孙洪坤王肖杭:论环境污染群体性纠纷的程序解决机制

2012-12-12 09:56:25 来源: 作者: 【大中小】浏览:2068次评论:0条

孙洪坤王肖杭
（浙江农林大学环境法治与社会发展研究中心浙江临安 311300 ）

摘要：近年来，伴随着我国经济的高速发展和社会的转型，城市化、工业化的粗放推进导致由环境污染和生态破坏事件引发的群体性纠纷层出不穷。此类纠纷具有利益牵涉面广、当事人范围不确定，因果关系复杂、举证困难，隐性矛盾多、冲突容易激化等难以调处的新特性。若因循传统的司法救济模式，则会使审判工作背离公平与效率的价值目标，给社会公众留下司法能力不足的观感。基于保障公民环境诉权的平等行使和群体性纠纷有效解决以及维护司法公信力的实际需要，迫切需要对环境污染群体性纠纷的程序解决机制进行进一步的研究，使公众不仅能在程序上享有平等权，而且能够在实质上捍卫合法利益。
关键词：环境污染；群体性纠纷；程序解决机制

伴随着社会经济的发展，环境污染致害事件的数量不断增多，其破坏性日益严重。一些地区因为环境污染和资源破坏，不断发生环境纠纷和群体冲突，甚至影响安定团结，危及社会稳定。引发环境群体性事件的主要原因是地方政府在经济增长利益的驱动下忽视环境保护，而且环境污染侵害民众的生存权益之后，民众没有顺畅的权益救济渠道来解决环境纠纷。从20世纪80年代中期到1997年，我国环境纠纷一直稳定在每年10万件左右，1999年猛增到25万多件，2000年超过了30万件。根据《全国环境统计公报》的统计，2006年，仅投诉到环保部门的环境信访纠纷就达到了61万余件，以至于2011年环境保护部作出了举办全国环保系统信访工作培训班。由于传统法学理论在环境保护方面存在的缺陷与不足以及环境危机的日益严重，迫使人们深刻反思在改造自然和发展经济中的制度安排。其中极为重要而又非常基本的一点就是加强环境立法，确立环境污染群体性纠纷的程序解决机制。

一、关于环境污染群体性纠纷的程序解决机制中的相关概念
（一）环境侵害概念
环境纠纷是指对于环境受害者和致害者之间就前者的环境权、人格权以及财产权等权益遭受后者的现实或潜在环境侵害，如何追究后者责任和救济前者权益而发生的争执。
（二）群体性事件概念
西方社会学著作一般称群体性事件为“集群行为”、“集合行为”等。戴维·波普诺在《社会学》一书中指出，“集合行为”是指在相对自发、不可预料、无组织的以及不稳定的情况下对某一共同的刺激产生反应的行为。[104]中国行政管理学会课题组将群体性事件定义为因人民内部矛盾而引发，由部分公众参与并形成有一定组织和目的的集体上访、集会、阻塞交通、围堵党政机关、静坐请愿、聚众闹事等群体行为,并对政府管理和社会造成影响的行为。[105]社科院专家单光鼐比较准确地总结了现阶段中国群体性事件呈现的两种形态：其一是无诉求、无组织、多带有情绪宣泄的集体行为；其二是有明确诉求目的、组织化程度稍高的一些集体行为，其中有的事件因其持续时间较长、组织化程度高一些，已见社会运动的端倪；而有的事件起初是诉求、目标明晰的集体行动，随着其他人裹挟进去，又演变为没有目的的而仅是发泄愤恨情绪的集体行为，整个事件表现为两种形态的混合体。[106]
（三）群体诉讼概念
对于群体诉讼概念，学界存在争议。有人认为，群体诉讼，是指当事人一方或双方人数众多，由该群体中的一人或者数人代表群体起诉或者应诉，法院所作判决对该群体所有成员均有拘束力的诉讼。有人认为，群体性诉讼或群体诉讼最好只用于描述众多人诉讼的诉讼状态。它与多数人诉讼、共同诉讼的含义、外延均不同。群体诉讼制度是指由处于相同情况且有共同利害关系的当事人组成的临时集合体，作为诉讼主体，并由其代表人进行诉讼活动，该诉讼的裁判对所有共同利害关系人都发生效力的一种诉讼制度。笔者结合多方观点认为，群体诉讼是指当事人之间因存在着某种共同情况且彼此间具有利害关系而组成的临时诉讼主体，其由代表人代为进行诉讼活动，且法院的裁判对全体当事人产生拘束力的一种诉讼制度。

