蒋 培 张甲娜:农村环境信息公开的法律问题研究*——基于浙江三村的田野调查
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蒋 培[211] 张甲娜[212] （河海大学公共管理学院 江苏南京 210098） （浙江农林大学环境法治与社会发展研究中心，浙江临安 311300） 摘要：本文在借鉴国内外研究成果之基础上，并通过实证调查，发现当前农村环境信息公开存在的主要问题，指出当前农村环境信息公开存在问题的症结是环境信息公开的法律法规对农村环境问题的规定不足，农村社会文化结构的影响，农民自身维权困难以及救济渠道的不畅通等。最后，本文试图提出一些可行的建议与对策来解决上述问题，促进农村环境信息公开，保障农民的环境知情权。 关键词：农村，农民，环境信息公开，实证研究 引 言 随着城市环境管理体制的逐渐健全与环境标准准入门槛的提高，城市产业类型也主要由工业向金融、保险等第三产业转型，环境质量也不断提升。但大量污染严重的工厂、企业也开始向农村、城市郊区等环境管理制度相对不健全，监管措施跟不上的地区转移。造成农村地区的环境污染状况不断恶化，水、空气、土壤等污染已逐步威胁到当地村民的日常生活、生产。农民生活在其中，却时常不清楚周边的环境状况与环境质量，等到发现自己受到损害时，往往早已产生比较严重的健康问题，形成难以挽回的损失。由此看来，及时、准确地公开农村环境的有关信息，使得农民和相关部门早有防范，减小环境污染损失，保障广大农民的健康，成为当前农村环境保护工作的首要之举。 就我国当前有关环境信息公开的法律法规来看，体现出明显的“大城市中心主义”，缺乏对农村的特殊性与农民的特点进行考虑。导致的结果就是农村环境信息公开难以有效开展，监管机构不健全，执行方式不规范，监督手段不到位，法律救济途径存在障碍等问题。农村环境保护工作迟迟迈不开步伐，农民环境权益也难以真正得到保护。本文关注的核心问题有两个：一是当前农村环境信息公开的现状如何？；二是探讨农村环境信息公开存在问题的原因为何？ 一、实证调查基本情况 （一）调查地点与调查对象的选取 基于上述内容，笔者通过分层抽样的方法在浙江省内抽取了D、H、L三个村庄进行了田野调查，以此来了解当前农村环境信息公开的现状与存在的问题，进而探讨农村环境信息公开存在问题的根源何在。L村位于浙江省西部，毗邻城区，属于城乡结合部，村域面积7.66平方公里，共辖3个自然村13个村民小组，共有867户农户，总人口2173人，2009年村民人均收入达12156元。D村是在浙江省偏东的一个村庄。自然环境条件较好，交通便捷，村庄内的土地除部分水域和农固用地外，大部分为耕地、旱地和经济林地，村级集体经济相对来说比较薄弱，以农业收入为主要来源。H村位于浙江省的南部，面积4044.38多亩。全村共有8个村民小组，253户，总人口数量为721人，村民主要以种养殖业为主业，以及到当地的化工厂打工为生，村民中外出打工占总收入62%，全村人均收入超过7000元。在所抽取的三个村庄内，以农民个人为分析单位，利用简单随机抽样（simple random sampling）的方式来抽取调查对象，共调查380人，其中L村120人，D村150人，H村110人。其中访谈对象的数量为45人，L、D、H村各15人。 （2）调查内容与调查方法的设定在此，笔者提出研究的理论设想：农村环境信息公开存在问题的主要原因在于当前的法律制度设计与农村、农民、农业的实际情况有着不相适应之处，并且，当前农村的管理体系与救济方式仍存在问题，三方面原因共同导致了农村环境信息公开受阻的局面。所以，基于以上假设，经过操作化过程，选取与研究主体相关的变量进行研究。将问卷内容分为以下几大部分：（1）基本情况：性别，年龄，文化程度，职业。（2）农民环境意识与环境行为调查。（3）农村环境信息公开与救济途径调查。本次调查主要是以问卷调查和访谈调查为主，问卷调查主要是基于分层抽样方法与简单随机抽样方法，而访谈调查则为结构式访谈。同时，本次问卷数据统计与分析主要运用了Excel与IBM Spss19.0社会统计分析软件来进行分析与处理。 二、调查结果分析 （一）基本情况分析此次问卷调查对象中，男性数量为185人，女性数量为170人，性别缺失人数为25人。文化程度方面，初中及以下文化水平的人数为175人，高中及大专类文化水平为90人，本科及以上文化水平为85人。年龄分布情况，1-20岁，共有30人，21-30岁，共有100人，31-40岁，共有75人，41-50岁，共有75人，51岁以上，共65人，还有35人的年龄为缺失值。笔者在此就以文化程度与性别之间关系数据，年龄高低与对周边环境的关注之间的关系以及文化程度与主动申请环境信息的关系为示例，对此次调查结果做一个初步分析，反映调查的一些基本情况，具体如下：   
