陈华 段凯莉:人工造林的生物损害风险管理法律制度探究
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陈华[229]段凯莉 （浙江农林大学 环境法治与社会发展研究中心，浙江 杭州 311300） 摘要：在国际气候变化和可持续发展的大背景下，我国目前正实施大量的造林工程，但是由于造林过程中发生的外来生物的入侵、造林对原有地区生态的干扰、林农的逐利性以及造林知识的缺乏等问题，导致了造林工程对当地生物的损害，森林维护生物多样的功能没有实现。本文分析了其中的原因，并提出解决建议，从政府引导、生态补偿、森林健康理论和森林生态认证等方面进行规范，为造林工程本身以及生物多样的保护的实现提供建议。 关键词：人造林，生物损害，风险管理 一、森林生物多样性风险问题 （一）提出的背景 森林资源对一国的生态安全至关重要，在森林生态保护以及集体林权改革的大背景下，我国大力倡导营造生态林，但是也存在诸多问题，由于造林的不科学性导致森林生态系统会产生危机或者造林的失败。因此，要加强森林生态系统的规制，建立科学的补偿依据、推进公众参与、风险分担等。在集体林权改革的关键时刻，认识到森林营造中的风险，研究对策机制并加以防范，将森林的营造、林户权益的提高和生态系统的保障结合起来，构筑新型的森林营造法律机制。 在全球气候变化和可持续发展的大背景下，我国的林业也逐渐从经济生产为主转变为以生态建设为主，因此，我国先关的法律法规已经出台，确保生态林的建设。但是，对造林工程的检测中，也发现了一些问题，例如林木结构单一、稳定性、抵抗性低等问题，造林目标没有实现，甚至对当地生态产生反作用。因此，发现造林过程中存在的环境风险，有针对性地进行解决，设定科学的造林规则显得尤为重要。 （二）森林健康理论的提出 20世纪90年代，森林健康理论引入中国。森林健康理论的本质是要“通过对森林的科学营造和经营，实现森林生态系统的稳定性、生物多样性，增强森林发挥生态服务价值的能力，满足多目标、多价值、多用途、多产品的需要”。[230]该理论是欧美等林业发达国家率先倡导并付诸实践的一种森林经营理念，主张将健康理念贯穿于森林生态系统经营的全过程，不仅针对病虫等致灾因子，更重要的是注意森林本身，把培育健康的森林作为所有工作的中心目标。在这一背景下，以我国造林建设和经营为对象，分析造林过程存在的风险，提出合理的法律规范，使生态公益林真正实现可持续性和生态性[231]。 美国模式的森林健康理论对我国影响较大。该模式的主要思想是[232]：一个理想的健康森林应该是，处于其中的生物因素(如病虫害)和非生物因素(如空气污染、营林措施、木材采伐等)对森林的影响不会对现在或将来的森林资源经营目标(商业产品以及森林的多种用途和价值)的实现产生威胁；健康森林并不意味着其中不存在病虫害、枯立木或濒死木，它们在一个较低水平上的存在对于维护健康森林中的生物链和生物多样性、保持森林结构的稳定是有益的；人类的发展不可避免地会影响到森林的发展，而一个健康的森林应该是能够承受人类有限活动影响的，或是在受影响后可自行恢复的。森林健康理念的实质就是要保持森林良好的自我调节能力，促进其生态系统稳定性的长久保持，从而最大限度地持续发挥其经济、生态及社会效益[233]。 二、森林生物灾害风险防范原则 （一）生态系统理论 “生态平衡是指在一定时间内，生态系统的结构与功能相对稳定的一种状态，处于生态平衡状态时，生态系统的物质与能量的输入、输出接近相等”。在生态系统发育演变到一定状态后，便会出现一个动态的平衡，即“生态稳态”，它表现为生态系统不断地从稳态变为亚稳态，继而又出现新稳态的振荡过程[1]。这意味着在外界干扰发生后，生态系统能通过自我调节(或人为干预)恢复到稳定状态。但是，生态系统的自我调节能力是有限的，其大小由生态系统的自身结构及其各方面特征决定，当外来干扰超过其自我调节能力时，生态系统则不能恢复到稳定状态，即发生了“生态失调”，或称“生态平衡破坏”[l]。同时，生态平衡理论也表明，生态系统可通过人为的有益影响，逐步建立新的平衡，从而使其结构更合理、功能更强、效益更大。