二、环境污染群体纠纷对传统司法审判机制的挑战
环境侵害具有长期性、潜伏性特征。环境侵权的损害结果往往是日积月累，慢慢形成的，当损害为人们所认识时，往往因时过境迁，能够证明侵害事实的证据已经灭失。如日本的四日市哮喘事件，从1955年开始排出废气到1961年开始出现哮喘病人发作，1964年才开始出现死亡病例，从开始排放到造成污染，历时近10年，责任的认定时间就更长。其次，环境侵害过程十分复杂，大量的侵害原因要素往往是与各环境要素或者其它要素相互之间发生物理、化学、生物的反应等一系列的中间环节后才出现侵害后果，具有间接性特征，多因一果、一因多果、多因多果的现象十分普遍。在多数情况下，是一个潜移默化的累积过程，其消极后果在短时间内难以根除，而且由于生态环境本身所具有的不可分割性和不可逆转性，因而对环境的侵害所产生的不利后果会随着环境要素系统循环扩散，影响范围广。如1952年位于莱茵河畔的一家瑞士化学公司仓库起火酿成污染事故，造成靠近事故地段的河流变成死河，生物绝迹，约161公里处的鱼类大量死亡，约483公里处的井水不能饮用，甚至莱茵河下游二千多公里处的水流也受到较严重的污染。[107]近年来，在我国发生的重大环境污染案件所产生的侵害后果同样十分严重。例如， 2004年2月至3月间，地处成都市青白江区的川化股份有限公司将没有经过完全处理的含氨氮的工艺冷凝液和高浓度氨氮废水直接排放，导致沱江干流在当年春发生特大水污染事故，给成都、资阳、内江等5市的生产、生活造成严重影响，事后单渔业损失赔付一项就支付了1100多万。2005年11月22日，吉林化工爆炸事故造成的松花江污染，污水团长度达80公里，哈尔滨等沿江城市停用江水多日，一个月后污染带抵达俄罗斯远东城市哈巴罗夫斯克，引起污染索赔国际谈判。又如云南“九大高原湖泊”之一的阳宗海，多年来一直保持在二类以上的优良水质，但2008年6月，由于云南澄江锦业工贸有限公司高浓度含砷生产废水未经处理渗漏释放，导致阳宗海水体严重污染，水质从二类下降为劣五类，饮用、水产品养殖等功能丧失，2. 6万余人的饮用水源取水中断，游泳、捕捞活动被禁止。
由于环境是人类生存、生活的基本条件，既在生态上维系着人类生存的物质和能量交换系统，又在文化上为人类提供精神家园。所以，环境利益是一种为人类世世代代所共享的公共性利益，它涉及人民生命、健康、财产和生活质量等诸多方面。环境侵害的受害对象往往涉及特定区域内的众多人口，具有明显的群体性特征。近年来，各地审理的环境群体纠纷呈逐年上升态势，人民法院已经越来越多地参与到环境群体纠纷的解决过程之中。在环境侵权纠纷的相关课题调研过程中，各地办案法官都坦承办理环境群体性纠纷案件的难度远远超出了人们的想象。笔者在此对各地办案人员所描述的审判困扰归纳如下：
1、利益牵涉面广、当事人范围不确定
环境是关涉人类生存、发展的多元利益寄托之所。环境群体纠纷反映的是环境侵害事件发生之后内容复杂、涉及面广泛的利益关系需要调整。首先，从当事人的角度看，此类利益关系中既包括受害者因环境而生的多重利益，也包括加害人的正当利益；其次，作为群体纠纷出现的环境侵害事件，其影响范围通常并不止于直接参与诉讼的当事人及其提出的权利主张，它还包括由于既有的严格程序局限而不能提供保护但却极具保护价值的其它相关利益。特别是由于环境的公共产品属性所决定的属于不特定社会大众乃至于后代人的扩散性利益，也同样需要法律的维护。多元化的利益关系必然带来利益衡量上的难题。它使得司法者面临法律天平操作中的权重衡量变得复杂而棘手，同时也使得引领法官法律信仰的正义女神呈现出普洛秀斯的善变之脸，这种信仰困惑无疑是最痛苦的煎熬。人们也认识到随着现代社会的复杂化，传统的把一个诉讼案件仅放在当事人之间进行考虑的框架的缺陷已经越来越明显。[108]