图3.1 文化程度与性别关系图
Figure3.1 Diagram of the relationship of educational level and gender 由图3.1 看出，如果设定在我国完成九年制义务教育作为文化程度高与低界线的衡量标准，那本次调查中文化程度较低的人员数量占到了大多数，在“1”(初中文化水平以下)在总人数比例中是最多的，大约有180人。这反映出当前成年农民的文化程度还较低，在过去20-30年间所受的文化教育较少。同时，从调查的总体情况来看，男性总体的文化程度要比女性的文化程度要稍高一点，就笔者分析来看，这与中国传统的农村社会中存在的“重男轻女”的观念有关，农村有句俗语，“嫁出去的女儿泼出去的水”，反映了女性在农村家庭中地位较低，容易被剥夺受教育的权利。 （2）年龄的高低与对周边生活环境的关注度之间的联系：
图3.2 年龄与周边环境关注度关系图
Figure3.2 Diagram of the relationship of age and degree of environmental concerns   由图3.2看出，对周边环境“从不关注”人数是少数，大约只有5人。1-20周岁中，对环境的关注度数量占总体的少数，这主要与年龄有着密切关系，相对来说未成年人由于身心成长的不成熟，花较多的时间、精力在学业、成长等问题上，对于环境这样的“大问题”关注少些。从中青年年龄段关注周边环境状况的数据统计中可以看出，“了解周边环境状况”要比“不了解周边环境”状况的数量要多40人左右，但到41周岁以上的人员数量统计时，可以发现，对于周边环境相对来说“不了解”的比“了解”的人员数量要多，并且有逐步拉大的趋势。笔者分析，可能是近几十年来，随着经济发展的加快，对环境问题越来越关注，注重环境知识的教育与宣传，对一些中青年的早期环境教育起到了一定的效果，而对于41周岁以上的很多农民来说，刚刚步入或者还没有进入经济发展的初期，一方面当时环境状况还可以，没有遭到严重破坏与污染，另一方面，此阶段对环保教育与知识宣传较少，由此形成这一年龄段农民的环境知识与环境意识水平相对来说都处于较低水平。 （3）文化程度与主动申请环境信息的关系： 图3.3 农民文化程度与申请环境信息公开数据统计 Figure 3.3 Statistics of farmers' level of educationand application of environment information disclosure 就图3.3所反映的情况来看，文化程度与主动申请环境信息公开之间存在着正相关，从几个典型的柱形体来看，位于“1”（初中文化程度及以下）的人数最多，同时，在申请环境信息公开中所在的比例也越来越少。就文化程度“3”（高中以上程度）在申请环境信息公开“1”（会申请环境信息）一栏中占据的比例最高，充分说明文化水平的高低对农民主动申请环境信息有着重要影响。这将为今后促进农民的环境行为水平提高提供一个很好的对策完善方向，可以通过提高农民的文化水平来提升农民的环境意识与环境行为水平。 （二）农民环境意识与环境行为现状本部分主要是通过调查问卷对农民当前的环境意识与环境行为进行了调查，在问卷中设置了9个问题，分为三个部分：（1）当前农民的环境意识状况；（2）当前农民的环境行为状况；（3）农民的环境意识与环境行为之间的协调性状况。问卷的具体内容则主要包括对周围的环境状况的了解程度，对环境状况的期望，对政府与环保部门的评价以及农民自身在遭遇环境问题时所采取的措施与行为等。六、当前农民的环境意识状况：通过问题6（所列问题序号为问卷中的序号，下同），“您认为环境保护与自己的关系如何？”调查结果可通过表3.1来反映： 表3.1 农民对环境保护与自身关系的回答 Table 3.3The answerof Farmers for environmental protection to their own relationship
