闫 理:我国环境风险预防原则的法律制度建构
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闫 理＊ 摘要：环境风险预防原则是环境法中用以预防具有科学不确定性的环境风险、保护人类和环境的重要原则，自产生以来在许多国际环境公约中得以运用，同时也被许多国家作为一项基本法律原则在国内法中加以采纳。本文研究了环境风险预防原则的法律含义，回顾了环境风险预防原则在国际法中的起源与发展，分析了国外代表性国家的环境风险预防原则相关法律制度，以从确立环境风险预防原则在环境法中基本法律原则地位到具体法律制度的路线提出了环境风险评价审批制度、清洁生产制度、环境风险信息公开制度和环境风险保险制度的法制建构设想。 关键词：环境风险；环境风险预防原则；法律制度建构； 一 环境风险预防原则的法律含义 目前，我国学者对环境风险预防原则的中文译法有多种：如“风险预防原则”[311]、 “预防原则”、[312]“警惕原则”、[313]“防备原则”、[314]“谨慎从事原则”[315]等。风险预防原则的英文为“ The Precautinnary Principle”，“预防原则”、“风险预防原则”是对其的直接翻译，这两种译法最容易让人识别其与英文的关系，也是使用最多的中文译法，本文采用“风险预防原则”，因为这一译法可以清楚地表明其针对含有科学不确定性的环境风险的特点。 尽管目前环境风险预防原则己经被许多国际法律文件认可，但是并不存在一个统一的风险预防原则的定义，各个国际法律文件对其的规定各不相同，两种比较有代表性的关于风险预防原则的表述分别包含在1992年《里约环境与发展宣言》和1998年在美国威斯康星州的Wingspread召开的会议上发表的《关于风险预防原则的声明》 (Wingspread statement on the precautional principle)中。 由于《里约宣言》是有100多名国家和政府首脑参加的，这表明国际社会对环境风险预防原则的广泛认可程度，其原则第15条关于风险预防原则的表述被许多学者奉为经典。1992年《里约环境与发展宣言》原则第15条规定：“为了保护环境，风险预防方法 (Precautionary approach)将被各国根据它们各自的能力广泛适用，当遇有严重的风险或发生不可恢复性的损害时，缺乏足够的科学证据不能作为推迟采取符合成本效益且能防止环境恶化的措施。”《里约宣言》对风险预防原则的发展体现在两个方面：首先是风险预防原则的“广泛”适用；第二是考虑到了利益的平衡，对风险预防原则的适用受到两个方面的限制：即国家的自身能力和防止环境恶化的措施应符合成本效益。[316] 另一个常被引用的关于风险预防原则的定义来自1998年《关于风险预防原则的声明》中。 1998年1月在美国，由一些科学家、哲学家、律师、环境活动家参加的会议上发表了《关于风险预防原则的声明》，形成了一个关于风险预防原则的定义：“当一项活动对人体的健康或者环境产生危害的威胁时，即使有些因果关系没有得到科学上的充分确定，也应当采取预防措施。在这种情况下，应当由活动的支持者而非公众承担证明责任。运用风险预防原则的过程必须公开、知情、民主，必须包括潜在受影响的当事人，同时必须审查包括不行动在内的替代方法的范围。”这一定义是环境主义者推崇的定义，它体现了强风险预防原则的内容。 二 环境风险预防原则的起源及国外环境风险防范法律制度 （一）环境风险预防原则的起源 一般认为，最早有记载的应用风险预防原则的案例发生在1854年的伦敦，当时伦敦市中心爆发霍乱疫情，约翰·斯诺医生(Dr. John Snow)调查发现疫区附近所有因霍乱而死的病人都曾接触过某一个特定水泵。虽然没有证据证实污染水源与霍乱疫情的关联，但斯诺医生建议有关当局取下该水泵的把手，以遏止霍乱的传播。这样一个简单、成本低廉的动作却有效地遏止了当时的霍乱疫情。[317]而风险预防原则最早起源于德国的Vorsorge法则。为了应对酸雨对森林的危害，德国在1970年的《清洁空气法草案》就表明该法案的目的是，要事先预防有害环境的影响。