案情简介】
　　2005年6月，甲和乙签订了合作勘查合同，主要内容为：双方共同投资1000万元兴建年产6万吨的矿井两座，其中甲负责投资100万元，乙负责所有证件的办理以及修路、基建等事宜。之后，双方按照合同履行各自的义务，并没有向有关登记机关备案，双方也没有成立法人进行勘查。2005年12月，乙方领取了矿产资源勘查许可证（普查）。此后，双方合作进行探矿施工（坑探方式）。2008年，由于政策变化，双方进行的合作勘查工程被有关部门叫停。
　　双方争议随之产生。甲方以双方签订的合同不合法、乙方有欺诈行为为由向人民法院起诉，要求乙方退还其100万元的投资款，并承担相应的利息。

【律师评析】
　　此案引发了我们的思考：第一，《关于印发<矿业权出让转让管理暂行规定>的通知》（国土资发[2000]309号）关于合作勘查合同备案的规定对于本案的影响如何？第二，地方规范性文件对于合作勘查合同备案有何规定？
下面就结合相关法律对此进行分析，并提出建议：

合作勘查合同的效力分析
　　（一）关于合同的生效要件
　　《合同法》规定，当事人订立合同，采取要约、承诺的方式，承诺生效时合同成立。根据《合同法》原理，只要合同当事人具有相应的民事行为能力，意思表示真实，不违反法律、行政法规的强制性规定及社会公共利益，不存在导致合同无效的特定行为的，合同自成立时生效。但是“法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。”
　　在本案中，双方当事人在签订合同时都具有完全民事行为能力，是双方当事人的真实意思表示，且不违反法律强制性规定，系有效合同。虽然“309号文”第44条第二款规定，不设立合作、合资法人勘查或开采矿产资源的，在签订合作或合资合同后，应当将相应的合同向登记管理机关备案。但是，备案并不是合作勘查合同生效的必备要件。
　　（二）备案不是合作勘查合同生效要件的理由
　　1.国土资发[2000]309号文不能成为确定合同效力的依据
　　根据《探矿权采矿权转让管理办法》第10条的规定，探矿权转让合同自批准时生效。探矿权转让是指探矿权人将探矿权转移的行为，核心是探矿权主体发生了变更。根据最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释(一)》的规定：法律、行政法规规定合同应当办理批准手续，或者办理批准、登记等手续才能生效，在一审法庭辩论终结前，当事人仍未办理批准手续的，或者仍未办理批准、登记等手续的，人民法院应当认定该合同未生效；法律、行政法规规定合同应当办理登记手续，但未规定登记后生效的，当事人未办理登记手续不影响合同的效力，合同标的物的所有权及其他物权不能转移。由于“309号文”仅是国土资源部颁发的规范性文件，不是行政法规，因此，“309号文”不能成为主张合作勘查合同必须经备案才能生效的依据。
　　2.制定合作勘查合同备案制度的实质
　　虽然《探矿权采矿权转让管理办法》没有规定合作勘查合同备案制度，但是，“309号文”基于行政管理的需要和探矿权转让实践，对合作勘查行为区分情形分别适用合同审批和合同备案是可行的。但是，矿业权转让合同的审批是为了下一步办理矿业权的权属变更所做的铺垫。在未设立合作、合资法人的情形下，不存在探矿权在合作方之间的转移，也不存在探矿权在合作方与新设法人之间的转移，因此，此时的合作勘查实质上不属于探矿权转让，探矿权人没有发生变化，也没有权属变更登记的可能与必要，当然也就没有必要规定合同经审批后才生效。
　　因此，我们认为，“向登记管理机关备案” 只是对合作形式的管理性规定，并非效力性强制规定，此处的备案效力可以理解为不备案不能对抗第三人。
　　3.案例支撑
　　结合前文提到的案例，法院认为：《矿业权出让转让管理暂行办法》（国土资发[2000]309号）第44条第二款规定，“系对不设立合作法人合作形式的管理性规定，并非效力性强制规定。”因此，对于上诉人认为“双方签订的合作合同违反法律强制性规定而无效的上诉理由不能成立，本院不予支持”。
　　该法院的判决是合理合法的，符合法理和相关司法解释。最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法若干问题的解释（二）》指出，《合同法》第52条第（五）项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。《最高人民法院关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见》特别指出，“注意区分效力性强制规定和管理性强制规定。违反效力性强制规定的，人民法院应当认定合同无效；违反管理性强制规定的，人民法院应当根据具体情形认定其效力。”