从此题的回答中可以看出，绝大多数的农民认为自己与环境保护还是具有较强的关联，突出当前农民对环境问题较为关注，同时结合其他问题的调查数据，可以反映出当前农民的整体环境意识处在一个较高的水平，广大的农民已意识到环境保护的重要性以及与自身的关联程度。 七、当前农民的环境行为状况：通过问题7，“您是否经常重复适用塑料袋或纸袋？”及问题8，“您是否会考虑去阻止他人污染环境的行为？”来了解当前农民的环境行为状况，回答可以通过表3.2和表3.3来反映： 表3.2 农民重复使用塑料袋或纸袋情况 Table 3.2 The situation of Farmers reusingplastic bags or paper bags
表3.3 农民阻止他人污染环境的行为 Table 3.3 The behaviorof Farmers to prevent others from polluting
从上述两表中看出，当前农民在日常生产、生活过程中，所表现出的环境行为水平较低，无论是对简单的重复使用塑料袋或纸袋的表现（“偶尔是”和“从不会”两者的比例已经超过了总数的60%）来看，或从在对他人污染农村环境的过程中，主动予以纠正的比例（仅仅只有40%）来看，还是从表现出很强的行为动机（“一定会去”只有10%左右）的情况来看，当前农民缺乏保护周边环境的行动，环境行为水平较低。 （3）农民的环境意识与环境行为之间的协调性状况：从前面内容（1）和内容（2）的表述来看，农民所具备的环境意识较高，但自身的环境行为水平较低，二者之间存在着不协调性。综其原因，可能有多方面，包括法律制度层面、教育方式、环保知识宣传模式等，在此，笔者不加赘述，下文将对法律制度方面等展开分析。 （三）农村环境信息公开现状本部分是此次调查的重点，也是突显问题的关键所在，在此，笔者将通过五个方面来展现当前农村环境信息公开的现状：（1）政府或企业公开农村环境信息的状况；（2）农民对环境信息公开法律法规的了解程度；（3）农民对环境信息公开义务主体或实施主体的认识；（4）农民自身获取环境信息的主要途径；（5）农民自身申请环境信息公开的行为表现。问卷内容包括10个客观题与1个主观题，下面将对具体情况一一呈现：（1）政府或企业公开农村环境信息的状况：对于当前农村环境信息公开的现状的了解是本论题研究的重要前提，笔者通过问题15，“您是否看到政府或企业在公告栏、电视中公布过本地的环境信息和企业的排污信息？”回答见表3.4：
（2）农民对环境信息公开法律法规的了解程度：通过问题14，“您是否了解我国的《环境信息公开办法（试行）》及《政府信息公开条例》等法律？”结果见表3.5： 表3.5 农民对环境信息公开法律的了解情况 Table 3.5The situation of Farmers'understanding ofEnvironmental information disclosure laws
上表反映出，当前农民对我国环境信息公开法律法规的了解程度较低，其中“不了解”的人数占到总数的70%，足以说明当前农民的环境信息公开法律知识严重不足，缺乏对环境信息公开相关法律与相应程序规定等内容的了解。 （3）农民对环境信息公开义务主体与实施主体的认识：对农民来说，在实际的生产、生活过程中通过何种信息公布主体公开的信息易于接受，或者农民在实践中期望何种主体来公布环境信息呢，这是值得研究与反思的一个论题。笔者在此，通过问题12，“您认为谁应该主动发布环境信息状况？”，来探究这一论题，回答见表3.6： 表3.6 农民期望的环境信息公开实施主体 Table 3.6Father's hope for the subject of implementationfor environmental information disclosure