该法案在1974年通过时，涵盖了空气污染、噪音、震动以及类似过程的一切潜在来源。[318] 最早出现风险预防原则的国际法律文件是1982年联合国大会通过的《世界自然宪章》，最广为人知的国际法律文件则是1987年保护北海第二次国际会议所发布的《北海宣言》。由于持久有毒物质的生态积累对北海海洋生态系统的影响并不确定，《北海宣言》在序言中宣示了风险预防原则：“为防止北海遭受极危险物质可能造成的损害，风险预防方针(precautionary approach)是必要的，它可以要求采取行动控制此种物质的投放，甚至在绝对清楚的科学证据（二）国外环境风险预防原则法律制度建构分析 环境风险防范法律制度出现于20世纪90年代的一个新特征，是许多国内法都以风险防范原则为基础或将其纳入到所要制定的保护环境的法律中。概括来看，不少国家肯定了风险防范原则并将其吸收到本国的环境法律和政策文件中，但由于文化背景差异，各个国家的立法呈现出不同的特征，因此有必要对该原则在一些国内法的立法情况做一介绍并加以分析。 1德国环境风险预防原则法律制度 在德国，风险防范原则是“生态现代化”意识的一部分，它为经济增长采用更绿的形式提供了法律上的依据。生态现代化理论主张，高的环境标准对于经济增长而言是机会，而非一种制约。环境保护的高标准具有很大的潜力，可以促进减少废物技术等绿色技术的发展以及满足公众更高的环境要求。在德国，20 世纪60 年代以后是公众前所未有关注环境损害的时代，酸雨对自然森林的损害尤其备受关注，因为德国人赋予了森林情感上和文化上的内涵。有意义的是，生态现代化的概念也符合战后德国经济发展中占主导地位的道路，即高收入和高就业率是与高附加值的商品和服务联系在一起的，事实上也的确如此。这种高环境标准自20 世纪 70 年代以来不仅促进了德国经济发展，也鼓励了清洁技术行业的发展，成为当时雇工达 320000 人的高利润行业。风险防范原则因此成为保障环境与经济协调发展的基础之一。那么，风险防范原则在德国是如何界定的？德国对风险防范原则的理解，一般采用官方的规定——“风险防范原则要求对（围绕我们）自然世界的损害应当事先根据机会和可能性避免之。风险防范（原则）更加意味通过综合、协调化的研究，及早发现对健康和环境的危险，尤其是原因和后果之间的联系……当不能获得被科学结论性地确定的理解时，风险防范（原则）也要求行动。风险防范（原则）要求在经济的一切部门，开发出能够显著减少环境负担尤其是因引入有害物质而增加的环境负担的技术”。[319] 2 英国环境风险预防原则法律制度 在英国，风险防范原则首次出现在1990年的白皮书《共同的遗产：英国的环境战略》中，同时，1995年英国环境部公布了《环境保护的风险评价和风险管理指南》，成为公共机构在做出环境决策时运用风险防范原则和风险评价的依据，具有很大的实践意义。从英国的环境法律中关于风险防范原则的规定以及适用情况来看，首先，风险防范原则的适用范围包括危险物质的使用、潜在污染物的扩散、浪费自然资源、动植物及其栖息地的保护等。其次，其属于阂值较高的风险防范原则，即必须是在有重大的危险存在时，才得以适用，并且其行为在经过成本收益评估后，若结果是平衡的才具有正当性。最后，英国的风险防范原则与可持续发展是紧密相连的，同时风险防范原则不仅仅适用于行政机关，也适用于公共的机构和私人，这在英国政府于1994年发布的关于可持续发展最完整的声明中可以找到根据：“风险防范原则可以适用于可能出现的一切形式的环境损害，而不仅仅适用于政府的行为。” 3 美国环境风险预防原则法律制度 从规范的角度看，风险防范原则在健康的风险管理决策中的运用早于环境保护领域。如 20 世纪 50 年代的《食品和药品管理法》中的 Delaney 条款规定，只要证明该食品中的有色添加剂在人体或者实验的动物上产生痉挛，就予以完全禁止。《寂静的春天》一书的问世引起公众的强烈呼吁，可以说推动了美国的风险防范立法。作为对公众的回应，美国国会通过一系列法律，对许多可能的环境危害做出了规定，使得 20 世纪 70 年代成为美国环境法发展史上的第一个高潮。