石棉占二十世纪所有石棉使用量的95%,占全世界仍在开采和流通石棉的近100%。[④]
角闪石石棉被科学证明是对人体身体健康有严重危害的,在国际上已经获得公认并被广泛禁止使用。有争论的是温石棉,石棉行业可能鼓吹温石棉在“控制使用”的条件下是安全的,但是科学的主流论点是,温石棉也并不安全,国际癌症研究总署(International Agency for Research on Cancer)、美国环境保护局(U.S. Environmental Protection Agency,EPA)以及国家毒理学项目(National Toxicology Program)已声明,所有形式的石棉对人体都有致癌性。2006年,国际劳工组织(International Labour Organization)和世界卫生组织(World Health Organization)均呼吁全世界停止使用石棉,包括温石棉。微小的石棉纤维很容易被吸入或摄入,时间越长、暴露越频繁,石棉沉滞征、肺癌和间皮瘤等疾病的风险就越高。暴露及患病风险最高的人群包括,石棉矿工、建筑工人和造船工人,其次还有接触到工人衣物上残留物的家属,以及在石棉矿附近居住和工作的人群。[⑤]而石棉致病的潜伏期很长,可长达三四十年。
二、国外和国际上对石棉的法律规制
  1. 美国
美国环境保护总署(EPA)在1986年提出在10年内逐步禁止使用石棉及其制品的提案,1986年及1990年分两次颁布了禁止生产绝大部分石棉制品的法规。
1967年美国德克萨斯州一名享受人寿保险的港口石棉搬运工死于石棉肺,其妻到法院起诉并首次获得巨额赔偿;后来马里兰州一位63岁的妇女声称石棉损害了她的健康,经法院判决成功索赔50万美元。这两案胜诉后,在律师的主导下石棉诉讼逐渐发展成为集团诉讼(class action)。大规模的因石棉致人身损害的索赔案件和保险理赔案件至今仍绵绵不绝。石棉案件的审理工作,给美国法院带来了前所未有的挑战,正是石棉诉讼引发了美国集团诉讼制度的兴起。[⑥]截止到2000年,共有60多万人要求由法院来强制执行他们的权利,目前,每年有近5万人提出与石棉相关疾病的申诉。6000 家被起诉的企业可能必须支付赔偿。美国的保险公司曾经表示,在2000年它们不得不为与接触石棉导致的病例支付216亿美元的费用。此外,被起诉的企业还支付了320亿美元。22家企业无力履行他们的义务,走向了破产。[⑦]因此,石棉的法律禁令导致了整个石棉行业的整体退出并导致了部分从事过石棉生产的企业因为法律索赔而破产,美国为石棉行业付出了巨大的经济代价,石棉诉讼还导致了美国集团诉讼的兴起,可谓引起了一系列的连锁反应。
在美国,不仅是禁止以后的绝大部分的石棉制品的生产、进口(美国有极少部分石棉制品进口的豁免),而且对现已存在和使用的石棉根据法令要进行拆除。但是,在美国,清除石棉的计划受到诟病。“当规制机构认为,至少当长时期高剂量地接触某物质会带来严重风险时,它会继而颁布严格的标准——如坚决要求在特定地点对某物质予以彻底清除——这样的规制行动最终会带来高昂的成本,在安全方面却无法取得显著的额外收益”。[⑧]风险规制的专家、美国联邦最高法院大法官史蒂芬·布雷耶在《打破恶性循环:政府如何有效控制风险》一书中赞同很多美国专家的研究成果:“大多数专家确信未破损的白色石棉实际上是无害的。对石棉的去除会让白色的石棉纤维弥漫于空气之中,这会危及那些正在去除石棉的工人。也就是说,与所剩下白色石棉相伴的风险是如此微小,以至于去除它,可能比什么都不做还危险。”而根据《科学》所刊论文引证的资料,估计去除石棉风险的成本在530亿美元到1500亿美元之间。[⑨]因此,在Corrosin Proof Fittings v. E.P.A一案中,联邦巡回法院审查了规制机构对石棉管制的禁用,推翻了EPA的禁令。
需要注意的是,这里被美国学者批判的并不是对石棉的禁止使用,而仅仅是对清除现存石棉政府行动的反对。也就是说,学者认为,已经存在于各种建筑中的石棉,与其清除,不如留在那里,因为清除本身也有风险(尤其对清除石棉的工人)而且成本高昂,可以挽救的生命很少,不符合成本效益原则。这是史蒂芬·布雷耶法官所谓的“最后10%”问题,也就是说政府不应当为清除环境中存在的最后10%危险物质而花费巨大,最后10%的清除成本巨大而收益甚微。但是,他并不反对禁止石棉本身以及清除石棉行动中前面的90%清除行动。
  1. 欧盟