2、因果关系复杂，证据搜集难度大
环境群体纠纷中的侵权事实非常复杂，欲寻求单纯、直接、具体的因果关系锁链十分困难，而且很多情况下环境侵权的被害人对于侵害事实缺乏体会，以至于对侵害行为何时存在，加害者是谁等问题难以确定，受害人更无从举证，其结果难免阻却救济之实现。[109]环境侵害因果关系所呈现的发散和多维状态使得传统诉讼制度所设计的因果关系线型逻辑难以有效适用：一方面由于时过境迁导致证据难以搜集，另一方面，也因为决定此类因果关系的物理、化学、生物等技术条件难以重复再现而使得对证据的客观性、相关性判断存在困难，因而举证压力相当大。
3、隐性矛盾多，容易激化成严重的社会冲突
环境群体性纠纷涉及的利害关系人人数众多，众多的人数意味着客观的诉讼利益多元化和主观的诉讼请求多样化，这些都是纠纷顺利解决过程中必须面对的难题。一方面众多的利益意味着法官难以权衡轻重、作出有效的取舍；另一方面一个诉讼是不可能满足全部多样化的诉讼请求，这就使法院面临较大的说服工作压力，否则即便作出裁决也无法平息纠纷。此外，近年来的实践也证明，多数环境群体纠纷的受害人都处于社会关系的相对弱势地位，群体性事件如果处理不当，极容易导致人们对社会公正的怀疑而群情激愤。这种不满情绪一旦出现，则可能诱发上访、集会、阻塞交通、围堵国家机关和企业事业单位等抗议活动，甚至激化社会矛盾与冲突，引起更为严重的大规模的群体性事件。这势必会阻碍经济发展，影响社会和谐。在上述因素的综合作用下，司法机关在处理环境群体纠纷时被迫采取一些非常措施。目前，各地法院在处理环境群体纠纷中积累的成功应对之策主要有三：一是化整为零，即将一个群体性纠纷分解成若干个独立的民事侵权之诉，分别审理，以避免案件审理过程中因群情激愤破坏审判工作应有的理性氛围，甚至因当事人的集体情绪化行为干扰审判的正常进行。二是尽量以调解的方式结案，由于案情复杂，加害因素和受害事实以及加害和受害之间的因果关系难以取得充分的证据加以证明，于是只能拿出最大的耐心和智慧说服当事人达成调解协议。三是最大限度地争取地方党委和政府从社会和谐稳定和经济健康发展的大局出发，协助案件的处理。实践证明，越是牵涉面广泛、案情复杂、因果关系难以证明以及潜在事态严重的纠纷，法院对政府协助的调解手段的依赖性往往越大。这种状况若不加以改变，司法机关处理环境群体性纠纷的情势就会越来越被动，长期下去必然会损害司法机关的公信力。因此，必须立足于环境群体性纠纷的解决需要，开展司法创新，以确保纠纷解决的公正与效率价值目标的实现，维护社会的正义与和谐。

三、关于建立环境公益诉讼机制的探究
传统的民事诉讼和行政诉讼所设置的原告诉讼资格要求实质上是将司法救济的权利限定在单个的私人利益遭受直接侵害的范围之内。这种限定显然与高度工业化、城市化的现代社会权利冲突和法律救济的实际要求不相适应。对于具有公共性、群体性的环境权利而言，这种不适应性尤为突出。诚如美国学者萨克斯所言：“人们不能将清洁的大气和水这类共有的财产资源仍然视为企业的垃圾场，或者任由渴求利润的人们尽情消费的免费的美味，而必须将其视为全体市民共有的利益。这些利益与所有的‘私人利益’一样，同样具有受到法律保护的资格，并且其所有者具有强制执行的权利。”[110]