这时，环境风险立法的最基本的特征之一，是拒绝以反应式的观点为基础，即在制定环境规范之前，必须证明存在实际的损害。显然，这些严格的规范要求“在（环境）受到威胁的危害发生之前，可以采取规范的行动”。1970 年因此被认为是风险防范原则立法十年的开始。在环境的吸收能力方法上，美国国会拒绝以环境的吸收能力作为制定环境保护规范的基础。以后的《有毒物质控制法》、《海洋哺乳动物保护法》以及《清洁空气法》修正案等都反映了风险防范原则的精神。例如，参议院在 1977 年《清洁空气法》修正案的报告中认为，联邦环保局的“职责是评估风险，而不是等待实际危害的证据”。 4 国外环境风险预防原则法律制度对我国的借鉴意义 风险防范原则发展了传统的坚持在科学确定环境损害的因果关系后才采取措施的防止原则，因为环境损害尤其是生态环境一旦遭到损害就不能逆转，此时再采取措施为时已晚。风险防范原则要求克服因科学不确定性导致不行为的做法，认为为防范于未然，必须坚持“安全比后悔更好”的思想。人类宁可在谨慎上犯错误也不愿去冒后果可能不堪设想的危险。在风险防范原则的立法思想下，决策者在从事活动之前都必须考虑其活动对环境可能产生的有害影响；产生环境风险的原因者在进行可能产生环境危险的活动之前，必须取得相应机关的许可证，证明其活动不会是环境上不安全的。当然，目前关于风险防范原则的地位还存在争议，是否已经成为国际习惯法规则也存有疑问，但是它已经得到了诸如《里约宣言》、《气候变化框架公约》、《生物多样性公约》等许多具有广泛国际基础、为大多数国家认可的国际法文件的采纳。在 1995 年的法国和新西兰核实验案件中，国际法院法官卫拉曼特雷(Weeramantry)认为风险防范原则已经成为国际环境法的一项习惯法原则。而且如前所述，一些国家已经将其写入国内法。虽然尚不能得出结论说该原则已经成为国际环境法的一项习惯法原则，但也至少可以认为它是国际环境法上一项正在形成中的国际习惯法原则。当今社会，世界各国的环境立法有趋同化倾向，我们要尽力提高环境资源的开发、利用和保护水平，我们在立法时，必须吸收借鉴国外的这样一些先进成果，树立风险防范原则的立法理念,积极履行国际义务，确保更好地保护我们的生态系统及其生态承载能力，保护我们的子孙后代，实现中华民族的和平崛起和永续发展。 三 我国环境风险预防原则的法律适用与不足 目前，我国已参加了多个包含风险预防原则的国际环境法律文件，国内的若干法律、法规和规章也在一定程度上体现了风险预防原则的精神，但总体而言，我国关于风险预防原则的立法层次较低、所涉领域有限、系统性和明确性存在不足。 （一）我国加入的相关国际条约 我国参加了多个包含风险预防原则的国际环境法律文件。早在 1989年9月我国就加入了《保护臭氧层维也纳公约》，承诺采取预先防范性措施以保护臭氧层。1992年召开的里约环境与发展大会，我国政府参加会议并承诺要认真履行会议所通过的各项文件，包括《里约宣言》、《联合国气候变化框架公约》和《生物多样性公约》。1994年3月，国务院通过并公布了《中国 21 世纪议程》，作为履行里约环境与发展大会大会文件的原则立场和实际行动。虽然《中国 21 世纪议程》并没有提及风险预防原则，但我国政府的这些行动说明，我国政府已经把环境与发展问题放在战略高度来考虑，并把对里约会议相关文件精神的贯彻视为政府的政治承诺，这为我国对风险预防原则的态度划定了一个大致的基调。此后，在《卡塔赫纳生物安全议定书》的制定过程中，我国表明了对风险预防原则的支持态度。尽管我国是转基因生物的主要进口国和生产国，但出于国家利益和生物安全性的考虑，我国政府还是于 2005年9月批准了该议定书，肯定了风险预防原则的法律地位。 （二）我国现行的相关国内立法 目前，我国已有的若干法律、法规和规章已在一定程度上体现了风险预防原则的精神，但总体而言，我国国内法律在对待风险预防原则问题上还是比较谨慎的。 1 环境单行法中对风险预防原则的适用 第一，《清洁生产促进法》。