李 程:整体观视野下的环境法的修改(一)
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可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012 年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 900 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 China Environmental and Resources Law Society, CERLS 整体观视野下的环境法的修改 李 程 （福州大学法学院，福州350001） 摘要：据报道称，在这次《环境保护法》的修改草案中删除了“政策环评”和“以日计罚”等提案内容，此举引起了法学界的强烈不满，称删除如此重要的条款后的修改无意义。《环境保护法》自1989年正式实施以来，一直沿用至今，此中的立法理念已十分的落后，执行效果很差。本文用整体观理念对《环境保护法》的修改提出一些新的思路。首先确立《环境保护法》为环境基本法，然后在可持续发展和整体观的立法理念的指导下对环境权进行义务本位的重新定位，最后通过分配环境保护义务，构建更加完善的环境保护体系。 关键词：整体观；环境权；义务本位 一、《环境保护法》应该为环境基本法 （一）争论 关于《环境保护法》的存废学界存在着一些争论，支持者认为《环境保护法》实施30多年来，对于保护和改善环境质量，促进经济、社会、环境协调发展起到了积极的作用。环境保护需要一部这样的法律，我们应该对之进行修改，对其中的一些环境保护的基本概念、基本理论进行补充，使之成为一部基本法律，以指导实践。反对者认为我们应该废除这部法律，因为其中很多的条款都是宣示性的内容，不具有可操作性。我们应该专注于对具体有关环保的单行法的修改，因为实践证明单行法规，快准狠，解决环境保护的问题非常及时有效。 （二）修改为环保基本法 环境基本法的立法精神在于宣示一个国家的环境观和环境政策，整合复杂的环境法规的共通的概念、原理、原则、制度和措施，构成环境法体系统合的基础。①环境基本法就相当于“环境宪法”。如美国《国家环境政策法》，它在美国环境法体系中就处于基本法的地位。就所起作用而言，它规定的环境影响评价程序迫使行政机关把对环境价值的考虑纳入决策过程，改变了行政机关忽视环境价值的行政决策方式。它在美国历史上第一次为行政机关正确对待经济发展和环境保护两方面的利益和目标创造了内部和外部的条件。②可见环保基本法对于真正的实现环境和资源保护起到至关重要的作用。另外，我国现有的自然资源法、污染防治法及大量的法律法规，体系庞杂，且法律之间存有冲突。为了督促政府更好的履行环保义务，保障环保法律的有效实行，减少法律漏洞，我们应该构建一部基本的环境保护法。目前来看，最可行的就是对现行的《环境保护法》进行修改。 （三）修改途径 众所周知，现行的《环境保护法》是以全国人大常务委员会审议的形式通过的。而根据《立法法》第七条第二款规定：“全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。”这就意味着现在的《环境保护法》还不是以基本法的形式出现的。这样就导致《环境保护法》的地位十分尴尬，从形式上看，与《水法》、《水污染防治法》等有关环境保护的单行法是同一等级的，影响其作为基本法的权威。所以首先为了提高立法层次，建议由全国人民大表大会对其进行修改。这样《环境保护法》的就具有基本法的地位。其次，《环境保护法》应该侧重于综合性目标、指导思想、基本原则、基本制度的规定。至于一些具体的不同的环境要素的保护可以在单行法规中规定，这样整个环境资源法律体系将更加完整，单行法律法规的内在统一性、合理性也将得到加强。 二、确立可持续发展和整体观的立法目的 1989年的《环境保护法》是我国环境学领域的一项重要成果，在保护环境特别是控制污染方面曾发挥了积极作用，具有不可磨灭的历史功绩。但是现有的《环境保护法》中的“人类中心主义”的环保观已经不再适应时代的发展。《环境保护法》第一条：“为保护和改善生活环境与生态环境，防止污染和其他公害，保障人体健康促进社会主义现代化发展，制定本法”，从这一表述就可以看得出来这带有明显的单纯追求经济社会发展的单一的价值取向的色彩。在这种单一经济利益价值取 ① 付康康：《对环境法修改完善的思考》，载于北大法律信息网。 ② 吕忠梅：《中国需要环境基本法》，载于《法商研究》2004年第6期。 可持续发展·环境保护·防灾减灾 向的指引下，我们看到现实中环境保护的阻力是非常明显的，当人类的经济利益和保护环境相冲突的时候，政府多数情况下，为了发展经济，牺牲了环境利益，而我们感受到的是日益恶化的环境，稀有物种的不断减少，污染的日益加剧，云南曲靖铬污染事件，康菲石油案，紫金矿业污染，此类事件的层出不穷说明这种价值取向是有问题的。