在德国,1936年,石棉沉着症被确定为职业病的一种;1979年,德国开始禁止石棉产品的生产;1993年,在德国完全禁止石棉产品的使用。在德国,如果工人的作业场所中石棉纤维含量过高,工人将依照法律获得补偿。具体办法称为“纤维—年—模式”,即工人按照已暴露于石棉纤维25 个纤维年或更长的时间(在工作场所每年每立方厘米有一个石棉纤维)作为获得补偿的依据,根据政府相关部门制定的暴露时间换算表,领取相应的补偿金。[⑩]
法国政府于1996年12月发布了禁止石棉的《第96-1133号法令》,1997年1月1日生效。《法令》禁止各种石棉纤维和含石棉纤维产品依据任何目的生产、加工、销售、进口、投放于国内市场上和运输。与此同时,《法令》还规定临时性的例外,在严格限定的条件下,允许温石棉纤维和含温石棉纤维产品不适用有关禁令。这一禁令引发了著名的有关环境与贸易之争的“加拿大—欧盟石棉案”,本案是自GATT以来第一个援引GATT第20条环境例外条款获得成功的案例。
在《法令》生效之前,法国每年从加拿大进口温石棉及产品2万-4万吨,占法国总进口量的2/3。然而,1997年类似的进口全年仅有18吨。1998年加拿大向贸易争端解决机构起诉法国的《法令》违反了TBT协议第2条、1994年GATT第3条、第11条和第23条。2000年,争端解决机构专家组提交结论认为,《法令》能够用第20条“为保护人类生命或健康”证明正当,并于2001年得到了上诉机构的全面支持。上诉机构认为,WTO成员有权决定它们认为合适的健康保护水平,法国选择的保护水平是阻止石棉产生的健康风险扩散,加拿大所提出的“控制使用石棉”的措施不足以实现法国所确定的健康保护水平,并非合理有效的替代措施,因而石棉禁令是达到这一目的所必需的。
英国也禁止了石棉产品的生产和使用。而且英国在2006年颁布的《赔偿法案(Compensation Act)》专条规定了“间皮瘤:损害赔偿”(3. Mesothelioma: damages)为遭受石棉危害而患间皮瘤的患者提供法律救济。根据该条,某人由于过失或者违背法定职责,导致或者允许另外一个人接触石棉,该人由于接触石棉而染上间皮瘤,尽管由于当前科技条件无法确定因为哪次石棉接触而导致间皮瘤,这时,责任人应当承担(连带)责任。[11]
2006年12月18日,欧盟议会和欧盟理事会正式通过化学品注册、评估、授权和限制法规(简称“REACH”法规,2007年6月1日正式生效)。其规定,对石棉纤维,包括青石棉、铁石棉 、直闪石、阳起石、透闪石、温石棉,禁止以上石棉纤维或含有以上石棉纤维的制造物品的销售使用。但成员国可以将含有温石棉的用于电解设备的隔膜的销售或使用豁免,直到其使用期限或不含石棉纤维的替代品可用为止。因此,根据“REACH”法规,欧盟已经基本全面禁止了石棉,仅保留了个别的例外。
  1. 国际组织
1974年,国际劳工组织率先在其职业癌症协定(No.139)关于空气污染的条例中,将石棉作为一种可能导致癌症的物质做出了规定。
1977年,世界卫生组织的附属机构国际癌症研究所(IARC)将石棉列为一类致癌物质(即确知对人类致癌的物质),声明它是最重要的职业性致癌物之一,所造成的死亡占职业性癌症所致死亡的一半左右。
1984年,国际劳工局颁布《石棉的安全使用业务守则》,确定了国家一级的石棉政策和相关原则。1986年6月,国际劳工组织通过了第162号公约《石棉使用安全条约》。《石棉安全使用公约》规定禁止使用青石棉及含此种纤维的产品,并禁止任何形式的石棉的散布。这一公约是对各国政府义务和劳动者保护措施规定较为详尽的公约。
1998年,世界卫生组织重申纤蛇纹石石棉(温石棉)的致癌效应,特别是导致间皮瘤的风险,继续呼吁使用替代品。同时还声明,“没有认定任何门槛,在此水平之下石棉粉尘不致产生癌症风险”。
2003年,《鹿特丹公约》将青石棉列入限制出口清单,而温石棉尽管符合列名标准,但却迟迟未进入清单名录。
2006年世界劳工大会通过了《关于石棉问题的决议》,认为“消除石棉及其制品的继续使用并对现有已经使用的石棉及其制品进行有效的管理是预防和消除石棉对劳动者和公众健康危害的最有效措施。”WHO特别强调,所有种类的石棉都具有同样的严重危害,而不仅仅是青石棉。因此,消除石棉危害必须消除所有种类的石棉及其制品的生产与使用。为了切实推进成员国消除石棉行动,2006年ILO/WHO又联合推出了《制定国家消除石棉有关疾病计划框架》,指导成员国制定和实施国家消除石棉计划。
目前世界上已经有57个国家和地区立法禁止使用各类石棉材料,包括英国、欧盟、日本、澳洲等。[12]
三、我国生产、使用石棉的现状及面临的问题
我国目前已经是全世界第一大石棉使用国、第二大石棉生产国。