2002 年 6 月通过的《清洁生产促进法》第 1 条即规定： “为了促进清洁生产，提高资源利用效率，减少和避免污染物的产生，保护和改善环境，保障人体健康，促进经济与社会可持续发展，制定本法。”清洁生产是作为风险预防原则实施的一项具体措施，强调污染源头的预防和控制，将整体预防的环境战略应用于服务和产品使用过程中，以减少环境风险。第二，《环境影响评价法》。2002 年 10 月通过《环境影响评价法》第 1 条规定：“为了实施可持续发展战略，预防因规划和建设项目实施后对环境造成不良影响，促进经济、社会和环境的协调发展，制定本法。”环境影响评价制度是风险预防原则的要求和体现，它通过对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，有利于防止可能带来的环境破坏，并减少事后治理所带来的损失。 2 行政法规、部门规章中对风险预防原则的适用 第一，危险化学品安全管理法律制度对风险预防原则的适用。目前我国危险化学品安全管理立法主要有 2002年国务院通过的《危险化学品安全管理条例》、2005 年国家环境保护总局通过的《废弃危险化学品污染环境防治办法》和 2009 年环境保护部通过的《新化学物质环境管理办法》等法规和规章。其中《危险化学品安全管理条例》和《废弃危险化学品污染环境防治办法》对生产、经营、储存、运输、使用危险化学品和处置废弃危险化学品进行安全管理，其禁止性和限制性的规定一定程度上体现了风险预防原则的精神，而《新化学物质环境管理办法》的立法理念更是与国际接轨，融入了对新化学物质的暴露评价、环境污染防治措施和安全防护措施的要求，贯彻了风险预防原则的要求。第二，转基因生物管理法律制度对风险预防原则的适用。2001 年国务院通过的《农业转基因生物安全管理条例》在多处体现了风险预防原则。首先，在对“转基因生物安全”的界定上，条例认为是指“防范农业转基因生物对人类、动植物、微生物和生态环境构成的危险或者潜在风险”。这显然属于风险预防原则的调整范围。其次，条例规定，国家对农业转基因生物安全实行分级管理评价制度，建立农业转基因生物安全评价制度，对农业转基因生物实行标识制度。这三大制度是转基因生物管理领域最能体现风险预防原则精神的法律制度。最后，在有关转基因生物的研究、试验、生产、加工、经营和进出口方面，条例规定了较为严格的事前批准程序，其主要表现是许可证制度。 （三）我国关于环境风险预防原则立法的不足 目前来看，我国有关风险预防原则的立法存在的主要问题是： 1 立法层次较低 环境基本法并没有对风险预防原则进行确认，风险预防原则尚未成为我国环境法的基本原则之一。第一，目前我国较为明确接受了风险预防原则的立法主要还是以行政法规、部门规章为主，立法层次较低，法律效力不高，缺乏权威性，不利于风险预防原则充分发挥其独特的功能和作用。第二，环境基本法并没有对风险预防原则进行确认。因为时代的局限，作为我国环境基本法的《环境保护法》仅规定了适用于环境损害的“预防为主、防治结合”的原则，没有规定和体现风险预防原则。有学者认为我国环境法中现有的“预防为主，防治结合”的原则已经包含了风险预防原则的精神，没有必要再专门对风险预防原则进行确认，但从实际情况来看这解释是不妥当的。因为从立法的时间来看，《环境保护法》早在 1989 年就获得通过，而当时风险预防原则还根本没有传入我国，因此《环境保护法》的立法意图中不可能含有对该原则的考虑; 从立法内容上看，风险预防原则和我们平时所说的“预防为主”的原则是不同的两个原则，风险预防原则所针对的是无确凿科学证据证明的环境风险问题，“预防为主”的原则针对的是已经明确证明的风险。 2 有关风险预防原则的立法涉及领域有限，还需要进一步扩展 从宏观上讲，风险预防原则涉及人类、动植物健康领域和生物安全领域，从微观上讲，它涉及海洋保护、生物物种安全、温室气体排放以及对危险物质、转基因生物、动植物检疫、食品安全等事项的监督和管理等诸多领域，而我国有关风险预防原则适用的领域还十分有限，尚不能满足调整各种新的环境风险的需要，应进一步扩展其适用的领域。 