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谷德近:共同但有区别责任的重塑∗(二)
2012-06-29 14:44:33 来源: 作者: 【 】 浏览:13312次 评论:0
取决于是否符合排放大国的利益。那么,哪些因素导致了蒙特利尔模式和京都模式的不同呢?
二、两种模式的相似与不同
《蒙特利尔议定书》和《京都议定书》的最大相似之处是规定了两大集团的区别责任。可是,这两种模式的公平性、有效性却显著不同。
(一)相似的区别责任
《气候变化框架公约》将缔约方分为三类:附件一国家、附件二国家和非附件一国家。其中,附件一国家包括美国等西方国家和俄罗斯等经济转型国家17,这些国家在《京都议定书》中为附件B国家18,附件二国家是附件一国家中的非经济转型国家,即西方发达国家。非附件一国家即是发展中国家。在减排义务方面,附件一国家承担量化的强制减排义务,非附件一国家不承担强制减排义务。在资金机制方面,附件二国家以全球环境基金作为主要渠道向发展中国家提供赠款。 [5](P104-115)
《蒙特利尔议定书》规定所有缔约方都有义务消减ODS,这是共同责任的体现。至于区别责任,议定书规定,在其生效时,19 或者自生效后到1999年1月1日的任何一年,人均年消费附件A所列ODS低于0.3公斤的发展中国家,为第5条国家,其他发展中国家和发达国家为非第5条国家。对于附件A和附件B受控ODS的减排进度,第5条国家可以享受10年宽限期。20 同时,在宽限期内,第5条国家消费附件A、附件B受控ODS可分别增加到年人均0.3公斤和0.2公斤,以满足国内工业化的需要。21 在资金机制方面,非第5条国家通过议定书建立的多边基金向第5条国家提供履约所需的资金。22 分类结果是:除了巴林、马耳他、新加坡和阿联酋,所有发展中国家都可以享受
14 参见http://unfccc.int/ghg_data/ghg_data_unfccc/items/4146.php,2010年4月13日访问。
15 Robert W. Hahn, Climate Policy: Separating Fact from Fantasy, 33 Harv. Envtl. L. Rev. 557 (2009).
16 国家发展与改革委员会应对气候变化司苏伟司长致《气候变化框架公约》秘书处执行秘书Yvo de Boer的公函,2010年1月28日。
17《气候变化框架公约》附件一国家包括美国、加拿大、日本、澳大利亚、新西兰和西欧国家,共24国,以及经济转型国家,包括俄罗斯、乌克兰等前苏联和东欧国家,共11国。另外,欧洲共同体也是附件一缔约方,但没有独立于欧洲共同体成员国的表决权。参见《气候变化框架公约》附件一。另外,2001年公约缔约方大会决定将土耳其从附件一中删除。参见《气候变化框架公约》缔约方大会第26/CP.7号决定。2009年缔约方大会决定将马耳他增列为附件一国家。参见《气候变化框架公约》缔约方大会第3/CP.15号决定。目前,附件一国家共有35个国家和一个国际组织,即欧盟。
18《京都议定书》附件B国家基本与公约附件一国家重合,但不包括白俄罗斯和土耳其。2006年,白俄罗斯成为附件B国家。参见《京都议定书》缔约方会议第10/CMP.2号决定。目前,该修正尚未生效。同时,相对于公约附件一国家,议定书附件B国家增加了克罗地亚、列支敦士登、摩纳哥、斯洛文尼亚。捷克斯洛伐克是公约附件一国家,由于议定书签订时,该国已经分裂,捷克和斯洛伐克成为议定书附件B中的两个缔约方。参见《京都议定书》附件B。目前,议定书附件B国家共37个。另外,欧洲共同体也是议定书附件B缔约方。哈萨克斯坦是公约非附件一缔约方、议定书非附件B缔约方,正提案修正附件B,将其作为附件B缔约方。参见哈萨克斯坦2009年9 月18日致《气候变化框架公约》秘书处执行秘书,建议修正《京都议定书》附件B的信函。
19《蒙特利尔议定书》于1989年1月1日生效。
20《蒙特利尔议定书》通过附件A、附件B、附件C、附件E规定了四类受控ODS,通过附件D规定了一类含有ODS的受控产品。第5国家仅对附件A和附件B规定的受控ODS享有宽限期,对于附件C和E规定的受控ODS不享有宽限期。参见《蒙特利尔议定书》第2A、2B、2C、2D、2E条、第5条第1款。
21《蒙特利尔议定书》第5条第2款。
22《蒙特利尔议定书》第10条第1、6款。
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可持续发展·环境保护·防灾减灾