从上表3.6中看出，农民对“政府”与“电视媒体”的期望较高，两者所占到的比例超过80%，而对“企业”这个法律所明文规定的信息公开义务主体的期望所占据的比例却只有10%多一点，似乎显得有点不合情理，但深究之下，可以知道当前农民与相关的电视等媒体与基层政府的“距离”更近一些，而企业则在各方面与农民并没有直接的联系或利益关系。 （4）农民自身获取环境信息的主要途径：就当前农民在农村中是通过何种途径来获取自己所需的环境信息的问题分析，有助于了解农民群体对环境信息真实性的理解以及获取渠道的可靠性的把握。笔者在此对农民对环境信息的获取方式做了一个初步统计，见表3.7： 表3.7 农民获取环境信息的方式 Table 3.7The wayof Farmersacquiring environment information
根据表3.7可以看出,农民在实际情况中主要是通过“自我体验”与“报纸等媒体”途径来了解相关的环境信息，两者的比例超过总人数的92%。但就通过对“报纸等媒体”途径的方式的分析，其信息主要还是关于整个城市的环境信息，还不是真正意义上的农村环境信息，所以，相对来说，农民当前还主要是通过“自我体验”来获取农村环境信息与了解农村环境状况。同时，在此题的调查中对通过其他途径来了解环境信息的选项却没有人选择，足以说明当前农民获取与自身相关的环境信息途径比较缺乏。 （5）农民自身申请环境信息公开的行为表现：结合本次调查，通过问题17，“目前，各地已有公众向政府主动申请公开有关的环境信息，您会主动去申请吗？”来具体分析农民对申请环境信息公开的态度与所表现的行为方式，也有助于了解农民主动申请环境信息公开的状况，具体回答见表3.8：
从表3.8可见，对于主动申请环境信息公开行为而言，选择“一般不会，对政府是否会接受公开信息的申请有质疑”占到了总调查人数的34.2%，“不会，对政府会接受公开信息申请完全不信任”占到总调查人数的14.5%，这两者的数量将近占到总数的50%，而对申请环境信息公开没有考虑过的人数占到40%左右，说明当前农民对政府会主动公开环境信息的行为表示质疑，也十分怀疑政府会接受自己申请公开环境信息的行为。 （四）农民环境权益保障现状本部分关于农民环境权益保障的状况，侧重于农民自身对信息公开真实性的感受与农民在遭遇环境侵权时可能会去寻求的救济方式途径的关注。因为对农民直接进行调查，了解他们切身的感受，能够更好地帮助我们去了解当前农民环境权益保障的现状，尤其是对于环境知情权方面的保障。（1）农民自身对信息公开真实性的感受：了解农民对相关公开的环境信息的信任程度，有助于帮助我们了解当前政府环境信息公开的真实性与准确性方面存在的问题与不足，可以为将来促进农村环境信息公开提供现实依据。问题15（2）：“您是否觉得政府、企业公布的环境信息能够真实地反映本地环境状况？”结果见表3.9： 表3.9农民对公布的环境信息信任程度 Table 3.9The trustlevel of farmersfor thereleasedenvironmental information
对本题，先做一个说明，由于本题是在问题15之下所做的相依性问题[213]，所以只是对部分调查对象进行了调查，其缺失值数量较高，达到130人。但仅对回答者（除缺失值外的回答）的回答的统计，仍可以说明相关情况。在剩下的回答中，认为信息“不太真实”与“非常不真实”的回答超过了一半，说明当前农民对政府或企业所公布的环境信息的真实性表示怀疑。 （2）农民在遭遇环境侵权时可能会去寻求的救济方式：无救济就无权利。救济渠道的畅通，是维护农民环境权益的重要保障，所以，查看当前农民遇到环境侵权时所采取的救济方式，有利于今后在农民环境权益救济方面拓宽思路，采用多种途径与渠道来予以救济与帮助农民。在此，通过问题16，“当您遇到环境问题时，您一般通过何种途径反映当地环境污染状况？”来反映情况，回答见表3.10：
从表3.10可以直观的看出，向村干部反映问题的人数占绝大多数，为最多，占到总人数的38.2%，而打投诉热线的比例也高达30.3%，说明当前的农民维护自身的环境权益善于选择比较安全的方式，而很少采用信访或者诉讼等“风险较大”的途径。这里所指的“风险较大”主要是指，一是通过此类途径花费的成本较大，包括时间、精力和资金成本等。二是此类途径成功的概率较小，可能遭遇到“报复”或产生不安全因素的概率高，在整个寻求救济的过程中遭遇到的阻力较大。 （五）调查小结综合上述调查内容，笔者就调查的主要内容做一个总结，以便更好地了解当前农村环境信息公开的现状，突出其中可能存在的问题。第一，当前，在工业化、城市化步伐不断加快的背景之下，城乡污染转嫁情况愈演愈烈，农村环境问题也日渐突出，通过现实的调查也证明了这一点，因此，加快开展农村环境保护的任务迫在眉睫。 