3 有关风险预防原则的规定不明确，并且缺乏针对性和系统性 从上述我国关于风险预防原则的立法来看，我们很少能够看到直接使用“风险预防原则”的条款，而且关于风险预防原则的规定都十分零散与模糊。一方面，风险预防原则在法律、法规的总则中没有独立的法律地位，它总是与其他的环境立法交错在一起，不能突出其重要性。另一方面，风险预防原则在有关法律规范中通常只是以某种具体的措施表现出来，缺乏针对性和系统性，不足以发挥出其作为基本原则的作用。 四 我国环境风险预防原则法律制度建构路线 环境风险防范法律制度具有其他环境侵权法律制度无可比拟的灵活性。在以往的理论模式和法律制度下，法院往往偏向于保护产业活动、社会经济利益建设，通过利益衡量的方式限制环境风险受害者要求排除环境风险侵害的请求权。而环境风险防范法律制度能够更好地兼顾保护环境风险受害者权益和产业经济建设发展，维护社会公平正义和谐发展的需要。 （一）确立环境风险预防原则的环境法基本原则地位 随着风险预防原则重要性的日益突出，我国也应根据本国的实际需求，在国内立法中加强和完善风险预防原则的立法，使其成为我国环境法的基本原则之一。 从国际环境条约和国外立法的成功经验来看，规定环境风险预防原则，对于预防今后可能发生的重大环境损害，促进中国社会、经济的可持续发展具有重要意义。当前，我国立法机关正在开展修订《环境保护法》的工作，我们应利用这个时机在我国环境基本法中确立风险预防原则的基本原则地位，并以其指导环境立法、司法和执法活动。只有把环境风险预防原则上升为环境基本法所确认的基本准则，才能使其发挥协调其他环境立法、指导环境司法和环境执法的作用，才能使我国的环境法律体系全面构筑起一道预防重大环境风险的制度防线。 环境风险预防原则主要涉及人类、动植物健康领域和生物安全等领域，在这些领域的法律法规中我国应加入与风险预防原则的相关规定或具体制度。尽管我国目前在危险化学品和转基因生物安全管理领域已经有了诸如《农业转基因生物安全管理条例》和《危险化学品安全管理条例》这样的管理制度，但其效力等级相对较低，因此有必要在此基础上提升立法层次。在尚未落实风险预防原则领域，如海洋污染防治、海洋生物资源的保护、防止气候变暖、濒危野生动植物保护、需要制定新法或对我国现有若干法律进行修改，以体现风险预防原则的要求。 （二）环境风险预防原则下的举证责任转移 在环境污染的民事诉讼领域，我国已经实行了证明责任转移，这项制度成为环境污染受害者一项有利的权利保障，而在环境风险防范领域转变举证主体，由企业(我们暂时将风险行为者限定为企业)来承担证明是否存在环境风险的责任，除了能够起到权利保障的作用外，其独特的意义在于：一方面，曾经由政府或者反对风险行为者承担有害性证明责任的模式，容易产生断片化”，既对于环境风险的排查只局限于以大规模运营的企业为对象，因为对政府和第三方而言，这些企业比较便于取证工作，而对那些小规模环境风险行为则极易忽视;其次，由企业以外的主体承担证明责任的话，风险评估行为则往往是风险行为已经产生一定影响的情况下才进行，而风险防范原则要求我们的防范行为做到“防患于未然”；最后，举证责任的转移能够促使企业自发地来实行环境风险评估的工作，这极大地提高防范工作的效率：企业自身对风险源以及风险行为运营状况的了解必然是优于第三方的，同时也能够节省一部分行政费用。 （三）落实环境风险预防原则的法律制度 1环境风险评价审批制度 对于风险行为者已经进行的环境风险评价工作，应该由最终做出环境决策的行政机关来做相关的验收工作，这一点与建设项目环境影响评价工作是类似的。环境风险评价审批制度在现有环境影响评价的基础之上，在制度建构方面有可参考的地方，但也应在某些方面体现出区别： 首先，与环境影响评价相比，评价的对象将不限于建设项目，而应包括一切有可能引起环 境风险的项目与技术； 第二，前文已述，举证责任的转移可以督促风险行为方主动实施风险防范行为，然后由运营方出具的环境风险评价报告书，在该报告书中应包括风险源项分析、风险行为的作用方式、造成的影响以及对该风险的防范预警措施等内容。