在传统的“公共利益”与“私人利益”二元划分逻辑中，政府是“公共利益”的当然维护者。因此，环境问题一直被当作市场失灵而交给政府来加以矫正，这也是现代环境法的行政主导政策理念的由来。然而令人遗憾的是，这种建立行政主导理念下的环境法的实施状况并不理想。它在赋予政府越来越多的干预权限的同时，并未在根本上使得环境问题向人们预期的方向好转。特别是随着20世纪中后期的世界经济在科技力量的推动下飞速发展和与经济规模同步增加的人口规模，人类对环境的破坏性影响能力迅速增加，环境侵害在广度和深度上都达到了史无前例的水平。环境危机已经威胁到人类的生存和发展。与二十世纪中期以前不同的是，发生在当代的日益严重的环境危机是在环境保护法律法规建设至少在数量上已经呈现一片繁荣的背景下形成的。现实的尴尬让人们不得不对环境法的实施机制展开检讨，人们在反思中发现传统的忽视私人力量和市场机制的环境法实施机制的保护效果非常有限，政府在克服市场缺陷的同时自身也客观存在着诸如权力异化、理性有限、信息失真、政策失灵等问题，这些问题同样可以导致环境利益调节行为失当以及对环境损害的防治效果得不到应有的体现。特别是发展中国家，其落后挨打历史伤痛所造就的尽快摆脱贫穷落后面貌的民族觉悟使得追求经济发展的冲动异常强烈，这种强烈的冲动必然会转化成跨越式发展口号下的经济发展优先政策导向，并进而影响到其环境法律法规和政策的制定和实施。这种政府主导下的社会发展指标GDP化的倾向在20世纪中后期发展中国家的工业化、城市化过程中暴露无遗，其所带来的环境问题也有目共睹。这就是近半个世纪以来环境群体性纠纷层出不穷和环境公民运动风起云涌的主要原因。而传统诉讼法把诉讼案件仅放在两个当事人之间进行考虑的框架机制也越来越不能适应环境纠纷解决的实际需要，构建一种超越维护自身私权范畴的公民诉讼机制势在必行，于是公益诉讼制度在法治发达的欧美国家应运而生。
从概念上说，公益诉讼在本文法律文化中可谓源远流长。早在对法作公法与私法区别的古罗马时期，诉讼程序上就有了公益诉讼与私益诉讼的规定。在古罗马，“人们称那些为维护‘公共利益’而设置的罚金诉讼为民众诉讼，任何市民均有权提起它，受到非法行为侵害的人或被认为较适宜起诉的人具有优先权”。[111]然而，在随后的长期封建专制统治之下，公民对“公共利益”的话语权被逐渐剥夺，公益诉讼随之从司法体系中淡出。即便是在资产阶级宪政法治国家建成后的相当长的时期内，人们对“公共利益”的可诉性仍不乏疑虑，甚至拒绝承认“公共利益”具有独立的法律价值。如边沁曾说：“共同体的利益是道德术语中所能有的最笼统的用语之一，因而它往往失去意义。”[112]在边沁看来共同体的利益只不过是组成共同体的若干成员的利益的总和。哈耶克也认为自由社会的共同福利或“公共利益”的概念，决不可定义为所要达至的已知的特定结果的总和，而只能定义为一种不是政府或其他个人所可能完全知道的、不可诉的抽象的秩序。[113]随着经济社会的发展，人们开始从越来越一体化的社会关系经验中逐步认识到公益利益并非只是虚幻的抽象秩序，而是与社会成员的“私人利益”相对存在现实法权，既能够为社会成员带来有别于“私人利益”的实实在在的福利，同时也可能成为在与“私人利益”的冲突中成为受侵害的对象。因而，必须赋予其应有的法律价值并构建相应的救济机制。