生态平衡的调节主要通过生态系统自身的反馈能力、抵抗力及恢复力来实现[234]。 若生态平衡已经遭到破坏，视其具体情况可采取适当的人工干预措施助其恢 复或重建；但并非在所有情形下都适用，有时生态平衡一旦破坏，很难将之恢复、 重建或改建，如当造林不科学时，导致蛀干类害虫，严重发生时会造成的林木大面积枯死。此外，在原有林地上重新造林，种植单一树种，导致原有生态系统的破坏，如果进行恢复就有很大的困难，设置具有不可逆转性。因此，事先防范，采取适当措施将外界干扰强度控制在生态平衡阀值以内，是保障生态系统健康发展的重要途径。 （二）林业的可持续发展理论 林业的可持续发展包含了社会、经济和生态环境三个方面的目标。其中，社 会与生态环境目标体现了全人类的利益，即可持续发展的社会经济需要林业持续 地提供产品与生态服务功能。三方面目标的统一，是林业可持续发展最理想的境界。造林生物灾害已对林业生态安全构成了严重威胁，己成为制约我国林业可持续发展的重要因素，坚持预防为主、防控结合的造林生物灾害风险管理是实现林业可持续发展的有力保障和必由之路。 三、我国造林项目中生物多样性风险的来源及存在的主要问题 （一）外来林业有害生物入侵 根据根据世界自然保护联盟( IVCN)物种生存委员会( SSA)2000年的定义：外来物种是指“某地区或国家从外地传入其在历史上未曾自然分布过的物种”。 我国地域辽阔，物种繁多，气候多样，生物物种丰富，这种自然条件极易导致外来林业有害生物的入侵。同时，随着造林项目的开展，也会有来自国外的生物入侵的风险。外来物种的危害表现在以下方面：首先，外来物种如果是本地某类物种的天敌，可能会排挤本地物种，最终可能导致本地某类物种的灭绝，影响本地区森林的生物多样性；另外，有些外来物种会导致森林病虫灾害的频发，导致造林工程的失败，对造林林农造成严重的损失。有调查显示，松材线虫、湿地松粉蚧、美国白蛾等森林入侵害虫严重发生，其危害面积每年达到150万hm2[235]。 （二）原有森林生态系统的物种多样性恢复与保护问题 生物多样性并不意味着物种数量的增加，生物多样性的优劣与否要考虑地域的适应性，考虑物种当地生态系统中物种种类的合理化。在退耕还林以及其他的造林项目中，保证优化、合理的物种多样性是项目实施过程中必须重视的生态学原则之一。 目前的退耕还林等营造森林的过程中，多数营造的是纯种林，增加了森林的总体覆盖率，但是并未增加生物多样性，导致了造林过程中对生物多样性问题的忽视。有些造林工程没有增加该地区的生物多样性，有些地区的造林工程甚至对当地生物多样的保护起到了作用。在西南地区的贵州等地进行的珠江上游防护林工程，人工纯种（柏树林等），有学者实地考察后发现，这不仅不利于生物多样性的提高，反而降低了当地的生物多样性[236]。 （三）林改后林农造林的逐利性 2008年，《林改意见》的主旨是“明晰产权，放活经营权”。放活经营权的规定是：“农民可以依法自主决定经营的方向和经营的规模”。这种对自主经营的放任，对森林生态系统尤其是生物多样性会产生很大的影响。但是自主经营的模式导致生物物种的规模的减少。相比较原生林而言，速生林的生长周期短，有较为明显的经济利益。原生林的生长周期长，经济利益收效慢，林农纷纷种植见效快收益好附加值高市场前景广的速生丰产林。随着分林到户政策的落实，越来越多的林农将天然的原生林替换成速生丰产林[237]。 林农作为经营主体，很明显会选择高回报率的树种，作为经济人的林农，他们多关注短期利益是必然的。即便是生态林的营造，农林会选择固碳释氧能力高或者本地政府基于单一目标的实现而倡导的树种，这种利益的趋势极易导致造林树种单一，导致原有植物物种的萎缩，破坏原有动物的栖息地和食物来源，威胁到森林的生态安全。因此，造林与在造林过程可能提高了森林面积和树木数量，但造成林区生物多样性的日益丧失。2010年的西南干旱证明了，桉树橡胶的大规模种植与干旱存在着一定程度的关联。 （四）林农缺乏资金和科学的造林知识 我国生态脆弱的地区多为贫困山区，林农经济能力相对薄弱，没有足够的能力和精力来看护树林，也不能投入过多的资金和技术来防治林木病虫害；对于生态环境极其恶劣的地区，林农虽然取得了林地的经营权，但是缺乏科学知识，因此成林难度大。