所以我们应该顺应时代的发展和环境保护的需要，提出新的环保法的指导思想和目的，这就是可持续发展的整体观的思想。 可持续发展指的是经济适度增长和结构优化，保证资源永续利用和环境良性循环，做到环境与经济社会发展相协调，实现持续共进有序的发展。而整体观的理念为“人本身就是自然界的产物，是在他们的环境中并且和这个环境一起发展起来的” ，生命体不能离开非生命体（如岩石、土壤、大气等）而生存，因此，生物平等主义者提出单纯尊重自己和其它的生命体个体是不够的，人类还必须尊重生命体赖以生存的非生命体，把人类、其它生命个体和他们赖以生存和发展的有机和无机环境因素作为一个整体进行保护。因为生态系统是包容生命体个体的单元，没有生态系统提供的生态功能，生命体个体无法生存；在某一生命体个体不存在的情况下，这个系统还是存在的，在某些情况下，系统的价值比个体的价值更重要。因此系统的的价值具有一定的相对独立性，不完全体现在个体身上，它的最重要的价值就是其系统性的整体价值。只有把生命体和非生命体作为一个整体进行保护，承认自然整体存在的价值，这样的伦理道德对于保护环境才是完美的。有了这样的环境伦理的认知，才能使《环境保护法》环保目的真正的落到实处，当我们我们面对经济利益与环境保护的时候，我们为了整体的利益，为了保护我们自身的生存，才会做出正确的选择。 三、环境权的重新定位 既然在上文中确立了可持续发展和整体观的立法目的和原则，接下来就是对环境法一些基本的概念进行定义。《环境保护法》总共有六章四十六条，规定的内容虽宽泛但是对基本概念却没有规定或者十分的模糊。本文决定从环境权入手，对新视野下的环境法进行重新的构建。环境权是环境立法和执法、环境管理和诉讼的基础，是环境基本理论的核心和根基，环境权也是公民在提起环境诉讼的时的权利依据，对于规制政府行为，落实企业责任祈祷至关重要的作用。因此从这里入手很有必要。 应该如何对环境权进行定义呢？关于环境权的定位问题，学界有很多的讨论，主要分为两大阵营，一方主张以权利本位来对环境权进行定义，一方主张以义务本位来对环境进行定义。 （一）个体主义的权利本位 首先，我们先分析一下权利本位。权利本位者认为我们应该扩大环境权的主体和客体，将法人、单位、后代人、甚至动物纳入到环境法的主体中，将采光权、日照权、环境清洁权纳入到环境法的客体中，这样就会导致环境权主体的泛化和内容的模糊化，仔细探究一下，这种理念背后深藏的价值观是个体主义的价值观。 认为我们众所周知，人类社会进入近代以后，个人主义开始在人类的价值观中占据主导地位。个人主义的价值观就意味着，一个人只要不妨碍他人即可获得无限的自由。从哲学领域的无限的“无限宇宙观”到经济领域的“经济无限增长观”再到环境领域的“自然资源无限观”，无不体现者人们的这种无限的自由主义、个人主义观念。①在这种观念的引导下，必然就会对各种主体普设环境权。人们妄图以人们对自我权利的保护来达到保护环境的权利。但是我们看到的是，这种个体主义的价值观与环境法所追求的环境正义、环境秩序理念的整体主义特征存在尖锐的矛盾。当面临着的是无法归属于某一个人的环境利益的时候，这种环境权益就失去了保护。比如整个地球的温室效应的增强，是无法归属于某个个人的，也不是个人可以解决的。另外过于宽泛的赋予权力会导致很多主体只有名义上权利，无法实行，比如动物权利的主体地位实现，纵然有很多的争论，但是我们还是没有看到有效的实现动物主体地位的路径。加之，权力可以放弃，在如今环境保护迫在眉睫的关头，更应该采用义务本位来定义。 （二）整体观的义务本位 反观义务本位论者，他们认为环境权应该是一种整体性的权利存在，以设定义务为主，这样才能更好的保护环境。权利反映的是人与人、人与社会之间的一种利益关系，没有对利益这一目的的关注，就不会产生对权利这一手段的需要，利益永远是权利形成的动机。②显然，环境权也是基于 ① 孟庆垒：《主流环境权理论的错位和出路》，载于《环境法治与建设和谐社会—2007年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集（第一册）》2007年。 ② 张文显：《法学基本范畴研究》，载于中国政法大学出版社2000年版，第310页。 901 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 人们的利益需要产生的，但这种利益绝不是类似于对财产的占有、使用那样的思议，而是让所有人都可以受益的公益。基于环境公益而产生和发展的环境权绝对不可以分别由个体所分别享有，它只能作为一种整体性权利而存在，作为人类环境权而存在。