至于对与该报告书的实际审查工作，笔者认为应当设置第三方，即由具有环境风险评估资格的专门组织来认证该企业的风险评价报告是否符合科学实际，企业提出的应急预案是否可行等，在第三方得出实际的审查之后，再将该结果上报最终做出环境决策的行政机构，由行政机构做一个形式上的审查，即审查该项环境风险评价行为是否按照既定的程序完成。此外，在风险评价不能得出结论时，可以要求延长评价时间或者进行重新评价，评价的所有信息应当向民众公开，这在后文将会详述。 第三，以“最佳可得技术”标准取代传统的环境标准。在审批过程中必然要设计对企业提出的风险应对方案的审查，由于环境风险评价的对象对环境造成的危害具有很高的不确定性，在评价方法的选择上主要采用概率论的方法，[320]因此对风险应对方案的衡量不能再按照传统的标准那样，要求采取的措施与可预见的损失达到相当的程度。最佳可得技术 (BestAvailable Techniques)：“可得技术”是指那些不论该技术是否已在成员国内使用，发展到一定规模并符合经济、技术可行性条件，考虑了成本和优越性，以及能够被使用者合理地获得并被允许在有关工业领域实施的技术。“最佳”是指实现对整体环境最有效的高水平保护。[321]最佳可得技术不依赖于风险行为与环境危害之间的因果关系，运用最佳可得技术的根本目的在于其可以预防和减少污染的产生，而且又是具有相当可行性的。因此，在对风险防范评估文件的审查中，应注意审查企业是否采取了“最佳可得技术”来达到防范风险的目的，这也体现了风险防范原则的“谨慎义务”要求。 2清洁生产制度 清洁生产（cleaner prodution）意为“更清洁的生产”。这是一个非常年轻的概念，经过20余年的发展，它已经从学者的概念、企业的个别行为逐步演变为许多国家的战略方针、法律制度。清洁生产的实质是贯彻环境污染防范原则，从生产设计、能源与原材料选用、工艺技术与设备维护管理等社会生产和服务的各个环节实行全过程控制，从生产和服务源头减少资源的浪费，控制污染的产生。 1989年5月，联合国环境规划署理事会决定在世界范围内推行以清洁生产为核心的全过程控制。1993年以来，我国正式推行清洁生产。大量试点工作的经验表明，实施清洁生产，可以节约资源，削减污染物，降低污染治理设施的建设和运行费用，提高企业经济效益和竞争能力；可以将污染物消除在源头和生产过程中，有效地解决污染转移问题；可以挽救一大批因污染严重而濒临关闭的企业，缓解就业压力和社会矛盾；可以从根本上减轻因经济快速发展给环境造成的巨大压力，降低生产和服务活动对环境的破坏，实现经济发展与环境保护的双赢，并为探索和发展循环经济奠定良好的基础。 清洁生产法是清洁生产战略和政策的规范化、制度化，是将清洁生产付诸实施的重要工具和保障手段。清洁生产法“是一项根本不同于废物管理和污染控制的法律制度，它贯彻防范原则，实行全过程控制，使环境管理从废物、末端管理扩大到产品、源头管理”，[322]体现了“立法理念的根本转变，是历史性的一大进步。”[323] 3环境风险信息公开制度 首先，从《政府信息公开条例》的规定来看，行政机关对于在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的，涉及公民、法人或者组织切身利益的以及需要公众广泛知晓并参与的信息，都应当依法予以主动公开。显然，有关于某项技术或某个项目环境风险的信息属于《政府信息公开条例》中规定的应该公开的信息。 其次，信息公开制度在环境污染的治理方面已经体现出了其优越性。曾经，政府通常是采用指令性的政策来管理和控制环境污染，但这种方法的效果并不好。一方面，这容易滋生污染者的消极情绪，对治理工作更加的不配合;另一方面，这样的控制和治理方式也需要投入较大的行政资源。因为政府在利用指令性政策管理环境污染时，除了要做出指令以及后续的监管，为达到鼓励那些顺利完成环境指标的企业或组织，政府经常会采取一些财政鼓励或补偿。如若在环境管理中引入环境信息公开制度后，它通过信息的发布，使环境管理者、被管理对象和公众三方共享环境信息，从而对环境管理行为和环境破坏行为产生压力，促使环境管理者更好地实行监管职能，督促环境污染者的环境污染控制。