2010年,国家安全监管总局发布了《关于加强石棉矿山及石棉制品企业粉尘危害治理工作的通知》,通知中说:“为加强石棉粉尘危害治理工作,国家安全监管总局于2010年5至9月,对全国10省(区、市)的24家石棉矿山及石棉制品企业进行了现场检测调研。从检测调研情况来看,石棉粉尘危害十分严重,必须采取有效措施进行治理。”“此次现场检测的9家石棉矿山粉尘浓度全部超标,最大超标倍数高达110.3倍,15家制品企业中有13家粉尘浓度超标,最大超标倍数为7.9倍。”[13]从这个政府官方文件来看,我国的石棉开采和生产中粉尘超标严重。
目前,石棉粉尘危害导致的职业病十分严重。从石棉矿山企业来看,据一篇调查报告《阿尔金山地区石棉肺流行现状调查分析》(作者李震、高晓东,文载《卫生职业教育》,2011年13期,第29卷)中的统计,调查接触石棉粉尘16 个单位442 人,其中男性332人、女性110 人。检出石棉肺患者269 人,占60.86%。其中男性检出225 人,占总检人数的83.64%,检出率为67.77%;女性检出44 人,占总检人数的16.36%,检出率为40.00%。这种职业病的高患病率足以引起重视。
而石棉制造企业,则存在严重的劳动环境保护设施、条件缺乏问题,很多制造企业投入少,小磨坊作业,基本没有劳动安全防护措施,石棉粉尘危害严重。[14]
2010 年5-9月,国家安监总局组织专业力量,对我国石棉开采及加工企业职业健康工作开展了一次全面摸排调研,《关于加强石棉矿山及石棉制品企业粉尘危害治理工作的通知》就是这次调查后出台的。亲自参与了该调研的中国安全生产科学研究院职业危害研究所副所长杜欢永接受记者采访说,石棉对环境的破坏,对人身健康的影响都是不可逆的。无论是哪种石棉,都会对我们的健康带来不利影响。他认为,从长远发展的角度看,应该顺应国际大趋势,禁止开采、加工、使用石棉。[15]
以上情况表明,我国的温石棉开采、制造环节导致的显性问题(粉尘危害、职业病)已经暴露而且很严重,而石棉使用、消费环节的隐形问题,还没有大规模发现和爆发,但考虑到石棉危害的滞后性和较长潜伏期,应当及早对石棉对健康和环境的危害予以预防。
四、我国应对石棉的环境与健康风险进行立法
(一)对石棉进行立法是尊重生命价值的必然要求
随着我国经济社会的发展,人们的权利意识日益增强,生命的尊严和价值在信息发达的今天及今后的中国将得到不断加强的伸张。就像2011年“7·23”甬温线动车事故暴露出来的一样,某些政府部门及官员还停留在灾难事件发生后恢复生产第一而非抢救生命第一的落后思维上面。“7·23”甬温线动车事故的启示,绝不仅仅是对高铁这样中国迅速发展的产业有着警示作用(试想事故发生之前,中国相关部门宣称中国高铁技术取得了怎样的进展,设计时速超过了欧洲、日本等等,甬温事故过后,全国高铁却立即全面降速)。更重要的启示却是,正确的价值观(生命的价值)在这次事件中得到伸张,错误的价值观及其行为(置生命于不顾的恢复生产第一观念)被彻底认清并被唾弃。
我国石棉行业的代表中国非金属矿工业协会,在各种场合表示温石棉无害,认为西方封杀温石棉是一场商业阴谋,要为温石棉正名[16],并将其下属的温石棉专业委员会改成了蛇纹石纤维专业委员会,正如方舟子所言,出于行业利益,试图通过玩文字游戏来误导人们对石棉危险性的认识,是对公众健康的漠视和侵害。[17]石棉行业对中国的经济发展做出过贡献,这是毫无疑问的,但是,绝不可能,只有中国的某个行业协会的科学研究水平特别发达,以至于超出了众多发达国家的研究,从而证明温石棉对人体无害。而且,在中国目前的法治水平下,人们也不会相信石棉行业能够实行并贯彻世界上最严格的劳动防护、环境防治等法规、标准,从而保证暴露于石棉人群的健康。中国的石棉行业不可能独树一帜。也并没有资料显示,中国在石棉矿开发、石棉产品制造方面的科学研究、石棉与相关疾病方面的研究超出了欧美先进国家。中国的石棉行业不能对世界都在努力的方向熟视无睹,对各国专家及国际组织专家的警告充耳不闻。中国没有理由置身于世界之外。
(二)从法律上禁止石棉是国际大势所趋
上文已经叙述,世界上大多数发达国家都已经全面禁止了石棉的开发、生产、使用。
2007年11月,世界卫生组织(WHO)在马来西亚吉隆坡组织召开了区域职业卫生与安全会议,会议认为,成员国政府的政治承诺,如制定国家消除石棉计划、积极批准相关国际公约是下决心解决本国石棉问题的当务之急,同时有关国家还应当避免向其他国家转移石棉危害(指石棉及其制品出口)。会议建议WHO和ILO积极帮助成员国政府实施立足于“全面禁止石棉”的国家政策。
