曾瑾:我国环境公益诉讼原告资格的审视

2012-12-12 10:24:57 来源: 作者: 【大中小】浏览:1536次评论:0条

曾瑾
(浙江农林大学、环境法治与社会发展研究中心，浙江临安 311300)
摘要：“没有原告就没有法官”，“法院是不诉不理，只能等米下锅，公益诉讼最大的困难就是无人来诉”。[215]可见原告在诉讼中的重要性。然而并不是任何人都可以成为原告，任何诉讼的原告都必须受到原告资格理论的限制。根据凯尔森的观点，原告资格就是“某人就某事而具有的向法院提起诉讼而成为原告的法律能力”。[216]
伴随环境污染和环境侵害问题的日益严重，环境公益诉讼作为环境侵权救济的重要手段，有利于遏制环境污染行为、维护公众权益。然而现实之情况却是中国环境公益诉讼原告资格制度长期缺失。所以，法学界关于建立环境公益诉讼制度的呼吁声越来越高，各种研究和探索也如火如荼的进行着。
关键词：环境公益诉讼原告缺陷

一、我国环境公益诉讼原告资格的立法现状
由于我国现行法律中还没有环境公益诉讼的立法规定，使得许多环境公益案件无法顺利进入到诉讼程序中，而两大传统诉讼有关原告资格的规定又无法满足环境公益诉讼的特殊性要求，所以，越来越多的人呼吁突破传统诉讼法中对于原告资格的规定，提出独立于民事诉讼和行政诉讼的环境公益诉讼原告资格标准。由于环境公益诉讼是以保护环境公益为目的的，其原告资格就不能局限于传统的“利害关系”标准上，而应该扩大到所有以保护环境为目的的主体上，这样才有利益保护环境公益。
（一）民事诉讼法的规定
我国《民事诉讼法》第 108 条第 1 项规定了起诉的四个要件，其中之一就是：“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。”可见，民事诉讼中对于原告资格采取的是直接利害关系说，民事诉讼中对于原告资格采取的是直接利害关系说。
而这对环境案件的处理是十分不利的。因为在环境侵权中，有时会仅对环境造成损害，而没有直接的受害人，这时依据民事诉讼法的规定是不能提起诉讼的，那么环境违法行为将得不到法律制裁，环境权益得不到法律保护。另外，《民事诉讼法》第 15 条规定：“机关、环保团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位和个人向人民法院起诉。”但是此处的“支持”应包含哪些形式，能否代表受害者提起诉讼，是作为诉讼参与人参加到诉讼中去还是仅仅在资金上的支持等问题，法律都未作明确的规定。
（二）行政诉讼法的规定
我国《行政诉讼法》第 2 条规定：“公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。” 第 11 条以列举的形式规定了 8 种得以起诉的具体行政行为，通过分析这 8 种具体行政行为我们可以发现，这 8 种情况中的原告都是与具体行政行为有直接利害关系的行政相对人。第 41 条第 1 项规定：“原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。” 2000 年最高人民法院制定的《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第 12 条规定“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”
据此，《行政诉讼法》对于原告资格采取的是法律上的利害关系说。根据上述法律的规定，享有行政诉讼原告资格的条件有：第一，提起诉讼的主体是公民、法人或其他组织，且与行政行为有法律上的利害关系。第二，被诉的行为是具体行政行为。当事人对抽象行政行为不能提起行政诉讼。第三，认为其合法权益受到具体行政行为的侵害。即起诉的目的是为了维护自己的合法权益。合法权益是指受法律保护的公民、法人或其他组织的人身权和财产权，再加上《行政诉讼法解释》第 13 条第 1 项所规定的相邻权和公平竞争权。将行政诉讼法原告资格限定为行政相对人，对于环境案件而言有不足之处。因为在环境行政案件中，行政相对人往往处于弱势的地位，不愿、不敢通过诉讼的手段来维护自己的环境利益。而其他人又不能提起诉讼，最终使得环境违法行为得不到纠正，环境利益受到侵害。此外，不能对抽象行政行为提起诉讼，而政府及其相关部门做出的环境决策、环境规划等行为，一旦出现失误，将会对环境造成巨大的影响。但依据现行行政诉讼法的规定，公民个人不能对其提起诉讼，也就不能保护环境权益。