从制度上看，现代意义的公益诉讼滥觞于19世纪的美国。我们认为，自下而上的民主模式所孕育的独特的公民法律实施理念使美国人仍保持着对政府能力有限的清醒认识，他们并没有把“公共利益”的维护职能完全托付给政府，必要可随时挺身而出，以法律的手段对其加以维护。经过多年的发展，现今的美国已经被公认为是公益诉讼制度最为完备的国家，其适用范围也非常广泛，包括环境保护法中公民诉讼、《反欺诈政府法》中的个人公诉，程序法上允许私人以州或州属机构名义起诉的相关人诉讼、市民提起的职务履行令请求诉讼、纳税人提起的禁令请求诉讼、消费者等群体提起的集团诉讼等等。特别是在环境法领域，已经形成了一套较为成熟的运行机制。对于公益诉讼，美国学者盖茨曾作过一个较恰当的描述，即：诉讼中的原告不仅主张自己的利益，而且还尝试排除与原告处于同一立场的利益阶层的人们的扩散的片断性利益的侵害。[114]公益诉讼的制度价值在于它有效地化解了集体性权利冲突，同时也动员了社会力量在那些政府力不能逮的“公共利益”保护领域发挥着重要的作用。正是由于公益诉讼机制所具有的独特社会价值，因而在世界范围内得到推广传播。目前，绝大多数发达国家和相当一部分发展中国家都立足本国国情，通过立法和法律解释等手段拓展传统的民事与行政诉讼的内涵和外延，建立了各具特色的公益诉讼制度。因此，单就我们面临的生态环境严峻形势而言，在中国建立公益诉讼制度的必要性已经十分突出。通过公益诉讼来动员公民、社会团体协助政府开展群体性环境利益保护工作，从而一方面使权利侵害尽可能的消灭在萌芽状态，以减少社会成本；另一方面，在侵害事件发生后，可以通过公益诉讼为受害群体提供一个便捷的维护渠道。

四、关于现有法律援助制度的适应性变革
对于涉讼环境群体纠纷而言，由于环境侵害本身的特殊性，无论是在现行的民事和行政诉讼模式中还是未来的公益诉讼模式中，当事人(主要是指提起环境侵害之诉的原告)都会在举证责任、诉讼能力和诉讼费用等问题上面临一系列的困难。这些困难若不能有效化解则无疑构成他们接近司法正义的实质障碍。因此，从环境侵害案件的特殊性出发，为处于弱势地位的当事人提供必要的法律援助意义十分重大。笔者认为，立足于中国既有的法律援助机制，借鉴域外环境公益诉讼制度的运作经验，可以为环境纠纷群体诉讼的援助机制梳理出以下构建思路：
1、举证责任分配制度的倾斜设计
举证责任又称证明责任，尽管学术界对这一概念的性质如何界定观点不一，但大体都接受其包括主观和客观两层涵义。在主观意义上，举证责任是指当事人对其主张有义务提出证据加以证明；而客观意义上，举证责任则是指当某种事实处于真伪不明状态时，由哪一方承担不利法律后果。可见，对于诉讼当事人而言，举证责任分配制度设计的意义十分重大，不仅决定了其在诉讼过程中的程序性负担，而且还直接影响到其对实体性法律后果的承受。由于环境侵害中受害主体的弱势地位，因此，设置有利于公民原告的举证责任分配制度基本上已成为当今世界各国环境权益纠纷立法的通行做法。我国在行政诉讼和环境侵权民事诉讼中也有举证责任倒置的相关规定。1992年最高人民法院《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》中已经有对公众因环境污染纠纷提起的诉讼实行举证责任倒置的规定。2004年重新修订的《固体废物污染环境防治法》作出的“因固体废物污染环境引起的损害赔偿诉讼，由加害人就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任”的规定，更是明确肯定了环境污染损害赔偿诉讼中的举证责任倒置和因果关系推定制度。
2、诉讼过程中的专业知识援助
环境诉讼本身所具有的专业性、复杂性事实上有可能要将不具备相关专业知识的个人排除在外。因此从诉权公平行使的原则出发，必须为他们提供相应的专业知识援助。这些专业知识一方面来自于非政府机构提供，另一方面则应当可以直接从政府获得。首先是非政府力量提供的援助。我国现行的法律援助制度事实上已经为环境群体性纠纷援助机制奠定了基础。2003年颁布的《法律援助条例》对于社会组织开展法律援助提出了明确要求。虽然《条例》明确规定的适用范围仅包括请求国家赔偿、请求给予社会保险待遇或者最低生活保障待遇……等具有特殊经济困难的公民原告，但是《条例》也授权省、自治区、直辖市人民政府可以对既有规定以外的法律援助事项作出补充规定。这实际上是为其它需要提供援助的新型案件塑造了一个立法通道。自2006年以来，各地在修订法律援助地方条例过程中，将环境污染侵害纳入援助范围已经成为普遍做法。