因此,对我国而言,也应当而且只能制定“全面禁止石棉”的政策,否则,可想而知,按照我国目前的法治水平和安全生产现状,从石棉矿开采到石棉制品的生产、消费、废弃各环节都无法保证暴露人群的健康。而不从最终消费环节禁止使用,矿开采和生产环节就不可能停止。因此,要从源头治理,就必须全面禁止石棉的使用。当然,全面禁止有一个较长的过程,需要有计划地逐步推进。
(三)禁止石棉是适应对外贸易、保护本国商业利益的必然要求
从国际贸易的角度考虑,如果我国不实行严格的石棉政策,将面临严重的国际贸易问题。
比如船舶制造业已经面临着国际法上的要求。国际海事组织(IMO)于2009年5月通过的《安全和无害环境拆船国际公约》及2009年6月通过的MSC.282(86)号决议就石棉在船上的使用作了进一步修订,要求自2011年1月1日起,所有船舶应禁止新装含有石棉的材料。我国相关政府部门、船企以及船舶配套企业必须对船舶禁用石棉的规定加以重视,以避免该规定对我国造船业造成负面影响。一旦新船被查出垫片等材料中存有石棉,不仅更换时间长,而且更换成本高——约占造船成本的10%。造船企业作为出具无石棉声明的责任主体,应主动采取措施,严格控制所有造船材料及配套产品的供应、外包等渠道,以预防为主,避免后期被迫拆除而导致经济损失和法律风险。[18]
另比如自行车国际贸易,也面临着石棉使用上的风险。2006年,根据日本修订的《外汇和外国贸易法》,从9月1日起日本将禁止含有石棉的产品进口,对石棉的限量由原先的产品重量的1%提高到产品重量的0.1%。我国自行车是受此法规影响较大的出口类别。
无独有偶。2007年,国内两家自行车生产企业出口至澳大利亚的电动自行车和自行车,因其车闸被查出含有白石棉(温石棉),而相继被澳大利亚口岸机构拦截并销毁。“石棉案”不仅给企业造成了巨大损失,也为我国自行车行业再次敲响了警钟。[19]
我国《自行车安全要求》(GB3565-2005)标准中,虽然有“零部件的闸皮不允许含有石棉材料”的强制性条款,但没有得到严格执行。
不仅自行车,汽车刹车片使用的石棉也面临着国际贸易的风险。在中国摩擦密封材料协会组织召开的两次年会上,协会副理事长王耀已明确表示:“中国的刹车片行业只有推进无石棉化进程,才能与国际市场接轨并吸引越来越多的国外采购商,这样才会让中国的刹车片产品占领国际市畅”。[20]
(四)法律上禁止石棉是环境法预防原则的要求
石棉病长期的潜伏期,加之相关科学研究的缺乏,可能很长一段时间,除了在石棉矿山、产品制造企业里劳作过的工人患病与石棉之间的因果关系能够得到确认,普通消费者患病与石棉接触之间的因果关系将很难证明。中国还没有进入石棉病暴发的高峰期。研究表明,一个国家的石棉相关疾病人数与该国二、三十年使用石棉的水平之间有着密切的联系。因此,今天使用石棉将构成对一个国家经济30年以后的负担,将赔偿受害人的责任和护理他们的财政负担留给未来的几代人。[21]但当高峰暴发的时候,亡羊补牢还来得及吗?数以万计的生命何以挽回?
美国、欧盟等发达国家,不仅已经全面禁止了石棉的生产、使用,而且对于已经使用的石棉,美国还发布了指令,要拆解清除掉已经存在的石棉。但是,我国还处在大量生产、大量使用的阶段,而且哪些产品中含有石棉,一般民众都不清楚,和美国对石棉的政策上还处在距离很远的落后位置。
温石棉的危害,科学界主流认为是有害的,尽管也有个别学者证明温石棉认为无害,被中国非金属矿工业协会在多个场合引用的是瑞士著名吸入毒物学专家大卫·伯恩斯坦(David Bernstein)博士2004年发表的观点,他认为,“在化学特性和矿物学特性上,温石棉与其他角闪石石棉差异明显,可以从肺脏中更快速地清除。”但是,这个结论毕竟只是科学界的个别观点。而即使认为石棉的危害问题是一个科学尚未完全查明的问题,则面对这种科学真伪不明的问题,环境法律的要求应当是“宁可信其有、不可信其无”,采取预防原则。
 
(五)禁止石棉是保证社会安全的必然要求
随着国民经济的发展,人们对健康越来越重视。一些事关人身安全的产品,一旦监管不力,就容易发生事故。中国的药品、食品安全事故频发,三聚氰胺奶粉对整个乳业造成了极大的损害,也极大地伤害了中国消费者对本国产品的信心。在中国经济迅速发展、人民生活日益提高、资讯发达的今天,容不得一点对民众和消费者的欺骗。一旦有突发事件发生,往往容易引爆社会的恐慌。2011年日本地震导致的核泄漏引发了中国的“抢盐风波”。尽管“抢盐风波”在国家的强力干预下,迅速平复,但这说明了目前中国民众心理的脆弱。