第二，目前，农民环境意识水平处于较高水平，意识到农村环境保护的重要性与迫切性，但实际采取的保护行动却远远不足，行为难以与意识同步，两者之间不协调的问题仍较为突出。 第三，就农村环境信息公开这个主要论题来看，调查反映了当前环境信息公开程度不高，农民自身对环境信息公开法律知识了解不够，农民对公开的环境信息的信任程度不高以及对农民自有的维护自身环境权益的方式等内容予以呈现，反映了一些真实的情况和问题。 三、原因分析 （一）环境信息公开立法的“大城市中心主义” 邓正来通过《消费者权益保护法》为样本对当前我国法律缺乏现实的关注进行了严厉地批判：“无论是在数据统计上，还是在法律法规的针对性上，它们（指消费者组织和法律法规的打击制售假冒伪劣商品违法活动）也主要是与中国的‘都市化’相应和的。显而易见，这种‘都市化’的趋向，在很大程度上遗忘了中国的农村、中国的农民，归根到底是中国这一由传统的‘城乡二元结构’和新兴的‘贫富差距结构’构成的真实社会。”[1]当然，这样的局面不仅仅表现在消费者权益保护领域，恰恰揭露了当前中国立法实践以及法学研究往往忽视城乡二元结构的存在，也反映出中国立法的城市中心主义整体性倾向。 从环境立法的现状来看，无疑是“城市中心主义”立法模式的一个合格样本，通过当前环境信息公开立法可以清晰地予以展现。首先，在环境信息公开的立法层面，无论是《宪法》还是《环境保护法》，或是环境的单行法，对农村环境信息公开与农民环境知情权都没有涉及，在一般立法过程中缺乏对农村环境信息的关注。其次，在有关农村的专项法律法规立法层面上，对环境信息的涉及也可是说是几乎没有，如现行的保护土壤污染防治方面的立法（包括《中华人民共和国基本农田保护条例》及《土壤环境质量标准》）以及防止农药污染的立法中都没有规定相关部门保障农民知悉相关污染信息的义务和责任。最后，在环境信息公开的专门法规立法层面上，《政府信息公开条例》和《环境信息公开办法（试行）》也主要以城市为中心进行立法，其对信息公开的机构设置，人员配备，公开主体、范围、方式与法律救济途径等相关规定，难以很好在农村环境信息公开中得以落实和贯彻，缺乏对农村具体环境与农民的特殊性的关注，相关的法规在农村环境信息公开工作中仍存在着难以适应的问题。 （二）农村的社会文化结构的影响费孝通在其《乡土中国》一书中对中国传统农村社会的结构有一段描述，“我们的社会结构本身和西洋的格局不相同的，我们的格局不是一捆一捆扎清楚的柴，而是好像把一块石头丢在水面上所发生的一圈圈推出去的波纹。每个人都是他社会影响所推出去的圈子的中心。被圈子的波纹所推及的就发生联系。每个人在某一时间某一地点所动用的圈子是不一定相同的。”[2] 即使在现代化程度不断加快的今天，中国的农村仍保留着熟人社会基本形态，基本上都是以户为基本的构成单位，村中的户数与人数往往有限，所以人与人之间的关系比较密切，信息传播方式带有明显熟人社会的特点，而且速度也较快，这种结构在异质化的城市生活中是难以找到的。而在这特殊的社会结构中又是以村干部等少数人作为村的代表，掌握着一定的权威，又加之农村环境中一直是以无讼文化为主导，在乡土社会的礼治秩序中做人，如果不知道“礼”就成了撒野，没有规矩，简直是个道德问题，不是好人。[3]遇到问题总是先找村干部帮助解决，往往是不到万不得已是不会采取诉讼途径来维护自身权益的。所以，在环境信息公开的过程中，即使农民需要获悉环境信息或者为了维护自身的环境知情权，往往都不会直接与相关部门或司法机构打交道，而更愿意通过村干部这种熟悉和便捷的方式来了解情况或者寻求解决途径。农村的“能人模式”与法律法规相比，更容易被农民接受，在农村中更具有办事的效率，而法律法规则似乎距离农民较远，难以有效利用法律来维护自身的权利，在一定程度上会伤了和气，会遭到村内居民的排斥。由此，就产生了国家法与农村习惯法之间矛盾的问题，在农村的乡规民约中能否适当地增加一些国家法律法规的内容，而国家法在制定过程中也需要考虑到农村地区的一些风俗习惯等实际情况，这是当前法律制定过程中亟待需要解决的问题。 （三）农民自身环境维权存在困难农民自身环境维权存在着困难，主要由两方面的因素造成，一是在政府、企业和农民三方博弈过程中，政府与企业的势力过于强大，而农民则处于弱势地位，难以与政府和企业进行抗衡；二是农民群体自身的特殊性，农民生活经济水平较低，文化知识储备较少，难以有效在环境问题上维护自身的权益。