李明华:生态文明与中国环境法制的建设*
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生态文明与中国环境法制的建设* 李明华1 蒋培2 （1，浙江农林大学环境法治与社会发展研究中心 浙江临安 311300；2，河海大学公共管理学院 江苏南京 210098） 摘要：十八大对生态文明作出了进一步的阐述，建设生态文明，是关系人民福祉，关乎民族未来的长远大计。自生态文明提出以来，对我国的环境法治的建设有着极大地影响。我国环境法制建设经历了几个不同的阶段：基本国策——可持续发展战略——科学发展观——生态文明。在生态文明的指引下，我国环境法制的指导理念、法律原则与法律体系都有了一定的转变，能更好地与我国社会经济文化发展相适应，更好地促进人与生态环境的和谐共处。但是，当前我国的环境法制建设依然存在着很多问题与不足，仍需要完善。 关键词：生态文明，环境法，法制建设 一、引 言 党的十八大提出，“把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。”继十七大报告之后，十八大报告再次论及“生态文明”，并将其提升到更高的战略层面，与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设并列，构成中国特色社会主义事业“五位一体”的总体布局。生态文明战略地位的提升让人振奋，相信其必将为进一步增进人民福祉注入更大力量，将开辟人民福祉的新境界。 生态文明的提出与发展，有着其历史演变的脉络。生态文明也时刻指引着我国环境法制的建设。自1983年提出环境保护是我国的一项基本国策以来，我国环境法制的变迁已经经过了五个阶段：基本国策——可持续发展战略——科学发展观——生态文明。在生态文明理念的指引下，我国环境法制的建设也逐渐发生转变，例如，指导理念上更讲究人与生态环境、人与自然之间的和谐相处，法律原则上更能体现出“尊重自然、顺应自然、保护自然”的原则，法律体系上也逐渐朝着“坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式。”的方向迈进。当前，我国在环境保护领域所颁布的法律法规不仅从数量上逐渐增多，而且在环境法制建设的指导理念，法律原则与法律体系的建设上都有了较大的转变。 二、生态文明下环境法指导理念的变化 （一）传统环境伦理观的转变：从狭隘的人类中心主义转向人与自然和谐的伦理观 当前，人类从保存和爱护自然环境出发，提出了关于环境伦理学的各种观点，包括现代人类中心主义、生态中心主义以及可持续发展环境伦理观。“人类中心主义”，它不仅主张和赞成人类对自然的征服，而且主张人类有权根据自身的利益和好恶来随意处置和变更自然。人与自然的关系不仅不再是伙伴和合作的关系，而是对立和冲突的关系。面对危及自身生存和发展的环境问题，人类不得不对长期以来形成的人类中心主义伦理观进行检视，其最直接的体现与成就就是生态中心主义伦理观的勃兴。生态中心主义认为，只有从包括人类在内的所有生命物种的利益和价值出发去保护整个地球生物圈，才能更好地保护人类的生存环境。生态中心主义看到了人与生物、物种、自然之间的不平等，但却未深入思考隐藏在这一不平等背后的恰恰是人与人之间的不平等。此外，这种理论以纯自然主义观点来考察人与自然之间的关系，完全否认人的主体性，势必陷入认识论的误区，这也是其理论上的缺陷所在。[1] 现代的科学研究表明，各种自然界的生物都有其内在的价值。人类与自然界中的各种生物构成了一个统一的整体。任意地割离人类—生态，孤立地来看待人类或者生物界，难以正确地看待自然界中人与自然之间的相互关系。所以，现代环境伦理观已经把道德规范从人类自身的范畴，拓展到了人与生态，人与自然中，以此来更加客观地看待人类与自然之间的联系。 （二）生态文明指引下新的指导理念——可持续发展的生态文明伦理观 第一，可持续发展的生态文明伦理观是长期积累与发展的结果。可持续发展的生态文明伦理观是我们党和国家在前进的道路上不断发展与创新的结果。从党的十五大提出实施可持续发展战略，到党的十六大，提出在科学发展观指导下，建立资源节约型、环境友好型社会，建设创新型国家，建设生态文明等新的发展理念和战略举措，再到党的十七大报告进一步明确提出了建设生态文明的要求，以及此次十八大报告把生态文明单独列为一个章节，明确提出要把生态文明建设列入经济建设、政治建设、文化建设和社会建设的过程中去。体现了可持续发展的生态文明理念，是我国在建设具有中国特色社会主义社会过程中不断探索与实践中总结出来的，不仅能够与中国的具体国情相联系，而且也符合我国今后长期健康、有序发展的道路要求。 