如果石棉的使用不逐渐禁止,一旦有突发事件发生,将会引爆民众的反对情绪,加之人们对石棉像核风险一样不了解,人们往往容易对不了解的风险更加恐慌。而且,还需要注意的一个问题是,我国的石棉矿开采大多在少数民族地区,处理不好会引起民族矛盾,现在某些机构声称,石棉矿对这些地区的经济发展非常重要(某些县主要GDP来自石棉矿开采[22]),但是,一旦职业病危害泛滥成灾,民众的关注从经济转向健康,则态度也会转向。这样,无论是政府还是石棉行业都将面临难以解脱的困境。与其如此,不如早作防备。
笔者以上的担心绝非杞人忧天。2009年,韩国媒体报道称,包括德国NUK品牌婴儿爽身粉在内的12种爽身粉产品发现含有禁用的一级致癌物石棉。这一消息在国内引起了恐慌,导致这款爽身粉在国内全面下架。[23]这是发达国家生产的名牌产品,仅仅只是含有石棉成分而已,而且是通过外国媒体的报道,已经导致了我国民众的恐慌,试想,真正使用石棉制造的产品在人们日常生产、生活中利用广泛,只是没有被媒体报道,其危害也不被民众清楚认识,但这是一个潜伏的风险,一旦被某个突发事件激活并传播,则会产生几何式的连锁反应,后果难以预料。
因此,从社会安全稳定的角度出发,对石棉的生产、使用、消费加强法律监管,也是非常必要的。
五、我国对石棉环境与健康风险立法的路径和主要内容
  • 我国现有法律法规中涉及石棉的相关规定
我国现有法律中,涉及石棉的法律规范零星分散,而且往往只是在效力等级较低的一些规范性文件中,而且我国的相关法律规定,往往要低于或者落后于国际公约等国际规范性文件的要求。
第162号国际劳工公约《安全使用石棉公约》第11条就规定“应禁止使用青石棉或含此种纤维的产品”。但我国直到2002年,才禁止青石棉的生产。2002年原国家经贸委要求淘汰角闪石类石棉企业。但实际上,很多领域的执行还要晚于2002年,比如北京市建委2004年发布的《关于公布第四批禁止和限制使用建材产品目录的通知》(京建材【2004】16号),其中才规定禁止“以角闪石石棉(即蓝石棉)为原料的石棉瓦等建材制品”。
2003年卫生部根据《中华人民共和国职业病防治法》和《使用有毒物品作业场所劳动保护条例》的规定,制定了《高毒物品目录》,“石棉总尘/纤维”被列入。我国专门针对温石棉出台了国家标准《温石棉》(GB/T 8071-2008)及相关石棉生产标准《温石棉试验方法》(GB/T6646-2008)、《温石棉取样、制样方法》(GB8072)等。该标准提出,温石棉应该采用压缩包装,在包装标志内容应有“防雨防潮防破损,谨防泄漏污染环境”的警示语。这些规定对防止石棉危害、保护环境有一定的预防作用。
目前,国家立法禁止了小型石棉生产项目的新建。1996年《国务院关于加强环境保护若干问题的决定》中明令取缔关停的十五种重污染小企业(简称“十五小”企业),其中包括土法生产石棉制品、采用手工生产石棉制品的企业。但这个规定并非专门针对石棉,而是国家对“十五小”企业的统一规定。国务院对“十五小”企业的规定也体现在了《水污染防治法》中。《水污染防治法》第42条规定,国家禁止新建不符合国家产业政策的小型造纸、制革、印染、染料、炼焦、炼硫、炼砷、炼汞、炼油、电镀、农药、石棉、水泥、玻璃、钢铁、火电以及其他严重污染水环境的生产项目。与《水污染防治法》的规定相对应,在一些流域性、区域性的水污染防治法规、条例中也出现了类似的规定。比如,《滇池保护条例》第15条规定,不得在滇池盆地区新建污染严重的钢铁、有色冶金、基础化工、农药、电镀、造纸制浆、制革、印染、石棉制品、土硫磺、土磷肥和染料等企业和项目。《辽宁省辽河流域水污染防治条例》第20条规定,在辽河流域禁止建设生产石棉制品、放射性制品的企业。
石棉废物的安全处理,是保证石棉废物不污染环境进而危害健康的重要途径。《国家危险废物名录》列入了“石棉废物”,包括石棉矿开采及其石棉产品加工、石棉建材生产、含石棉设施的保养(石棉隔膜、热绝缘体等)、车辆制动器衬片的生产与更换等生产环节中产生的石棉尘、石棉废纤维、废石棉绒、石棉隔热废料、石棉尾矿渣等石棉废物。根据《固体污染防治法》,对石棉废物的收集、储存、运输、利用、处置都应当遵循相应的法律规定。应当说,石棉废物的处理做到了有法可依。但是,目前,还缺乏石棉废物产生之前的拆解环节的相关法律规定,比如建筑物拆除应当预防石棉粉尘和对石棉废物进行单独处理等环节的相关法律规定。环保部发布的《国家环境保护“十二五”科技发展规划》指出,针对含铅废物、无机氰化物废物、石棉废物等产生量大、处置和利用困难的危险废物,开展源头减量、循环利用技术研究。
总体来看,我国对石棉的相关法律规定,还处于零星、分散、简单、粗放的阶段。
  • 应确立从限到禁、逐步推进、有计划全面禁止石棉的政策