从环境风险防范工作的独特性上而言，由于在作出环境风险防范决策的时候要涉及成本利益的平衡问题，基于公众参与的要求，应杜绝在作出环境风险防范决策过程中因为信息的不对称，而导致民众不能做成正确的、符合其自身利益的选择。因此，在风险防范领域更需要信息的公开。 4环境风险保险制度 环境风险造成的损害一般都影响较大，有时企业并不是不愿意赔付，而是根本没有能力赔付，因此，建立赔付转嫁机制能够保证环境风险损害赔偿的实现。从现有制度来看，环境责任保险是十分符合风险赔付要求的一种解决方式。所谓环境责任保险是指人们在环境污染事故不断出现、公众环境意识不断增强、企业赔偿能力明显不足情况下，要求社会分摊环境损害赔偿风险的一种做法。[324]环境责任保险制度能对受害人进行迅速、及时的救助，是一种社会化的救助制度。参照环境责任保险制度，笔者对环境风险责任保险制度作了以下建构： 首先，环境风险责任保险是为了填补被保险人承担的，因风险行为而对他人造成的损失，如果被保险人因承担环境风险责任对受害人进行损害赔偿，保险公司则应向被保险人支付保险金。该制度实际上是让可能出现环境风险的企业，提前为自己的风险行为买单，符合“谁污染，谁负责”的观念。同时，保险公司将聚积的大量资金为环境损害赔偿提供了资金来源，保证了环境损害赔偿的实现。但是被保险人不能获得高于其承担的损害赔偿数额的保险金，因为其保险标的是被保险人(即企业)因负担风险责任而可能遭受的经济上的不利益，因此环境风险责任保险属于填补损害的保险。 其次，环境风险责任保险应属于事故型保险。一般的保险都有保险期限，保险公司只承保保险合同期限内的给付保险金的请求。而事故性保险是指环境污染致人损害，但是发生索赔的时间是在保险合同失效几十年甚至若干年后。这符合环境风险潜伏期长的特点，避免了风险发生后却找不到赔付人或者即使找到赔付人，赔付人却丧失了赔付能力的情形。但不在保单中限制保险期限，对保险人也有失公平，对于此问题的解决，西方国家保险人的‘旧落条款”有一定的参考价值。所谓‘旧落条款”即在保险合同中约定自保险单失效之日起最长30年的期间为被保险人向保险人索赔的最长期限;在此期限内，对保险单有效期内发挥的被保险人环境侵权索赔事件，保险人承担保险责任。而超出这一期限向被保险人请求环境侵权责任赔偿的，保险人不再向被保险人承担保险责任。[325]由于环境风险的潜伏期长，所以在环境风险责任保险中，保险期限可视具体情况而定，不限于30年，并且每一类风险的保险期限应当有所不同。 再次，环境风险责任保险应属于强制性责任保险，应该在法律中规定风险企业必须投保该类保险。从现有的环境责任保险投保情况来看，很多企业为了实现利润最大化，不愿意投保环境责任险。而如果风险责任险是以自愿投保的形式的话，情况将会更加不乐观。因为多数企业对风险结果抱有侥幸心理，即使是有些企业为了转移赔偿责任而投保了环境责任险，也大都是在预先认识到了环境损害将带来的巨额赔偿的前提下。在环境风险领域，风险所带来的损害通常是无法做出精确估计的，因此企业极有可能做出不投保的决定。因此，环境风险责任保险十分有必要实现强制性投保。 五 结语 综上所述，现有的环境法亚需将环境风险防范原则纳入立法议程，将该原则确立为环境法的一般性义务，在制度建构方面，本文在借鉴国际环境法、环境条约、外国的环境风险防范立法以及我国现有的环境制度的基础之上，提出了环境风险预防原则在环境法中基本原则地位的确立、环境风险举证责任的设置、清洁生产制度、环境风险评价审批制度、环境风险信息公开制度、环境风险保险制度等，笔者提出的这些制度中，有些在外国的立法中有迹可寻，我国在立法时可以参考并结合本国实际将其纳入我国环境法体系，这些制度由于有前车之鉴，因此在配套法规规范、行政职能分配等方面的设置是比较健全的。 参考文献 [1]Lester R Brown. 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