第二，可持续发展的生态文明伦理观是一种科学的、合理的价值观。可持续发展环境伦理观是可持续发展理论和环境伦理学相结合形成的一种新型的环境伦理理论。它对人类中心主义和非人类中心主义的理论进行了整合与扬弃。把人类的道德范畴拓宽到了生态与自然的范畴，既不是以人类为中心，也否认生物作为生态环境的中心。而是通过对两种伦理观的有机整合与提炼，形成了人—生态的和谐发展观。可持续发展的生态文明伦理观是生态道德法则上升为法律规范的唯一科学、合理的选择。这种选择既保障了人类生存与发展的需要，也能够正确地处理好人类社会与生态系统之间的相互关系。 第三，生态文明应当成为环境立法的价值目标与终极目的。[2]生态文明理念克服了传统环境伦理观念的局限性，能够正确地处理人与生态、人与自然的关系。在考虑人类利益的同时，能够兼顾生态环境的利益。既把人类作为世界的主体，也把生态作为世界的主体；不仅人有价值，自然也有价值；不仅人有主动性，自然也有主动性；不仅人依靠自然，而且所有生命都依靠自然。在这种背景下可持续发展的生态文明环境伦理观体现了它的终极目的，确立了生态本位主义的立法目的理念。 三、生态文明下环境法法律原则的转变 人类社会正经历着由工业文明向生态文明、由资源经济向知识经济、由非持续发展向可持续发展的“三重转变”。[3]生态文明的到来，既是历史发展的必然结果，也是人类社会发展的必然选择。我国环境法制的建设必须要吸收生态文明的精神，体现到环境法法律原则方面，需要自觉地向着人与生态、人与自然和谐相处的局面转变。 （一）注重风险预防原则 现代社会是一个风险社会。[4]时时处处都存在着社会风险，环境保护也时刻面临着巨大的社会风险。在生态文明的指导下，环境法应摒弃过去以经济利益为重，注重事后治理的原则。法律原则要注重体现“防治结合，综合治理”的观念，在环境污染发生之前就采取预防措施，即做到风险预防。要求行为人在环境风险不能确定的时候采取谨慎态度、暂缓实施,以及在实施环境行为的时候尽量预先估测环境风险并采取积极措施加以预防。 风险预防原则可以分解为以下几个基本要素：第一，在获得充足科学证据之前的谨慎行动。有关环境的预测中都不具有确定性，如果有证据表明可能存在某种风险，则应采取风险预防原则，即使为此将发生一定的花费。第二，预留一定的生态空间。由于我们不确定生态系统对于人类活动的承受程度，所以有必要留出一定的生态空间以作为人类对环境和资源疏漏的缓冲器。第三，严格管理。严格管理意味着对人类活动应进行认真分析，审慎进行决策，以控制对环境和资源可能造成的危险。第四，举证责任转移。根据风险预防原则，举证责任将转移至行动的发起者，由其负责证明其计划采取的行动不会对环境和资源带来危害。第五，基于比例原则的平衡。采取风险预防原则必定会发生一定的花费，因而需要在风险预防原则带来的利益与产生的花费之间进行平衡。也就是说，在风险预防原则的利益和花费之间应遵循比例原则和经济效益原则，在采取预防性措施之前应对可能的花费和相关利益加以考虑、比较和平衡。[5] （二）体现环境公平原则 环境公平是生态文明理念指导之下的价值观念的体现。是人类公平理念在环境法上的具体反映。环境公平可以表征为环境权利公平、环境机会公平、环境分配公平和环境人道主义公平等内容。“环境权利公平，是指每一个人都具有平等的生存权、发展权、环境权和其他环境权益，主要是指公民环境权平等。环境机会公平，是指满足人对环境资源的不同层次的需要和不同的人对环境资源的不同层次的需要，以利于发挥每个人的潜能。环境分配公平，是指法律在配置环境资源时或政府在分配环境资源时，必须公平。环境人道主义公平，是指对于弱势群体、弱者，要实行照顾弱者、扶持弱者的政策，为其生存发展提供基本的环境资源条件。”[6]可见环境公平观极大地丰富了传统公平观的内涵和外延，它可包括代内公平、代际公平、区际公平和种际公平（或物种公平），其中种际公平是最能体现环境公平特色的内容。环境公平理念的形成和发展是环境不公平现象的直接反映，是人类追求改变环境不公平、努力实现环境公平的实践活动的结晶。 （三）体现民主与协调原则 民主是一种有影响力的理论和思想。我国环境法律若要凸显环境民主思想，必然要求通过民主程序来制定、实施，从而体现程序公正，加快奔向环境公平的目标。因为增强环境民主理念是发展人类环境保护事业的需要，是公众参与环境保护的思想基础，是保障公民环境权益的需要，是环境保护群众组织及其运动生存、发展和实现其自身价值的需要，所以它对中国具有特别重要的意义。环境民主理念普及的必然结果是环境法律的民主化，环境民主手段的法律制度化。 而环境问题的复杂性决定了环境法律必然地体现协调原则。