《安全使用石棉公约》第10条规定:“如属保护工人健康所必须及技术上可行,国家法律或条例应规定以下一项或多项措施:(a)如有可能,使用经科学鉴定无害或危害较小的其他材料、产品或替代技术取代石棉,某些类型的石棉或含石棉的产品;(b)在某些工作程序中全部或部分禁止使用石棉、某些类型的石棉或含石棉的产品。”
    大多数已完全禁止使用、提取、生产和加工所有形式石棉的国家是从禁止某些形式的石棉或某些用途开始的,如在学校或船舶。当一个国家的经济水平达到一定的水平,就应该禁止石棉。[24]
我国应顺应国际潮流,遵照国际公约的要求,制定从限到禁、逐步推进、有计划全面禁止石棉的政策。其一,要严格监管现有的石棉开采、石棉生产,加强工人的劳动安全防护和环境污染防治;其二,取缔小规模和劳动卫生条件、环保设施不达标的小企业,然在某些行业率先禁止使用石棉,引导现有石棉企业根据国家政策和市场需求逐步缩小生产规模;其三,对已经使用的石棉产品,要加强信息公开和沟通,加强对消费者的教育,告知风险,避免现有石棉产品的不当使用和人为风险;第四,要制定石棉产品拆解和废物处理环节的相关法律规则,避免石棉产品退出环节的健康风险和环境危害;第五,要根据现有科技水平和经济发展水平,制定现有石棉产品替代产品的科研发展规划,根据替代产品的风险大小和成熟程度,制定逐步在各行业依次推进禁止石棉的计划,最终在计划期限内实现最终停止石棉开采和石棉产品生产使用的目标。
  • 应确立对石棉执行监管政策的负责机构
在我国对石棉的法律规制,出现了在我国许多监管领域里存在的现象,就是多个主管部门都有权管理,但不清楚究竟谁最终负责的问题,即多头管理问题。从国家层面看,国家发改委、安全生产监督管理总局、卫生部、环境保护部似乎都有权力监管石棉问题,但是没有哪一个部门对此负责。一旦因为石棉产品发生突发事件,可能找不到哪个部门对此负责并进而问责。这也是目前石棉的环境健康风险被我国所忽略的部分原因所在。我国经常出现的情况就是,有权力无风险的监管领域各部委都抢,而有风险无权力的监管领域各部委相互推诿,导致某些领域的监管权力被抢夺,而有些领域却出现了权力真空。石棉监管可能就是一个权力真空地带,应当确定其中的一个部门为主来统筹协调石棉国家政策的推进。
笔者以为,考虑到我国现阶段的国情,鉴于对石棉推进逐步限制并退出产业链的政策,牵涉面非常广,而我国的发改委同时兼具产业政策制定和环境保护等多种管理职能,是理想的最高规制者。而单单以安全生产监督管理总局、卫生部或者环境保护部的力量,都难以承担统筹石棉产业政策的重任,只能作为相关方面的政策法规制定者和监管者。
  • 对石棉进行环境与健康风险立法的主要制度框架
  • 对现有石棉开采、产品制造企业加强劳动防护和污染防治的监管
无论国家制定怎样的石棉政策,面对我国现有的石棉生产、制造领域的劳动防护缺乏、环境防治无力的现状,必须加强监管。促使相关企业改善工人劳动环境,防止职业病的高发,强化企业领导人的责任制,强化企业的劳动防护责任。在环境污染防治方面,必须强化现有环境法律制度的执行监督,严格执法,确保国家环境保护法律的实施,特别防止石棉开采、制造中产生的粉尘污染大气、水源和水流。
  1. 在条件成熟的行业率先取缔石棉的使用
石棉如果不考虑其对健康的危害,它的确是一种神奇的材料。即使到科技发达的今天,某些替代材料的使用在某些行业也可能面临着性能不及石棉而且成本高昂的问题。对于发展中国家更是如此。而在某些行业领域,如果石棉替代产品的性能达不到产生要求,其产生的风险可能大于石棉带来的风险。比如,石棉刹车片问题,如果使用的替代产品导致刹车片性能不够,则导致汽车安全隐患,这一风险和使用石棉刹车片的风险孰大孰小,本身就值得考虑。因此,必须考虑现有替代产品的情况,率先在条件成熟或者不得不禁止的行业开始取缔石棉的使用。在条件不成熟的行业,要从国家政策的角度,制定推进替代产品研发的产业政策,使在该行业取缔石棉的条件逐步成熟,而不可贸然取缔,否则政策带来的风险可能超过石棉产品本身的风险。
  1. 出台石棉替代产品研发、生产的相关配套鼓励政策
本制度主要是针对取缔石棉使用尚不成熟的产业。鼓励替代产品的研发,有一个前提,就是需要国家制定对石棉产品在各行业逐步取缔的政策、规划和计划,这样,相关替代产品的研发才会有积极性,既有政策的支持又有市场的前景,对现有利用石棉生产制品的企业来说,则有被切断后路的紧迫感。否则,相对于石棉这个廉价而性能突出的产品来说,任何企业也没有研发替代产品的动力和积极性。