（三）环境保护法的规定
我国《环境保护法》第 6 条规定：“一切单位和个人都有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”有些学者认为，有权进行控告，也就意味着享有起诉权。[217]但笔者不赞同这种观点。控告权是指公民向有关国家机关告发侵害自己的违法犯罪行为的权利，[218]而起诉权是指向人民法院提起诉讼的权利。可见二者内涵不同，不能互换、互用。《环境保护法》第六条只是原则性规定一切单位和个人有控告权，但向哪些单位控告、如何控告都未作明确的规定，缺少可操作性。
二、我国环境公益诉讼原告资格的缺失
（一）环境公益诉讼的特点
环境公益诉讼是近年来法学界和司法界高度关注的问题。对于环境公益诉讼的概念，在中国目前还没形成统一的观点，不同的学者有不同的理解。笔者综合各家之说认为，环境公益诉讼就是指公民、企事业单位、特定的国家机关、环保团体等，根据法律的规定，对侵犯环境公共利益或有侵犯环境公共利益可能的违法行为，向法院起诉，由法院追究包括政府部门、企事业法人、公民等在内的所有环境违法主体法律责任的法律制度。
正如有的学者所指出的，环境公益诉讼“以公益的促进为建制的目的与诉讼的要件，诉讼实际的实施者虽或应主张其与系争事件有相当的利益关联，但诉讼的实际目的往往不是为了个案的救济，而是督促政府或受管制者积极采取某些促进公益的法定作为，判决的效力亦未必局限于诉讼的当事人。”[219]环境公益诉讼属于公益诉讼中的一部分，其与普通的诉讼相比，具备如下特征：
1、诉讼主体资格的广泛性
中国传统诉讼法规定，适格的原告须是与案件有利害关系的个人与组织。罗马法在论述公益诉讼概念时指出，“公益诉讼除法律有特别规定外，凡市民均可提起”[220]。由此可以推定，环境公益诉讼的原告既可能是受到环境违法行为侵害的直接利害关系人，也可能是没有直接受到环境违法行为侵害的其他主体。
2、诉讼目的带有强烈的公共利益性
环境公益诉讼不同于传统的民事诉讼偏重于对个体私益的保护，其目的都是为了维护公众的环境利益，捍卫和保障公共利益，平衡人与自然之间关系而设立。
3、设立的预防性
传统侵害行为中的行为人一旦停止实施侵害行为，侵害当即停止。由于环境公益与其他普通权益相比具有特殊性，一旦遭受侵害便难以恢复，即便消耗大量的物力与财力也难以弥补和挽救的，并且在此后时间内损害是持续不断地并且不可逆。所以在环境损害尚未实际发生时允许任何人提起环境公益诉讼，从而达到维护环境公益的目的，这也符合中国对环境问题所持的“预防为主”的政策。
4、判决类型与效力较为特殊
法院针对环境公益诉讼可以作出禁制令（injunction）或民事处罚（civil penalties）的判决[221]。禁制令指的是法院签发的要求当事人做出某行为或者禁止其做某行为的命令，它主要用于防止将来某种损害行为的发生。民事处罚指的是指对特定违法行为而采取的处罚措施。环境公共利益具备公共性、不可分性等特点，法院作出的上述判决类型，其效力一般呈现扩散性的特点，不仅对本案的当事人产生拘束力，对整个社会亦有影响。
（二）传统原告资格标准在环境公益诉讼中的缺陷
原告资格是阻碍环境公益诉讼的一大瓶颈，只有确立了明确的原告，环境公益诉讼才能得以进行。实践中，由于原告不适格而被拒之于法院大门外的环境公益类案件随处可见，很多环保人士面对无法起诉的局面感叹力不从心。