例如，贵州省西部地区广泛引入的造林树种滇柏，因为其透光率较低加之造林过程中株距太小，导致阳光植物无法生存。此外由于滇柏的大量种植改变了森林中的小环境，使得原本不适宜本地气候的害虫找到了良好的避难场所，导致害虫肆虐。该树种的引入导致了该地生物资源的萎缩，使得退耕还林的目标得不到实现，也是对本地环境可持续发展的威胁。此外，由于没有资金作保障，林农在森林的管护上缺乏激励机制，造林达到一定程度后，采取搁置和放任的态度，林区疏于管理也导致了林区生态恶化[238]。 四、林业生物灾害管理的现状 总体上看，我国对森林生物灾害的风险管理人士不足。森林关系体系分为危机管理和风险管理，从目前的情况来看，我国侧重危机管理，而风险管理的工作严重滞后。危机管理侧重“治标”，风险管理侧重“治本”，二者是相辅相成的。 灾害风险管理则贯穿于灾害发展的全过程，是一项需要长期投入人力物力的工作。由于风险管理在灾害预测、防灾减灾成效方面具有明显优势，近年来己经得到世界各国的广泛重视。按照我国林业“坚持预防为主”的生物灾害防治策略，风险管理应该在灾害日常管理工作中占有重要的地位，但在目前的林业生物灾害管理实践中并非如此。我国林业生物灾害管理工作侧重危机管理而忽略风险管理，致使林业生物灾害防治工作发展缓慢，减灾投入大而收效不高，虽然临灾应急时见效快，但持效性差，被动性明显，且由于事前准备不足，所采取的应急措施为求快速解决当前问题，对于长期影响往往欠缺考虑，难免对林业可持续保护产生不利影响，如急救时大面积喷洒化学农药等[239]。 继2007年6月我国政府发布实施了《中国应对气候变化国家方案》，并把林业纳入我国减缓和适应气候变化的重点领域之后，在2009年国家林业局发布的《应对气候变化林业行动计划》中，“坚持扩大森林面积和提高森林质量相结合”被列为五项基本原则之一;“提高人工林生态系统的适应性”，被列入林业适应 气候变化的7项行动中。可见森林资源保护己成为应对气候变化的重要途径， 林业生物灾害管理已逐渐引起我国政府的高度重视。完善的林业生物灾害风险管 理有助于实现低成本、高效率的林业生物灾害管理，加强林业生物灾害风险管理 以提高我国林业应对气候变化能力已成为今后发展的必然趋势。 五、人工造林的生物损害风险管理法律制度之完善 （一）建立政府造林环境质量问责制 首先，建立造林环境质量问责制的前提是环境保护目标责任制。环境保护目标责任制在我国已经设定20多年，对于推进生态保护事业起到了积极的作用。目标责任制完成的好坏，作为政府政绩的重要依据。在森林保护方面，不能仅仅把森林覆盖率作为地方政府官员的考核目标，具体到造林方面，除了将造林面积作为考核目标，其对生物多样的保护应作为一项重要指标。将造林的质量---生物多样性的保护和恢复方面的完成情况作为对地方负责人的考核评价内容。通过这种约束手段，就能避免某些地区政府盲目指导造林的情况。政府在设定当地造林目标时，会综合考虑上级政策对造林项目多重目标实现的要求，地方政府再通过对本地区林农的调控政策引导其造林方式，通过这种方式可以实现自上而下的科学合理的造林项目的生态效益[240]。 在当前的“造林办法”的修改中，应进一步明确造林主管部门的内容、形式、目标。完善法律后果相对应的法律规范，全面建立环境质量责任问责制。对享有职权承担造林职责的各级政府、各级政府所属机构以及公务员的造林管理的违法失职行为和未完成的环保目标的行为追究行政责任。 （二）完善与造林相关的法规 我国现行林业生物灾害管理法律法规体系的基本框架为“一法两例”，分别 指《中华人民共和国森林法》、《森林病虫害防治条例》及《植物检疫条例》。这些法例及其配套的司法解释与相关制度多产生于计划经济时代，已不能适应当 前的林业发展的新形势。近年来，在有关执法及管理工作中遇到新问题时，多是用不具法律效力的“通知”等文件予以补充。确保造林项目的成功，对于保护生态安全，提高我国的森林碳汇，促进国民经济和社会的可持续发展都具有十分重要的意义。然而，在我国现行的法律法规中对林业生物灾害等的管理，特别是风险管理重视不够，在其危害日益加剧的情况下，与必要将其放在重要的位置，并将之体现在《森林法》的修订中。