第5条待遇。23 相对于京都模式,蒙特利尔模式规定了经济转型国家的出资义务。实际上,由于经济转型国家经济衰退,一直拖欠应缴资金,从1991年—2001年,俄罗斯累计欠款达到0.84亿美元,占同期非第5条国家欠款总额的69%。24 就其实施而言,两种模式都是发达国家出资,发展中国家接受资金,两种模式殊途同归。
可见,《京都议定书》和《蒙特利尔议定书》都为发达国家和发展中国家规定了不同的义务,体现的区别责任性质是一致的。可是,性质相同的CBDR为什么实施效果却大相径庭呢?
(二)不同的公平基础
CBDR是否具有普遍接受的合法性(legitimacy),关键在于责任确立的基础是否公平。
1.矫正正义(历史责任)和公平正义(将来责任)
《京都议定书》适用CBDR的事实依据是发达国家的历史责任,25 这似乎可以找到其公平的基础,即洛克的“附条件权利”(proviso),如果将大气层作为全球公地,利用者的权利以给其他人预留足质、足量的公地为界限。目前,发达国家没有给发展中国家留下足够的大气空间。因此,根据矫正正义,减排责任应当仅由发达国家承担。可是,《京都议定书》规定的发达国家义务是按比例减排,这又确认了发达国家越界的既得权利。同时,从代际公平的角度而言,发达国家的国民承担其先辈的责任也难以获得合理和合法的证明。因此,根据历史责任,证明这种矫正正义的正确如同证明其错误一样,都非常牵强。[6](P291-292,300)
同时,发达国家的历史责任能否作为确定发展中国家的较少、较轻或较晚责任的依据呢?对此,美国针对《里约环境与发展宣言》规定的CBDR原则发表声明认为,美国理解并接受发达国家的率先作用,这是以发达国家的工业水平、环境保护政策和行动、财富和技术能力为基础的。但是,并不表明发达国家对任何国际责任或义务都予以承认或接受,或暗示发展中国家的责任可以减少。[7](P115) 可见,美国一方面否认其历史责任,另一方面,也否认其历史责任是确定发展中国家义务的依据。尽管发达国家的历史责任无法否认,可是,发达国家的历史责任不能作为确定发展中国家义务的依据,确有其合理性。
《蒙特利尔议定书》确定发展中国家区别责任的依据却不同,只是发展中国家自身当前(即作为基准年的1986年)和将来(1999年1月1日之前)的ODS人均消费量,如果人均年消费附件A控制的ODS超过0.3公斤,则承担同发达国家相同的义务,例如,巴林、马耳他、新加坡和阿联酋等国家。
可见,京都模式和蒙特利尔模式确定发展中国家区别责任的依据有两大不同:第一,京都模式确定发展中国家义务的依据之一是发达国家的排放,而蒙特利尔模式的依据是发展中国家自身的排放。第二,京都模式适用CBDR的依据是发达国家的历史排放量,蒙特利尔模式适用CBDR的依据是发展中国家自身当前和将来的排放量。有的学者采用文义方法解读《里约环境与发展宣言》原则7认为,发达国家“给全球环境带来的压力”是指现在(“place”),而非过去(“placed”)的排放。[6](P291) 显然,这是推卸发达国家的历史责任。不过,确定各国责任的依据除了历史责任之外,还应包括现在和将来责任。
2.人类共同关切、自然资源主权原则与无害国外环境原则
综合考虑历史责任和将来责任似乎仍然无法充分论证CBDR的合法性。因此,需要援引其他的概念工具,这需要从全球大气这一全球公地的法律地位开始。
全球气候系统被明确认定为“人类共同关切”(common concern of humankind)26,臭氧层也具有相同的法律地位。[3](P484) 人类共同关切是同“人类共同遗产”(common heritage of humankind)和“人类共同财产”(common property of humankind)紧密相关的一个法律概念。人类共同遗产指国家主权管辖范围之外的环境要素,其使用目的必须是全人类的共同利益。例如,公海海床、洋底及其底土、27 月球。28 人类共同财产也是国家主权之外的环境资源,例如公海及其野生动物,29 但其
23《蒙特利尔议定书》缔约方会议第III/3 号决定。
24 Executive Committee of the Multilateral Fund for the Implementation of the Montreal Protocol (2002), Report of the Thirty-Sixth Meeting of the Executive Committee of the Multilateral Fund for the Implementation of the Montreal Protocol, Agenda Item 1, p 6.