有了国家规划、计划的宏观指导作用,给相关石棉制造企业一种“大限将至”的压力,然后国家辅以对石棉替代产品研发的鼓励政策,实行“胡萝卜加大棒”政策,才能逐步推进石棉禁止的进程。
鼓励石棉替代产品的开发,可以采取的政策工具有:对相关科研项目进行鼓励和奖励,对替代产品进入市场初期给予企业税收减免优惠,对替代产品进行环保认证,加贴标签,甚至给予财政补贴,鼓励生产者和消费者选用。
  1. 建立对现已在使用和消费环节的石棉产品的全面监控和风险防范制度
对于现在已经消费使用的石棉产品,应当建立全面的监控和风险防范制度。其一,加强对使用石棉产品过程中各种生产标准、限值、劳动防护标准等相关规范的制定,使石棉产品的使用限定在特定的产业、特定的领域、特定的地域(比如禁止在水源保护区、学校、医院等人群集中区域的建筑中使用石棉制品),并且能得到正确而安全的使用。其二,政府部门加强现有石棉矿开采中劳动安全卫生的监管,加强对现有石棉制造企业的入门门槛审查、劳动防护条件的监管、产品销售和流向的严格限制。其三,要加强信息整理统计、信息披露以及消费者教育。告知石棉产品使用者、消费者相关的产品信息、销售渠道、可能的健康风险,避免不知情的石棉产品的使用、消费和拆解。环境法上对产品“从摇篮到坟墓”的清洁生产制度,应当在石棉行业和产品制造中得到执行。
  1. 建立对石棉产品拆解和废物处理环节的相关法律制度
应对现使用石棉产品、拆解过程可能产生危害的操作进行立法规范。尤其要对建筑业、拆船业等行业予以严格规范,避免含石棉建筑、船只在拆解过程中的石棉危害。
石棉纤维污染的特点是,当含石棉的材料发生破损时,细小的纤维进入空气后才会产生污染。比如,那些即使使用了含石棉建筑材料的房屋,在保持着良好的状态时,其石棉纤维就不容易进入室内的空气中,也就不会对人体健康产生危害。对于在各种产品上已经使用的石棉,不必强令拆除。如上文已经述及,美国有多位学者研究了美国的拆除石棉的行政命令,认为这一行动花费巨大而不符合成本效益原则。但需要在相关拆解、报废阶段中予以立法,制定相关标准,加强劳动安全防护,避免劳动安全危害和对环境的危害。如果含石棉建筑材料的房屋因遭受损坏需要维修,这就会使维修者接触到石棉纤维。因此,在美国,环保局会建议,在开始维修损坏的旧式房屋之前,如果无法知道损坏的材料是否含有石棉,专业人员应对材料进行采样分析。如果维修工作比较简单,房主自己修缮房屋,而且会接触到那些损坏的含石棉的建筑材料,美国环保局则会建议他们参加当地卫生部门举办的有关维修和处理含石棉建筑材料的基本课程培训。而当一所旧式房屋需要完全拆除或者需要清除已经毁坏了的建筑材料时,美国各州的环保部门都规定这样的工作必须由在本州注册的专门从事石棉清除的公司来进行。通常每个州防止空气污染的机构都有关于本地石棉清除公司的有关信息。[25]
对于相关的含有石棉的产品拆解,也应当安全拆解,分类处理。如欧盟在WEEE/ROHS指令中要求,对包括石棉废弃物和含石棉的组件,必须从任何分类收集的废弃电子电气设备中除去。
拆船业也是一个极易导致石棉危害的行业。资料表明,某些发达国家的公司在本国严格的环保禁令下,试图将船只转到环保法规不严格的发展中国家拆解。[26]
我国在石棉产品退出环节缺乏规范。普通消费者不清楚哪些地方使用了石棉,在使用了石棉制品的房屋、房顶或其他产品维修或者报废的时候,不知道采取防护措施,既可能危及相关工作人员和周边人群的健康,也可能让石棉废物随意的流入环境中,污染空气、水流等环境要素。让石棉产品的拆解、报废有标准可依,有操作规范可依。同时,对石棉产品的回收、利用应通过充分的调查论证,建立集中处理场,进行石棉废物的集中回收和处理。因此,我国应尽快完善石棉产品退出使用后的相关标准和规范。
 
除了以上的主要制度设计之外,还要考虑到石棉逐步退出市场过程中,采矿、制造石棉企业集中地区尤其是开采石棉矿的地区产业转型、就业转移等复杂的问题,避免石棉政策实施过程中导致某些地方产业衰退导致的经济衰退,必须配套使用如财政转移支付、专项补贴等经济手段,促进并保证相关地区产业的成功转型,保障该地区的经济不出现大的下滑,人民生活水平不至于倒退,从而保证石棉政策法律的顺利实施。


[①]法学博士,中国人民大学法学院教授,博士生导师;
[②]中国人民大学法学院博士研究生
[③]方舟子:《石棉之祸》,载《南都周刊》308期。
[④]See Rebecca Clay Haynes.A Worn-Out Welcome: Renewed Call for a Global Ban on Asbestos.Environ Health Perspect 118:a298-a303(2010).