环境利益优先的协调发展原则即环境协调发展，是指为了在各类决策中将环境、经济、社会三方面的共同发展相协调一致，而不致于顾此失彼，此即环境均衡原则或环境一体化原则。其实质是以生态理念为优先，要求对发展所涉及的各项利益都应当均衡地加以考虑，以平衡与人类发展相关的经济、社会和环境这三大利益的关系。因此，环境协调发展原则也是法政策学上利益平衡原则的体现，即各类决策应当考量所涉及的各种利益及其所处的状态，非常概括地阐明了环境与经济和社会发展的相互关系，而可持续发展理论又为此原则作了一个非常完美的解释。环境法律欲达到和谐状态，一个重要的前提是环境利益应成为新型法益，然后将环境利益与其他利益进行平衡，将环境保护纳入经济、社会发展计划与决策之中，建立循环经济型社会，建立绿色GDP的国民经济核算体系。[7] （四）注重公众参与原则 从社会学角度讲，公众参与是指社会主体在其权利义务范围内有目的的社会行动，法学视域中的公众参与，更多关注的是社会公众参与管理国家事务和社会公共事务的权利；在环境保护领域，公众参与，则指公众有权平等地参与环境立法、决策、执法、司法等与其环境权益相关的一切活动。[8]推进环保领域的公众参与机制是对生态文明最为直接的体现，能够保障公众具有自主参与环境保护的权利，充分体现出公众力量在环保领域所发挥的重要作用。 实施环保领域的公众参与机制具有极大的意义。第一，进一步树立起公众参与环境保护的实体性权利。在计划经济时代，我国处在指令性经济时代，转向市场经济之后，原有的计划经济的痕迹依然存在，环境管理依然是政府管理为主要手段，难以发动公众来共同管理环境问题。通过明确公众的参与权利，促进公众参与到环境保护工作中去，保障公众对政府的评价、监督等权利，有助于我国环境保护事业的发展。第二，明确环境诉讼参与权。由于在我国当前的环境诉讼中，对于公众与环保组织的诉讼权利没有得到明确规定。利用公众参与的程序性参与机制，能够充分保障公众在环境诉讼中的权利，确保公众的环境权。第三，推动环境信息公开，促进社会的公平正义。公众参与机制的建立，能够更好地保障环境信息的公开，促进社会群体与个人的环境信息的对称，建立公平正义的社会制度。 四、生态文明下环境法制的建设 生态文明对环境法制建设最为集中和明显的体现，主要表现在环境法律体系内容上的转变。通过考察环境法律体系中具体内容的转变，能够进一步明确环境法律法规如何从传统的人类中心主义视角向人与自然、人与生态和谐相处的视角转变。 从环境法的调整对象来分，环境法律体系主要包括了污染防治法、自然资源保护法、循环经济法和能源法。[9]当前，我国在污染防治法领域，已经制定了《环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《放射性污染防治法》、《环境噪声污染防治法》等法律。在自然资源保护法领域，主要有《海洋环境保护法》、《森林法》、《草原法》、《矿产资源法》、《煤炭法》、《水土保持法》、《防沙治沙法》、《土地管理法》、《野生动物保护法》、《野生植物保护条例》、《自然保护区条例》、《国家级自然保护区监督检查办法》、《水生动植物自然保护区管理办法》等法律。在循环经济法与能源法领域，主要有《循环经济促进法》、《清洁生产促进法》、《节约能源法》、《可再生能源法》等法律。 结合党的十八大报告关于进一步建设生态文明的要求，未来我国环境法制建设工作需要从多的方面来予以完善，努力实现环境法制的建设能够与我国当前的实际情况相符，真正实现人与自然和谐共处。 第一，优化国土空间的开发格局。十八大报告中提出，“国土资源是生态文明建设的空间载体，必须珍惜每一寸国土。要按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，控制开发强度，调整空间结构。”在我国《土地管理法》等相关法律法规中没有对国土空间开发做出具体规定，更没有把生态环境因素考虑在其中。当前国内的土地资源开发利用仍然存在着开发强度过大，开发结构不合理，功能区分化不明确的问题。要求相关的法律规定对国土资源利用予以进一步作出明确规定，有效控制开发强度，调整空间结构，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。需要在今后的环境法制建设过程中，把环境因素作为国土空间开发的重要内容之一。 第二，加强生态修复。生态修复应强调尊重自然界的各种规律。十八大报告指出，“给自然留下更多的修复空间。”需要转变原有的观念，不要把建设理解为生态修复，生态修复必须要顺其自然，尽可能恢复原有的生态原貌和功能。生态修复的成功与否，取决于是不是真正停止或最大限度地减少了人为干扰，而不是搞了多少所谓的建设。