25《里约环境与发展宣言》原则7;《气候变化框架公约》序言、第3条。
26《气候变化框架公约》序言。
27《联合国海洋法公约》第4、136、137条。
28《月球协定》第4、11条。
29《联合国海洋法公约》第87、89条。
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2012 年全国环境资源法学研讨会(年会)论文集
使用并未要求服务于人类共同利益。大气层则部分处于国家主权范围之内,部分处于国家主权之外,其使用既需要尊重国家主权,又需要考虑使用方式。因此,就使用目的而言,大气层具有共同财产和共同遗产的双重性质,既可以自由使用,也需要顾及人类的整体利益。因此,对于作为人类共同关切的大气系统,各国使用和保护遵循的原则应当是“自然资源主权原则”和“无害国外环境原则”。
《蒙特利尔议定书》规定了所有国家的义务,充分体现了 “无害国外环境原则”。同时,允许发展中国家享受宽限期,在宽限期内还可以增加ODS的消费量。可是,发展中国家享受区别待遇的合法性是什么呢?对此,大致有两种观点:首先,发展权。尽管发展权得到很多国际软法文件的支持,30 可是,由于发展权是由国际义务、集体权利和个人权利组成的混合体,一直是个充满争议的概念。同时,发展权不是绝对的,不仅需要保障后代人的发展权利,而且不能凌驾于国际环境保护义务之上。[3](P84) 因此,发展权这一含糊的概念无法作为分配各国环境治理责任的依据。第二,自然资源主权。对此,有的西方学者认为,自然资源主权概念是随着二战后民族独立运动提出的,主要用于支持发展中国家的国有化政策,防止外国资本控制本国资源。因此,自然资源主权原则不能限制、影响无害国外环境原则的发展和适用。[3](P129) 也就是说,各国利用保护大气系统的原则是无害国外环境,而非国家主权。言外之意则是强调共同责任,淡化区别责任。的确,自然资源主权概念的原初旨趣并非平衡无害国外环境原则,而是新独立民族国家排除对本国自然资源的外来控制。31 可是,不应满足于对自然资源主权的静止解读。随着国际环境法的发展,无害国外环境原则可能限制各国自然资源的开发。此时,自然资源主权的意义已经发生了变化,即无害国外环境原则也需要尊重国家主权,不构成对本国自然资源开发的不当限制。32 同时,人类共同关切本身就包含国家主权的内容。《蒙特利尔议定书》明确规定,发展中国家承担区别责任是满足其合理工业化的需求。这体现了国家主权观念的更新和发展。相对于发展权,主权是绝对概念,可以作为平衡两大集团不同国际义务的合法基础。
《京都议定书》没有规定发展中国家的减排义务,这固然充分尊重了主权,但却忽略了无害国外环境原则。对此,有的学者认为,CBDR的适用不应违背《气候变化框架公约》目标,并且应有时间限制。[8](P247) 当发展中国家排放量较小时,不承担减排义务是合理的。随着发展中
责任编辑:dongzelaw
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