通过分析《民事诉讼法》和《行政诉讼法》中对原告资格的规定，我们可以看到，无论是“直接利害关系说”还是“法律上的利害关系说”都没有将起诉权扩大到任何主体上，中国环境公益诉讼原告资格制度长期缺失。
1、实体法上的缺失
实体权利的扩张为原告资格的扩张提供了更加广泛的基础和保障。要为环境公益诉讼的原告资格扩张提供广泛的实体权利基础, 就有必要从宪法到具体部门法实现法律的生态化, 确立实体意义上的环境权。环境权是环境法的一个核心问题，是环境诉讼的基础。如印度宪法中规定：国家将努力保护和促进环境, 保护森林和国家的野生动物。每一个印度公民都有义务保护和促进自然环境, 包括森林、河流、野生动物。[222]美国的《国家环境政策法》中规定：国会认为, 每个人都应当享受健康的环境, 同时每个人也有责任为保护和改善环境做出贡献。
可是中国《宪法》并没有明确规定环境权，在环境保护单行法律体系中诸如《中华人民共和国环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《节约能源法》等中也未直接规定该项权利[223]。由于环境权的缺失以及权利内容的模糊性和冲突性导致现实中环境权之保障难以获得支撑，环境公益诉讼原告资格缺乏实体意义上的权利依据。
2、程序法与损害救济之缺失
在美国,在环境行政公益诉讼中, 国会可以通过制定法律授权对本来没有原告资格的公民提起行政诉讼, 被授予原告资格的私方当事人虽然与该诉讼没有切身的经济或其他利害关系, 但他们具有公共利益的代表资格, 是“私方司法部长”。美国《清洁水法》第304条a款规定：任何人皆可以自己的名义对任何人(包括美国政府、政府机关、公司和个人)就该法规定的事项提起诉讼。在环境民事公益诉讼方面, 关于公共妨害的私法救济, 美国在禁止和消除公共妨害之诉的原告资格上抛弃了“不同类型损害”说, 仅要求具有下列情形之一： (1)具有请求个人损害赔偿的权利; (2)具有代表州或有关事项的行政机关或公务员的权限; (3) 具有作为一般公民的代表或“公民诉讼”中的公民或集团诉讼中的集团的一个成员的诉讼资格。[224]
在中国现行的三大诉讼法中，唯一明确公益诉讼的是针对危害国家利益、社会利益的犯罪行为，法律授权检察机关向法院提起刑事诉讼[225]。除此之外，依据中国诉讼法之规定，起诉资格必须“与本案有直接利害关系”。环境侵权诉讼的提起必须以受害人受到实质性的人身或财产损害为前提，即提起环境民事纠纷必须是那些人身或财产权益直接受到他人侵害的人，然而存在侵害危险而尚未发生的侵权行为不在诉讼之列。其对环境侵害的受害人十分不利，因为在环境侵权中受害人遭受的损失大多是“间接的”、“无形的”和“滞后性”[226]；更重要的是，在不少时候环境侵权损害的对象难以认定，涉及主体不特定。按照现行的诉讼理论，就会形式上人人皆有诉权，实际上却无一适格原告，并且在学界，长期以来，人们忽略了将环境公益诉讼制度构建核心问题提上理论研究上的议事日程，此种现状已远不能适应现代资源节约型、环境友好型社会的发展，确立和完善环境公益诉讼原告资格制度成为当务之急。
3、环保团体及其他公益组织无法提起环境公益诉讼
环保组织以维护环境公益为目的, 由它提起诉讼可以避免在维护具有共享性的环境公益过程中民众基于“搭便车”而相互等待从而不能及时预防环境公害的问题, 并且环保组织一般有较强的经济、科技实力, 可以更好地维护环境公益。而从中国目前的法律规定和司法实践来看, 环保团体还不能对于自己无直接利害关系的行为提起诉讼。中国“民事诉讼法”第15条规定：机关、环保团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为, 可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。但是对于环保团体起诉以及环保团体能否代表其成员提起诉讼的问题, 中国法律则没有规定。
4、司法审查范围太窄, 制约环境公益诉讼原告资格的扩张