对合作勘查合同备案相关规定的评析
　　（一）关于合作勘查合同备案的法律规定
　　合作勘查合同备案的直接法律依据是《关于印发<矿业权出让转让管理暂行规定>的通知》（国土资发[2000]309号）。“309号文”第42条规定，合作勘查是指矿业权人引进他人资金、技术、管理等，通过签订合作合同约定权利义务，共同勘查矿产资源的行为。第44条第二款规定：“不设立合作、合资法人勘查或开采矿产资源的，在签订合作或合资合同后，应当将相应的合同向登记管理机关备案。”
　　在实践中，现已明确规定了合作勘查合同备案情况的省级国土资源管理部门，彼此的规定也大相径庭，大致可以归结为以下3种类型：
　　第一类，所有合作勘查合同需要经审查批准生效。探矿权转让是指探矿权人将探矿权转移的行为，包括出售、作价出资、合作勘查、重组改制、出租和抵押等。上述各种形式的探矿权转让，转让双方必须向探矿权登记管理机关提出申请，经审查批准后办理变更登记手续，否则视作非法转让。
　　第二类，合作方不设立法人进行勘查的，合作勘查合同应备案。凡是不设立新的法人的合作、合资勘查矿产资源的勘查项目，探矿权人和合作、合资方必须将合作、合资勘查合同向登记管理机关备案。
　　第三类，合作勘查合同应报探矿权登记管理机关备案。探矿权人(国有地勘单位已取得的探矿权、国家和省政府出资的勘查项目按有关规定办理)引进资金、技术、管理等进行合作、合资勘查的，应在签订合作、合资勘查合同后30日内，报探矿权登记管理机关备案。合资、合作勘查中控股股权发生变化的，须经探矿权登记管理机关批准。
　　（二）合作勘查备案规范性文件的特点
　　1.中央法规缺位。从《矿产资源法》及其国务院的3个配套法规来看，没有关于合作勘查合同备案的直接规定。“309号文”第44条第二款仅规定了备案制度，但没有规定具体的备案时间、备案应提交的材料、不备案的后果、备案的审查程序及应备案而国土资源管理部门不备案时对探矿权人的救济措施等。
　　2.地方性规定在表现形式上的多样性，既有各省级国土资源管理部门单独发文的，也有以省级政府名义发文的。这种形式上的不同，也暗示了该地方性文件的效力不同。
　　3.地方国土资源主管部门关于合作勘查合同的备案情况理解有很大不同，典型表现就是哪些情况需要备案、不备案的法律责任或惩罚机制。在广西壮族自治区，双方的合作勘查合同不予备案的被视为非法转让。在我国，非法转让的后果比较严重，轻则由登记管理机关责令改正，没收违法所得，处10万元以下的罚款；重则可能被原发证机关吊销勘查许可证。在吉林省，未经备案，合作、合资双方的权益不受法律保护，新的探矿权申请不予受理。这种现实情况，导致探矿权人在不同地方进行商业性勘查时的实质性权利有所不同，这不利于我国的法制统一和法律权威。

【律师建议】
　　（一）对于合作勘查合同当事人的建议
　　第一，在签订合作勘查合同之前，对合作项目进行法律尽职调查。调查合作项目主体的权利来源，项目进展情况，合作项目所在地对待探矿权转让、合作勘查等的具体规定。
　　第二，合作方应积极寻求合同备案。我国探矿权实行部省两级发证，因此，对于由各省级国土资源管理部门颁发勘查许可证、探矿权人与其他方进行合作勘查的，合作方必须慎重对待各省级部门的关于合作勘查合同的特殊规定。对于明确规定备案时间和备案材料及备案程序的，探矿权人需要按照国土资源管理部门的要求及时备案。
　　第三，对于仅要求备案，却以无具体备案程序为由拒不备案的，探矿权人或合作方应采取邮寄备案材料、书面函询备案情形等措施，固定好自己曾多次主动要求备案但由于登记机关自身原因导致无法备案的原始证据。
　　（二）对于国土资源管理部门的建议
　　1.建议国土资源部尽快出台合作勘查合同备案的具体规范及备案程序
　　近年来，我国掀起了地质找矿的热潮，合作勘查也是实现资本与技术交汇的重要形式，是推进探采一体化的重要切入口。但是，合作勘查合同备案制度在各地落实不到位，有些地方以没有具体备案程序为由，不接受合作勘查合同备案；有些地方滥用权力，违反上位法规定，对不设立法人、不涉及探矿权转让的合作勘查合同也规定审批。所有这些不合理规定均不利于地质找矿重大突破的推进。因此，国土资源部有必要在调研基础上落实备案制度，制定统一的、具体的合作勘查合同备案程序，纠正地方的不合理规定。建议合作勘查合同备案具体规定包括如下主要内容：
　　（1）需备案的合作勘查合同情形；
　　（2）备案的义务人及备案时间；
　　（3）备案时应提供的材料、备案审查时间、接受备案的部门；
　　（4）接受备案后的形式；
　　（5）合同备案后，发生重大变更的处理；
　　（6）对于同一合作勘查项目，登记机关能否接受不是原主体的再次备案；
　　（7）明确合同不予备案的效力及其后果。
　　2.建议省级国土资源管理部门严格落实国土资源部关于合作勘查合同备案的原则性规定
　　各省级国土资源管理部门应该依据“309号文”第42条的规定，对待合作勘查合同不能一刀切，应该合理区分合作方是否设立公司法人，抓住探矿权是否将在合作方之间、合作方与新设公司法人之间发生转移这个核心，不能因为有了制度不落实而导致行政不作为，也不能因为制度规定不具体而使地方产生行政乱作为的冲动。□
（本文作者系北京德恒律师事务所律师）