一是企业与政府的强大。企业无论在资金、信息、人力资源等方面都优于农民，在诉讼中企业的优势也是明显的，而农民则可能因为没钱而请不起律师，或者因收集不到证据而放弃或败诉。相对于企业而言，政府对于农民可以说是过于强大，笔者已在上文中有所叙述，在此不赘。比如，在一般的“民告官”的案件中，无论是证据收集还是律师条件等方面，政府都处在优势。举个例子，笔者曾听说，在诉讼中，只要律师需要，政府可以依情况印发相关的文件与措施，来作为案件的证据或执行的法律依据，设想，这又如何使农民能够告赢政府呢！政府在实际运作中往往既当裁判员又当运动员，而农民几乎是没有什么优势或者资源来与政府抗衡。最重要的是，在当前，政府与企业之间往往还存在着较为密切的关系，在利益上有着关联，而企业与政府如果联手来对抗农民，那可以说农民的环境救济途径几乎无路可走了。 二是从农民自身的特殊性来看，农民在经济层面，文化知识层面的先天缺陷，导致在环境权益救济过程中难以维护自身权益。在经济层面的不足，笔者在此不详加赘述，这主要是由我国工业化过程的相关制度因素所引起，工业与农业之间存在着“剪刀差”，农民经济生活水平普遍偏低。而在文化知识层面，由于城乡教育水平存在较大的差距，农村整体的教育水平偏低，对于专业的法律知识更是缺乏，所以，农民对自身的环境知情权维护是否具有法律依据，法律对环境信息公开做了何种规定都不清楚。这表明，通过法律的手段来维护自身的权益往往是农民在运用其他手段难以维护自身合法权益的时候所采取的最后也是成本最高的手段。在此，结合此次调查，以文化程度为影响因素，对主动进行环境信息的申请进行相关性的分析与研究，见表3.12：
就表3.12所反映的情况来看，文化程度与申请环境信息公开的Pearson相关系数达0.05，高于0.01，两者相关性较强，说明文化程度对于环境行为的直接影响性还是很强的，文化程度越高相对来说更易去主动申请环境信息公开。但当前农民的文化知识水平不高，难以通过自身的努力来维护环境知情权，更难以通过法律救济的途径来维护自身的环境权益。 四、促进农村环境信息公开的对策思考 （一）农村环境信息公开立法层面的路径选择健全农村的环境信息公开制度，促进农村环境信息公开，从立法层面来看，可以选择的路径有两种：一是对农村环境信息公开工作制定一部专门的《农村环境信息公开法》，对于农村环境信息公开作出专门的规定，形成农村环境信息公开的专门的法律体系，该法具有较强的针对性与目的性；二是如上文所提到的逐步制定一部《环境信息公开条例》与《环境信息公开法》，能在其中对农村环境信息公开作出相应的规定。就笔者而言，倾向于选择后者来加强农村环境信息公开的工作，原因如下：第一，环境问题往往是一定区域内具有整体性的问题，区域与区域之间的关联性较强，包括空气、水、输入物与输出物等具有能量流动与物质循环，虽然说农村环境与城市环境之间有着较大的差别与不同，但完全割裂城市与农村之间的环境联系是不恰当的，也难以维持整体环境的效益；第二，随着城市化和工业化步伐的不断加快，很多地区在不久的将来就很可能变为城市，或者也不属于现在意义上的农村，所以，就专门制定《农村环境信息公开法》来看，显得有些不合时代要求；第三，就我国当前的环境信息公开的法律法规制定来看，尚没有《环境信息公开条例》与《环境信息公开法》，直接制定出《农村环境信息公开法》，显得有点过于超前，并且相应的立法成本也较高，考察国外的相关立法也没有如此先例。所以，可以尝试在制定《环境信息公开条例》与《环境信息公开法》之基础上，考虑到城乡之间在环境问题上的关联，以及农村环境存在的特殊性，能够对农村环境信息公开作出一些针对性的规定，以此来促进农村环境信息公开。同时，通过上述的路径选择，能够更好地完善农村环境信息公开的制度，提高环境信息公开专项法律法规的法律位阶，有助于在法律实施过程中予以指导，保障农民的环境知情权，不乏是一种低成本、高效率、操作性强的立法模式。 （二）探索符合农村社会文化结构的环境信息公开方式 农村环境信息公开实施方式的完善，需要相应的管理体制机制的建立健全，能够在管理制度上做到具有专门的部门与相关的责任人员负责的工作机制。