在今后的环境法制建设中，需要更加注重水生态环境修复，土壤修复；开展湿地保护与生态修复；加强沿海滩涂、重要海域的生态修复工作。 第三，加强海洋生态环境的保护。“保护海洋生态环境，坚决维护国家海洋权益，建设海洋强国。”十八大报告明确提出要加强我国海洋生态环境工作。随着我国海洋经济的不断发展，海洋资源开发也开始趋于国际化，相关的生态环境保护问题更加复杂化与多样化，例如，2011年的康菲石油公司漏油事件。反映出当前我国海洋生态环境保护的相关法律法规仍不健全，难以保障国家与人民的基本利益。需要尽快修改包括《海洋法》在内的海洋生态环境保护的法律，实施入海污染物总量控制制度，加大海洋与陆地污染物的治理力度。出台更多符合当前我国海洋生态环境状况的法律法规。 第四，促进环境法制建设的“经济化”。“积极开展节能量、碳排放权、排污权、水权交易试点”以及“深化资源性产品价格和税费改革，建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。”十八大报告中的提法，有助于进一步促进我国环境法律制度引进经济激励机制，是社会发展到一定时期的必然产物。环境法律制度的经济激励机制通过利用各种经济手段来有效纠正或公平分配外部性问题所带来的利益损失，以实现环境法对利益平衡的基本目标。需要尽快制定符合我国国情的碳排放、排污权、水权交易制度，以及资源有偿使用制度与生态补偿制度，建设“绿色财税、绿色金融”制度，完善投融资体制和财税金融扶持政策，充分发挥经济手段在生态环境保护中的功效。 第五，注重循环经济的立法，完善生态产业、绿色产业的认证机制。十八大报告指出，“发展循环经济，促进生产、流通、消费过程中的减量化、再利用、资源化。”全面推行清洁生产，从源头上减少资源消耗和环境污染，鼓励开展清洁生产审核，建立重点污染企业及使用或排放有毒有害物质企业的强制性清洁生产审核制度。在农产品方面，加强有机农产品和绿色农产品标志管理，完善市场准入制度，加强食品安全检验检测体系建设；在工业产品方面，支持企业积极研究开发和生产环境标志产品、节能产品、节水产品，鼓励企业积极开展环境标志认证和国际绿色认证。 第六，健全环境法的责任机制。“加强环境监管，健全生态环境保护责任追究机制和环境损害赔偿制度。”十八大报告明确指出要不断加强我国环境法的责任机制的建设。当前我国环境法的责任机制主要面临的问题是，相关环境违法成本较低，行政处罚的力度不够，容易造成环境损害程度进一步加大；环境责任制度难以保障公众的环境权益，无法行使受害者的环境救济权；环境刑事责任追究机制中的立法不完善，缺乏威慑力等。健全环境法的责任机制，需要在今后的环境法制建设中，不仅要增加对责任机制的法律条文的规定，更需要提高我国环境责任机制中法律条文的质量。需要从制度的整体角度来考虑，提高环境处罚的力度，完善公众的环境救济机制，增强环境刑事责任机制的威慑力。 第七，加强生态文明与环保理念宣传与教育的制度建设。十八大报告指出，需要“加强生态文明宣传教育，增强全民节约意识、环保意识、生态意识”。当前，我国的环境教育事业仍处在落后水平。比较来看，世界环境法制比较发达的国家，往往都很注重通过法律手段来加强本国的环境教育事业，推动环境教育的不断前进，例如美国，就专门制订了《国家环境教育法》。极大地推动了美国环境教育的发展与环境理念的宣传。反观我国，相关的环境教育规定仍只存在于一些政策性文件之中，个别法律条款涉及到了环境教育，但实际的操作性并不强，缺乏约束能力，不利于我国的环境教育事业的发展。所以，环境教育的法律体系的建设，将是今后我国环境法制建设的重要内容。 五、结 论 生态文明的提出，是我国经济社会发展的要求，也是时代发展的要求。生态文明的理念为我国经济社会发展指出了一条健康、有序发展的道路。这条道路的通达，需要不断地建立健全各项制度体系，完善各项法律制度，加强体制机制的改革。 环境法律制度作为法律体系中的重要一部分，理应为生态文明的实现做出自己的贡献。在基本国策——可持续发展战略——科学发展观——生态文明这五个阶段的演变过程中，环境法制建设也在不断地趋于完善，逐渐形成有中国特色的环境法律体系。从环境法制的指导理念的转变，到法律原则的变化，再到法律体系的今后的发展方向，无不体现出我国环境法制的建设始终围绕着生态文明这个主旨。虽然当前的环境法制建设仍存在很多不足与缺陷，但是通过不断的修正与改善，结合我国的政治、经济、文化与社会的实际情况，相信相应的法律体系会不断健全，从而能够更好地保护我们的生态环境，建设美丽中国，实现民族的永续发展。 |
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