环境管理机关的违法抽象行政行为对环境公益造成的损害往往比单个具体违法行政行为严重得多。因此, 实有必要将部分抽象行政行为(如行政机关制定的部分具有普遍约束力的决定、命令)纳入司法审查的范围。如在日本, 环境行政诉讼中有撤销诉讼、课以义务的诉讼、居民诉讼, 均可对抽象行政行为提起诉讼。在美国的公民诉讼中, 司法审查的范围既包括政府机关的大多数具体行政行为,还包括一些抽象的行政行为, 甚至包括环境资源行政规章的制定行为。[227]而依据中国《行政诉讼法》第2条之规定, 法院仅对行政机关的具体行政行为有管辖权。
5、诉的利益的判断标准不合理, 影响和制约环境公益诉讼的原告资格范围
诉的利益的判断标准有“事实上的损害”和“法律权利”两种。“事实上的损害”标准在司法上表现为“事实出发型”, 即当事人的利益不需要是法律特别规定或特别保护的利益, 只要主张有可能处在法律规定的或调整的利益范围内, 在这种利益受到事实上的损害时, 就可以请求司法保护。而且“事实上的损害”范围十分宽泛, 它既包括经济上的有形的损害, 也包括非经济上的无形的损害(如美学和环境价值上的损害) , 既包括已经发生的损害, 也包括具有发生高度盖然性的损害。“法律权利”标准是指只有当事人受实定法保护的权利遭受侵害时才能起诉。环境侵害具有高科技性, 基于立法者的有限理性, 很多已经出现的侵害在立法当时并没有被纳入法律规定, 所以为了发挥环境保护机制的预防功能, 在环境公益诉讼中确立诉的利益时应当采用“事实上的损害”标准。而根据中国《行政诉讼法》第2条和《最高人民法院关于执行（行政诉讼法）若干问题的解释》第1条第2款第6项规定, 人民法院不受理因“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”提起的诉讼, 可见, 中国采用的是“法律权利”标准, 且有损害始有救济。
三、环境公益诉讼各类潜在原告主体可能性分析
（一）公民个人
公民个人能否提起环境公益诉讼一直存在争议。赞成派的理由为：第一，赋予公民提起环境公益诉讼的原告资格是公民宪法权利的体现。第二，保护环境公共利益是对公民个人权益的维护。第三，公民对各种侵害环境的违法行为能及时发现、及时制止。
否定公民个人成为公益诉讼主体的理由有： ( 1 )公民的利益太分散, 每个人都有自己的利益偏向, 公民个人作为公共利益代表的代表性不足。( 2 )公民个人的资源不足,起诉和应诉的能力非常有限。难以应付复杂的诉讼。( 3)公民诉讼会增加诉讼案件, 导致诉累, 加重法院的负担。
笔者认为，公民应具有环境公益诉讼的起诉资格。环境保护是我国的基本国策，同时也是一项需要全体公民共同参与的事业，由于环境保护的程度与广大人民群众的切身利益密切相关，因此提高公众参与环境保护的意识，最大程度的发动广大人民群众参与到环境公益诉讼中去，是做好环保工作的重要制度保证，发动广大群众参与环境公益诉讼也符合我国环境法上的公众参与原则。至于公民诉讼会导致滥用起诉权，增加法院诉讼案件，则大可不必担忧，因为环境公益诉讼是耗费大量人力、物力和财力的公益诉讼，况且也可要求原告在很宽泛的意义上提供“事实上的损害”证据。至于什么是“事实上的损害”，美国最高法院的判例将“美学上的、环境舒服适度上的等非经济上的损害亦包括在内”[228]，例如在塞拉俱乐部诉莫顿案中，美国最高法院认为，滑冰场的建立会对塞拉俱乐部成员在该地区徒步山野旅行的环境造成破坏，使他们无法享受到具有自然风光的荒野徒步旅行的乐趣，这种损害足以构成事实损害。中国可借鉴这一做法，扩大解释直接利害关系理论，完全可将其扩展为“间接利害关系”，只要原告能提供广义上的“事实上的损害”，不论这种损害是精神上的、美学上的、或者是环境舒适上的，都可认定原告具备起诉资格。
此外，公民在社会中分布也最为广泛，与环境也是接触最为紧密的群体，因而能在第一时间内感觉到环境的变化，也能及时地发现环境侵害行为，从而迅速地向人们法院提起诉讼。所以，应对我国传统的诉讼理论进行完善，赋予公民提起环境公益诉讼的资格，更好地保护环境公共利益。
（二）环保团体