同时，不断加大农村环境保护的基础设施的投入与建设力度，创建各类信息发布平台，做到定期公开农村各地的环境信息，让农民了解到自身周边的环境状况，并加强农村环境保护知识的宣传与教育，逐步提升农民环境知识与法律知识的整体水平，促进农村环境保护教育体系的不断完善和农民自身环境维权能力的不断提升。 促进农村环境信息公开，解决农民环境知情权问题不能仅从环境问题本身入手，需要开拓思路和运用更加综合的手段，在农村整体发展的范围内考虑农业发展、生态环境影响等一系列问题，[7]把农村污染防治、农民环境权益维护理念贯穿到发展农村经济的整个过程中去。要求转变地方政府的执法理念，切实贯彻“以人为本”的思想，能够在环境执法与信息公开过程中，把公众与农民的利益放在首位，以一种亲民、敬民的服务态度，平易近人的办事风格来服务公众，帮助农民。要求树立可持续发展的原则，使地方政府在发展地区经济、农村经济的同时，注重农村的环境保护，农村地区在引进城市的产业时，要严把环境关，切实做好环境信息监测和环境信息公开工作。 从农村环境信息公开的形式来看，即要建立一种由政府、企业主动公开环境信息和环保相关主管部门依申请提供环境信息的双向环境信息公开模式，逐步建立起农村环境信息公开的有效平台和完善体系。在农村环境信息公开的硬件设施上可以进行因地制宜的管理，如建立相关的信息查询室，配备相关的查询设施，或者利用村务公开的布告栏设立环境信息公开的专栏，在有条件的农村还可以设立LED电子显示屏，进行定期的环境信息公开，或者能够利用电视、报纸等媒体进行定期的环境信息的发布等等方式，有利于农民及时了解当地环境信息。此外，政府在积极主动全面公开环境息时，还应当做好相关后续工作，这也是容易被忽视的重要环节。具体包括：（1）注重对环境信息的相关内容进行说明与阐释。因为对环境信息的解读具有较强的技术性和专业性，农民由于文化水平普遍较低，对这些专业化的环境信息认识更加匾乏，在很多情况下无法理解环境信息所包含的真实含义。（2）强化环境信息监督。即当地有关政府部门应加强环境信息公开的真实性、全面性和有效性的工作，保障农民环境知情权等程序性权利的实现。从而能够在农村环境信息公开的平台上公布的农村环境信息，以农民易于接受和理解的方式公布，并能够真实地反映农村环境状况，确保信息的准确性。 （三）健全农村环境的救济途径考虑到农村法律援助与法律服务的不足，农民自身经济条件以及从符合农村社会文化结构的角度入手，可以创建起“农民法律援助中心”为农民提供环境法律知识，多利用非诉讼渠道来帮助农民解决所遇到的各类环境问题，并积极组建起农民自有的环境权益维护的协会组织，能够为农民解决问题提供一个平台。第一，设立“农民法律援助中心”，健全农村法律援助体系，为农民环境维权提供帮助。农村环境信息公开制度是有效地保障农民环境权的一个重要部分，可以考虑设立农民法律援助中心，为农民提供有关环境维权的法律法规咨询、辩护与代理服务。在农村环境权益受到侵害时，能够通过农村法律援助机构来向行政机关主张提出行政复议，举行听证会，甚至能够义务的帮助农民来进行诉讼行为，不断扩充农民环境权益的救济途径。 第二，创建非诉讼途径来帮助农民获取环境信息。在非诉途经救济农民环境知情权方面，我们可以引入环境纠纷仲裁制度，设立相关仲裁机构，配备专业仲裁人员。另外，有必要将我国的环境纠纷调解制度法定化、制度化，这与我国民事诉讼贯穿始终的调解制度也是一致的。要加强人民调解组织建设，特别要加强乡镇、村委员会组织的建设，加强调解工作的规范化。或者能够在各类非政府组织与机构的协调下，通过协商、调解、仲裁等多种以当事人合意为基础的方式解决农村环境保护纠纷问题，也是促进农村环境信息公开的一条良好途径。[8] 第三，组建农民环境权益维护的协会组织，来保障农民自身的环境知情权。组建农民自己的环境权益维护的协会组织，可以参考村集体经济组织的构建模式来组建，具有较强的自发性与组织性，能够把农民的力量整合在一起，表达出农民自身的意愿与观点，在必要的时候甚至可以与政府部门进行博弈与抗衡。同时，能够加强与民间环保组织的合作与交流，掌握更多的环境信息与环境资源，通过民间环保组织的支持，开展各类环境知识讲座与环境知识竞赛活动进乡村、进社区，可以不断丰富农民的业余生活，也能够充实农民的环境知识与提高其运用法律法规知识的能力，并可以利用民间环保组织的专业性知识与法律维权途径来进行更为全面与完善的维权活动，有效的解决当前农民环境维权成本之高，途径单一的尴尬局面。 