其次是行政机关的支持。从环境的公共产品属性上看，保护环境是行政机关的重要职能之一，环境侵害后果的发生在某种程度上可被视为是政府职责履行不到位使然。而公民对环境侵害行为提起诉讼不仅是在维护自身的私利，他同时也是在实践一项有利于维护环境公共利益的行动，是对行政机关任务的协助。故而行政机关理应把对原告的适当援助理解为是对自己任务的有效履行。[115]从行政机关所拥有的执法资源看，这种援助也是可行的，它可以在利用执法调查权为环境诉讼提供证据搜集支持，利用专业手段为当事人提供技术鉴定服务等方面为当事人提供法律援助。
3、诉讼费用上的援助
我国目前实行诉讼费由原告方预付，判决生效后由败诉方承担的制度的做法非常不利于环境群体诉讼案件的原告当事人。因为按照现行诉讼费用收取办法，环境公益诉讼案件的标的较大，诉讼费用也会相对偏高，往往超出了原告的承受能力。而比照现行的法律援助适用范围，环境侵害中的原告通常并不能被纳入。因此，有必要通过扩展现代的法律援助制度适用范围，为环境群体诉讼的原告当事人提供费用预交的减免援助。同时还应看到，环境群体诉讼审理工作的顺利进行，必须要有特定当事人来代表群体参与诉讼活动，该代表人所消耗的精力与金钱成本在案件胜诉时将转化为全体受害人共同享有的“公共利益”，若没有相应的利益补偿，既有悖于公平，也不利于调动其维护群体利益和配合法院开展诉讼活动的积极性。“……如果期待私人以法为武器保护自身的权利并与邪恶作斗争，法必须在便宜性、实效性、经济性上对私人具有实践的魅力。”[116]这种实践的魅力简单理解就是要使原告有利可图。目前域外值得借鉴的做法中主要有律师费转移制度和胜诉罚款奖励制度。例如在美国，包括《濒危物种法》、《清洁水法》、《资源保护和恢复法》、《清洁空气法》、《环境反应、补充和责任综合法》等法律中都授权法院可以酌情判定由加害人承担受害者的律师费用。而胜诉费用奖励制度早在1986年修订的《反欺骗政府法》中就规定。依据该规定：任何个人或公司在发现有人欺骗美国政府索取钱财后，有权以美国联邦政府的名义控告违法的一方，并在胜诉后分得一部分罚金。[117]这项十分有助于鼓励公民拿起司法武器同侵害行为作斗争的措施在《清洁水法》、《有毒物品控制法》、《固体废弃物防治法》等环境保护法律之中也得到体现。
在我国，类似的规定最早见于1993年颁布的《消费者权益保护法》。依据该法第49条之规定，经营者提供商品或者服务有欺诈行为的，应当按照消费者的要求增加赔偿其受到的损失，增加赔偿的金额为消费者购买商品的价款或者接受服务的费用的一倍。这就是我国立法首次确立的“双倍赔偿”原则。其目的就在于鼓励消费者拿起法律武器同经营者的欺诈行为作斗争，以维护社会主义市场经济体制的健康运行，增进公共利益。环境领域的斗争也是如此，它需要全体社会成员行动起来，同侵害行为作斗争。然而，经济人的自利本性和有限理性告诉我们，若不能善于运用利益驱动机制，则很难调动起人们用法律武器维护环境公益的热情。

五、结语
建立和完善环境污染群体性纠纷的程序解决机制不仅有利于保护受侵害的广大人民群众，更能够加速我国环境法学的发展，从而推动司法的进一步发展。因篇幅所限，本文只讨论了其中最为基础的几个问题，这并不代表其他方面可以忽略不计。为了能够保证程序解决机制的正常运行，我们要做的还有很多，虽然前面的道路十分曲折，我们依然坚持前行。