[⑤]SeeRebecca Clay Haynes.A Worn-Out Welcome: Renewed Call for a Global Ban on Asbestos.Environ Health Perspect 118:a298-a303(2010).also see Richard A. Lemen. Chrysotile Asbestos and Mesothelioma. Environ Health Perspect 118:a282-a282.
[⑥]参见朱岩:《大规模侵权的实体法问题初探》,载《法律适用》2006年第10期 。
[⑦]【法】菲利普·于雷:《与接触石棉等物质相关联的呼吸系统疾病:预防措施是足够的吗?》,载中国劳动与社会保障部网站。
[⑧]【美】史蒂芬·布雷耶著,宋华琳译:《打破恶性循环:政府如何有效控制风险》,法律出版社2009版,11页。
[⑨]【美】史蒂芬·布雷耶著,宋华琳译:《打破恶性循环:政府如何有效控制风险》,法律出版社,2009年版,13-16页。
[⑩]参见林静:《全球石棉的控制与禁用》,载《劳动保护》,2006年第10期。
[11]参见王竹 、苏洁澈:《<英国2006赔偿法案>简介、短评及节译》,载中国民商法律网http://www.civillaw.com.cn/qqf/weizhang.asp?id=41113
[12]参见《泰国总理阿披实批准2011年起全面禁用石棉》,载中国商务部网站,2011年02月26日。
[13]大多石棉制品企业粉尘防护措施缺乏。浙江余姚有76家小石棉厂,都是家庭作坊式的,劳动防护和环境防治措施缺乏,工人面临着健康的严重威胁,可参看梁臻图/文:《活着第10季:石棉困境》,载《http://news.qq.com/photon/tpyk/shimian.htm.
[14]可参见腾讯网《活着第十季:石棉困境》,http://news.qq.com/photon/tpyk/shimian.htm.
[15]杨璇:《加强监管,远离“石棉肺”》,载《劳动保护》,2011年第3期。
[16]《非矿协会要为石棉正名 欧美封杀是一场商业阴谋》,载《中华工商时报》2006年9月12日。
[17]方舟子:《石棉之祸》,载《南都周刊》308期。
[18]参见《船舶禁用石棉进入倒计时》,载《中国船舶报》,2010-12-20。中国安全生产科学研究院职业危害研究所副所长杜欢永多年前曾接触过挪威一家造船企业,作为中方专家参与一艘船的破拆工作。拆除过程中,有报告称船的材质中含有石棉成分,一听到这个消息,那几位外国专家都纷纷退出跑掉了。可见国际上对船舶上使用石棉的态度。参见杨璇:《加强监管,远离“石棉肺”--访中国安全生产科学研究院职业危害研究所副所长杜欢永》,载《劳动保护》,2011(3)。而2006年法国本来计划到印度拆解的含有石棉的“克莱蒙梭”号退役航空母舰,遭到环保组织的抗议,认为是向劳动力低廉的发展中国家转移污染,从而法国总统下令航母返航,接受石棉的检测并计划在本国修建拆船设施。参见《法总统下令含有毒石棉航母返航》,载《中国环境报》2006年2月17日。
[19]石棉闸”澳大利亚遇阻 自行车行业警钟再鸣》,载中国质检网http://www.cqn.com.cn/news/zggmsb/diba/183335.html
[20]《自行车已禁石棉 汽车刹车片还能挺多久》,载中国轻工业网,http://www.clii.com.cn/news/content-175754.aspx
[21]参见【法】菲利普·于雷:《与接触石棉等物质相关联的呼吸系统疾病:预防措施是足够的吗?》,载中国劳动与社会保障部网站。
[22]目前,甘肃省的阿克塞哈萨克族自治县石棉年开采量17万吨,占全国石棉开采量的二分之一强,财政收入的90%来源于石棉税收。参见百度百科,http://baike.baidu.com/view/636279.htm.
[23]这是因为爽身粉中含有另一种矿物质滑石,而滑石矿经常与含有石棉成分的蛇纹岩混在一起,因此含有滑石的产品有时会被石棉污染。2000年美国曾发生类似的事件。有一家实验室测试了8个品牌的儿童蜡笔,发现3个品牌的40种蜡笔都含有石棉,其原因就是蜡笔中含有滑石粉。后来这些蜡笔厂家都同意不再在其产品中使用滑石。
[24]See Rebecca Clay Haynes.A Worn-Out Welcome: Renewed Call for a Global Ban on Asbestos.Environ Health Perspect 118:a298-a303(2010).
[25]郭海洋:《美国制定石棉污染预防措施》,载中华人民共和国环境保护部网站。http://www.mep.gov.cn/hjyw/200401/t20040116_88124.htm
[26]比如,原计划在印度船厂拆解的法军“克莱蒙梭”号退役航空母舰因为遭到环保组织的反对,法国总统下令航母返回法国等待检测。参见《法总统下令含有毒石棉航母返航》,载《中国环境报》2006年2月17日。
】 【打印繁体】 【投稿】 【收藏】 【推荐】 【举报】 【评论】 【关闭】 【返回顶部
我来说两句
已有0评论 点击全部查看
帐号: 密码: (新用户注册)
验证码:
表情:
内容:
网友关注排行
科技
数码
科普
财经
新闻视频