所以人类的环境权一种“以自负义务的履行为实现手段的保有和维护适宜人类生存繁衍的自然环境的人类权利。”①这才是对环境权的准确定义。既然环境权是作为整体利益存在的，那么赋予权利的道路走不通，我们知道对控制权利最有效的就是设定义务，所以义务论者脱颖而出。 环境权作为一个整体性的权利是不可分的，但是保护环境的责任确是可以分担的。世界上的每个国家政府、企业组织、公民无论强者还是弱者都有一份保证环境权实现的义务。人们在履行义务的时候，就获得这种环境权，保护环境权益。 四、具体制度构建：环境保护义务的分担 如果环境权可以是设定为自负义务的权利的话，对于实现环境与资源保护是十分有益的，对于接下来整个环境保护的框架的设计也是十分有利的。通过对这种义务的分担，对许多环保的具体制度和一些大的原则的确定，来真正实现环保目的，这也是构建环境法的一种路径。我们将义务主体分为三类：政府、企业及其他组织、公众。 （一）政府 在承担保护环境的义务中，首当其冲的是政府。政府是承担环境行政法律责任的主体。最近热议的政策环评，就是对政府责任规制的重要一环。无数的案例表明，一些大型污染企业的施工生产是得到政府的许可的，而政府在行政许可之前，并没有进行环境影响的评价。造成很多企业是“合法”的排污。在修改后的《环境保护法》中，除了应该规定对各级政府编制的开发和发展规划进行环境影响评价，对各级政府和部门提出的对环境有重大影响的决策进行环境影响论证外，还应确立对政策特别是对环境有重大影响的经济政策进行环境影响评价制度，促使政府正确对待经济发展和环境保护两方面的利益和目标，改变过去偏重经济指标而轻视环境保护的行政决策方式，以强化政府的环境保护责任。虽然我们看到对政府环保义务的条款想实施起来非常的困难，但是这也是大势所趋，路漫漫，我们将不懈努力。 其次，是企业的环保义务。企业是以追求利益为根本，我们不能苛求企业完全转变成“生态企业”，但是在整体论的指导下，我们可以赋以企业有及时淘汰落后设备、清洁生产的义务。对于这样的环保企业，进行税收的减免和政策的支持。通过经济利益的驱动来促使企业承担环保义务。另外对于这样的企业进行表彰，提高企业的知名度和美誉度，全方位的支持。除此之外，环境保护行政机关根据企业的污染特征对企业征收相关费用与确定费用额度，如果企业能够遵守环境质量标准，能够主动安装环保设施，节约能源，防治污染成果的超越了了规定的标准，可以将费用逐年退还，并且在下一年减少收费比例。收费是为每个企业建立的环境污染保险基金，应该为企业设立专门的帐户，由环境保护行政主管部门进行统一征收与监管，企业可以随时查询自己的费用情况。相反如果企业不能遵守环境保护制度，甚至发生了大的损害，则其所缴的费用首先用于赔偿，对下一年度的费用也要按一定比例增加。这样，企业为了避免过高的收费，只有采取主动环保的措施，收费为保护环境防治污染也有了专门的基金。这些制度上的设计都可以不断的尝试。 最后，就是公众的环境责任。公众环保责任承担的最重要的途径就是公众的参与。由于公众与环境保护有着密切的利益关系，因此公众对环境保护有极大的热情。1989年《环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”但这结法律法规的规定只是原则性的规定，还缺乏系统、明确、具体的规定，在具体适用与实施时就存在明确的法律依据与参照。因此在严格意义上我国环境法中还并没有形成成熟的公众参与制度。对于公众参与，很多学者提出了环境公益诉讼的主张，但是实践中，这种诉讼却是非常少的，著名的北大教授代表松花江、鲟鳇鱼、太阳岛诉中石油的案子也因为原告没有诉权而不了了之。但是如果确立了环境权，这样北大教授就是合法的原告，在很多诸如此类的公益诉讼的案件中，就拥有了诉权，这对于公益环境的保护是非常有效的。另还有环境信息公开、环境听证会等制度也能有效地实现公众的参与。 结语 以上的都是关于环境保护的一些具体的制度和原则，这都是立法技巧的问题，作为解决问题的 ① 徐祥民：《环境权论—人类发展历史分期的视角》，载于《中国社会科学》2004年第4期。 902 可持续发展·环境保护·防灾减灾 具体方法来说都是十分有益的尝试。这些实践都需要正确理念的指导，所以确定整体观的思想对于环境法的整体构建是最重要的。本文在整体观的视野下对环境法的修改及构建提出了新的路径，希望能对环境法的不断完善有所裨益。 参考文献： [1] 孟庆垒：《主流环境权理论的错位和出路》，载于《环境法治与建设和谐社会—2007年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集（第一册）》2007年。 [2] 付康康：《对环境法修改完善的思考》，载于北大法律信息网。 |
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