本文所指的环保团体指的是由环保团体、个人依法建立，有自己独立的章程、组织机构、和独立资金来源的非赢利性组织，主要是从事环境保护的公益性环保团体。在当代社会，环境公益诉讼还只是一个新兴的诉讼模式，在我国更是刚刚起步，因此，公民运用司法途径救济环境权益还存在不小的障碍，某些场合，公民个人实现环境权利十分困难，常常需要借助于特定的团体或社会组织的力量才能实现其权利。另外环境问题往往都很复杂，常常还具有可变性、缓发性和潜在性，其发生可能有很多种诱因，涉及到很多高度专门性的技术问题。公民个人因技术、经济或诉讼经验缺乏等原因而没有足够的能力举证、请求救济，因而很难对环境侵权进行诉讼。
环保团体的参与可以解决单个公民诉讼中出现的诸如信息渠道不畅通、法院负担过重等问题。环保团体有着较为严密的组织，尤其是环保组织对环境问题十分关切，又能够提供科技与法律等专业技术与知识。环保团体尤其是环保组织参与环境诉讼也是国际惯例，例如，美国的公民诉讼大多是通过公民团体进行的，即使没有现成的团体，他们也会临时成立团体来代表公共利益提起诉讼。正是这种高度发达的社团组织，极大地推动了美国公民诉讼制度的发展。
笔者认为, 环保团体提起环境公益诉讼是带有普遍性的做法, 虽然我国目前环保团体的数量不多, 质素还有待提高, 但是, 应该把它们作为最有潜力的主体来培养。我国可以借鉴欧洲国家的做法, 采取国家认可的方式, 由国家认可少数经过注册, 成立已经有一定年限, 有一定社会影响, 有一定人员和资源的环保团体具有公益诉讼权, 在环保团体发展更为完善后, 再将起诉权放宽。
（三）检察机关
《宪法》第一百二十九条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”这一宪法性规定是对检察机关职能和性质的定位，即检察机关在我国享有的是法律监督权，这是一种法定职责。因此，检察机关作为环境公益诉讼的主体具有其他主体不可比拟的优势。检察机关介入特定的民事、行政案件的诉讼，也是国际惯例。《罗马尼亚民事诉讼法典》规定，只要出于保护国家或公众利益或保护当事人的权利和合法利益的需要，检察长就可以参加诉讼。美国法中也赋予了检察官在涉及联邦利益的案件时享有起诉权。
一般说来，环境行政诉讼的原告为公民、法人或其他组织，面对的是实力强大的排污企业，尤其是在环境行政诉讼中，诉讼的对象是国家公共权力部门，审查的客体是行政主体的作为和不作为，诉讼原、被告双方力量的悬殊会导致受侵害方不敢起诉或者案件撤诉率高。
这样在诉讼过程中就会表现双方地位的不对等，这种情况下需要一个力量强大的部门以协助原告与企业相抗衡，检察机关这时就成为不二人选。可以赋予检察机关以诉权，进而为诉讼进行中的弱势群体提供帮助，另外，检察机关是国家法律监督机关，其负有监督法律实施的责任。检察机关是国家利益的忠实维护者，相对于普通公民和部分环保团体，检察机关在法律法规的熟悉和运用上也具有明显的优势，能够更好的运用法律通过诉讼途径维护国家利益，救济被损害的社会公共利益。再次，由于公益诉讼的具有公益性的特点，国家依据公共信托理论享有公共事务的管理权，所以如果由国家检察机关代表国家提起诉讼，可以解决诉讼主体缺失的情况下国家利益与社会公益遭受损失而得不到救济的难题，因此赋予检察机关环境公益诉讼的诉讼主体资格是较为有效的选择。
四、结语
环境公益诉讼原告资格制度涉及到诉讼理论的变革与发展,关乎到环境法制度的更新与重构和司法资源的整合和配置。通过对国外环境公益诉讼先进理念的借鉴吸收, 并结合中国当前的实际, 建立环境公益诉讼原告资格制度是必需的也是可行的。尽管中国现行法律制度对环境公益诉讼原告资格的规定处于缺失状态, 但在司法实践中一些法院已大胆迈出了改革的步伐, 放宽了对原告资格的限制。
笔者坚信，环境公益诉讼制度在中国的确立是个必然，唯独如此，才能更好地保护我们赖以生存的环境。

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