立法保障是加强和完善造林生物多样性保护和生态风险管理的必要基础。加快立法步伐，尽快完善立法内容和体系，对现行法律法规进行修订，提高其适用性应作为新时期林业生物多样性保护的相关法律法规制度建设的重点。 （三）完善造林的生态补偿制度 随着林业的不断发展和林业生态保护需求日益严峻的发展趋势，需要中央及地方财政的大力支撑。森林的生态服务作为一种公共物品，需要国家或地方予以补贴，才能具有实现的可能性。通过森林生态效益计量来解决森林生态经济效益价值的社会有偿使用，基于“谁受益，谁投入”的原则，建立健全森林生态效益经济补偿制度，制定合理的补偿规则，在受益对象明确的情况下，由受益群体支付一定费用用于森林资源保护。生物多样性对地区发展有重要作用[241]。 在造林生态补偿标准中要设定造林要完成的目标，比如涵养水源、调节气候、保护生物多样性等多重生态效益；对原生林的培育提高补偿标准，引导林农“优化造林绿化方式，增加混交林、乡土树种、珍贵始终造林比重”。种植上引导林农主义分层种植，立体经营。对生态脆弱区要保护原有物种，不破坏其原有自然景观。在生态补偿法律法规中具体化这些造林要求，可以将其列为地方补偿制度的重点补偿指标中，对于激励造林林农营造可持续的、具有生物多样性保护的林区具有重要意义[242]。 （四）在法律规章中设定森林健康理论 森林健康理论是发达国家己达成普遍共识的林业有害生物灾害防治理念。它 坚持森林可持续经营的方针，充分发挥森林的多种功能，比如在采伐上严格控制 采伐量;用择伐取代皆伐，用以人工促进林分更新、营造混交林的近自然林业经 营方式;维护森林生态系统的稳定，保护生物多样性，通过科学地人为干预提高 森林的自然抗病虫的能力等。以森林健康理论为指导的相关措施的实施可以通过 林业政策上给予适当的倾斜与鼓励来推动。与此同时，促进森林健康发展的一个 重要辅助措施便是严格限制有害生物的化学防治，以便有效保护各种天敌，避免 次生环境污染，将可能产生的对森林可持续发展的损害控制在最低水平[243]。 理论和实践都已证明，推行森林健康理念，坚持林业可持续经营方针是降低森林生态系统易损性的有效途径。目前，包括美国在内的一些林业发达国家已将该理念应用于森林治理中。美国主要以提高森林自身健康水平、改善森林生态环境为指导，来开展森林健康状况监测;通过营林措施促进森林健康恢复；同时辅以生物防治和抗性育种等措施，从而达到提高森林可持续的目的。 鉴于我国当前各方面的实际情况，首先应从根本上将促进森林健康，提高森 林自身抗灾能力作为营林、造林及林业灾害管理的中心目标。尽快从法律法规、 行业技术规范等方面全面落实以提高森林自身健康水平，通过培训等方式提高基层林业从业人员的森林健康意识及风险管理水平，逐步开展森林健康状况监测，以科学营林措施为基础对现有人工林进行合理改造，避免再营造易损性高的单层林及纯种林，用以着眼于森林生态系统整体的灾害风险管理模式取代传统的缺乏系统观念模式，以逐渐提高我国林业管理效率[244]。 （五）建立造林生态认证制度 森林认证是一种衡量森林可持续经营的原则、标准，通过公证、规范的机制来证明森林经营的可持续性。森林认证包括森林经营认证和产销监管认证两个方面，森林经营认证是根据所制定的一系列原则、标准和指标, 按照规定的和公认的程序对森林经营绩效进行认证, 而产销监管链认证是对木材或林产品加工企业的各个环节, 即从原木运输、加工、流通直至最终到达消费者的整个流程进行认证, 以确保林产品来源于经营良好的森林[245]。 森林认证作为一种促进森林可持续经营的市场机制, 体现了商业利益和环境效益的结合。通过财政转移的政府补偿机制无论是范围还是补偿力度都相对有限，单纯依靠政府补偿会使林农追求造林生态性的动力下降，而市场化的补偿方式会使得林农获得更大的补偿。市场化的补偿机制会引导林农更加注重造林的生态型，而在造林中建立生物多样性保护生态认证机制，将对生物多样性的保护和恢复作为重要指标，林农就能自觉的考虑造林中对生物多样性的保护，引导其营造相对更加可持续和生态的林区[246]。 |
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