五、讨论：走向城乡环境正义的应然方向 农村环境信息公开所体现的只是城乡环境不正义的一个微小方面。在当前，城乡不正义之处还体现在其他许多方面，如城乡环境管理资源的不公平、城乡环境政策措施不公平等。而分析城乡环境不正义背后的深层次原因，可以发现，城乡二元对立的体制与群体之间的矛盾冲突乃是问题的根源所在。所以要实现城乡环境正义，仅仅从环境法律政策或管理手段等方面完善是远远不够的，而是需要我们不断地完善各项社会制度体系，给予农民平等的发展机会，保障农民的各项权益，逐步实现社会正义，然后才能保证城乡环境正义。 我国的城市化与工业化的步伐在近几十年来不断加快，经济增长速度也一直在全世界名列前茅，但由于技术、管理与理念等方面的落后，在工业发展过程中仍然走的是“先污染后治理”的西方国家工业化走过的老路，同时，伴随着城市人口不断增加，城市环境容量的限制以及城市越来越高的环境标准与门槛，而与之相对的是农村环境管理手段的不健全，环境标准相对较低等状况，导致大量的污染企业与工业开始转移到农村地区，农村环境在短期之内遭遇到了极大破坏，环境问题已经成为制约农村进一步发展的重要因素。从社会学角度来分析，城乡环境不正义表现为一种人与人之间或者群体与群体之间的冲突，在资源总量有限的条件下，“生产跑步机”与“消费跑步机”[214]的不断恶性循环，为了争夺有限的资源与利益，人与人、群体与群体之间就开始产生冲突与矛盾，而在争夺有限的资源与利益过程中，那些具有权利的人或群体以及社会中的精英阶层往往能够占据一定的优势，因为整个社会的很多政策、法律的制定权力与管理权力大多都掌握在这些人手里。就从中国的现状来看，精英阶层与权利阶层基本上都生活在城市，所以考虑问题的出发点自然首先是从城市开始，政策、法律与管理资源也都聚集在城市，同时相比较来看，城市市民的整体意识也高于农村市民，对环境问题等社会问题也更具有敏感性，更善于和主动运用各类资源来维护自身的权利。从中国现有的经济发展速度和资源利用情况以及技术手段的限制来看，环境污染在短期内无法解决，所以，在经济不断发展的背景之下，环境污染不断地向农村地区转移，而农村由于环境设施、管理手段、政策措施、市民环境意识等方面的原因，难以有效地应对这些突如其来的环境问题，造成了一次次的农村突发环境事故与危机，城乡之间的环境不正义问题也随之逐渐凸显出来。但深入分析来看，城乡环境不正义其实质还是城乡二元对立的体制与精英、权力阶层与农民阶层之间的矛盾与冲突恶化的结果。 实现城乡环境正义，保障好农民的环境权益是当前也是今后一项重要的工作。笔者认为需要在以下几个方面作出努力：一是逐步消除对农民的歧视，实现城乡居民的权利平等。这需要在各项政策、法律、社会观念等方面予以改进与完善，创造一个公平的环境与制度，给予农民同样的权利，实现机会平等；二是能够加强农村社会保障体系的建设。权利的实现需要救济与保障制度的完善。对于农民的权利予以保障，能够促进农民自身权利的有效运行与权益的实现；三是能够消除包括环境法制在内的法律政策制定过程中的“城市中心主义”思想，建立适应农村环境及农村社会文化结构的法律制度；四是在农村基础设施、文化建设、管理手段等方面加大投入，把一些财政投入的增量能够向农村地区、贫困地区倾斜，实现农村地区整体设施建设的不断完善。 参考文献 [1]邓正来．中国法学向何处去(中)———建构“中国法律理想图景”时代的论纲［J］．政法论坛,2005(1)：15-21. [2] 费孝通 .乡土中国[M].上海人民出版社，2006：21. [3] 费孝通 .乡土中国[M].上海人民出版社，2006：45. [4]徐祥明，吕霞.环境责任原罪说一关于环境无过错归责原则的再思考[J].法学论坛， 2004(6)：43. [5]林雪.环境知情权问题研究[D].吉林大学硕士论文，2005：31-32. [6] 吴献萍，胡美灵.新农村建设与农民环境权法律保护[J].昆明理工大学学报，2007(9)：13. [7]闵芳呈. 农民环境权法律保护研究[D].兰州大学硕士毕业论文，2008：20 [8] 蒋培，林燕. 城乡环境污染转移的法律控制[J].农业环境与发展，2011（2）：22-26. |
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