稂 颖 :我国水资源法律保护制度完善之探析(一)
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可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012 年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 892 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 China Environmental and Resources Law Society, CERLS 我国水资源法律保护制度完善之探析 稂 颖 （昆明理工大学法学院，云南 昆明 650500） 摘要：水资源是人类赖以生存和发展的基础，但是，我国水资源分布不均、水资源稀缺、地下水过量开采、水污染严重等问题限制了我国的社会经济的可持续发展。因此本文从我国水资源的现状、水资源保护法律制度的现状及缺陷入手，进行深入的研究从而提出了几点完善水资源法律保护制度完善的意见。 关键词：水资源；水资源保护；法律制度 水是人类及一切生物赖以生存的不可缺少的重要物质，也是工农业生产、经济发展和改善环境中非常重要而又有限、不可替代的自然资源，同土地、能源等构成人类经济与社会发展的基本条件。然而，与人类密切相关的水资源并非取之不尽、用之不竭。地球表面虽然有71%的面积被水覆盖，但其中海洋咸水占了97.5%。如果除去两极的冰山，人们容易得到的淡水只是地球总水量的0.2%。目前，全世界有100多个国家缺水（其中包括中国），有26个国家严重缺水，有40%的人遭受缺水的痛苦，每年有2500万人因水污染而死亡，有10亿人喝不到干净的饮用水。我国是个干旱、半干旱国家，人均水资源占有量只有世界平均数的四分之一。由于人口的增长、经济的发展，我国水资源的供需矛盾日益尖锐，人们的用水遭到了前所未有的挑战。为了更好地可持续发展以及人类的可持续生存，如何进一步保护水资源已成为刻不容缓的大事。 一、水资源与水资源保护之概述 （一）水资源之概述 由于对水体作为自然资源的基本属性认识程度和角度的差异性，有关水资源的确切含义仍未有统一的定论。《大不列颠大百科全书》将水资源解释为：“全部自然界任何形态的水，包括气态水、液态水和固态水的总量”。基于此，1963年英国的《水资源法》把水资源定义为：“（地球上）具有足够数量的可用水”。《中国大百科全书》在不同的卷册中对水资源也给予了不同的解释。如在大气科学、海洋科学、水文科学卷中，水资源被定义为“地球表层可供人类利用的水，包括水量（水质）、水域和水能源，一般指每年可更新的水量资源”；在水利卷中，水资源被定义为“自然界各种形态（气态、固态或液态）的天然水，并将可供人类利用的水资源作为供评价的水资源” ①。综上所述，笔者认为水资源可以理解为人类长期生存、生活和生产活动中可以利用或有可能被利用的水源的总和。一般认为，水资源具有广义和狭义之分，“广义的概念和定义一般忽略水资源的时间、空间和数量质量的差别，包括了可能被人类所利用的水；狭义的概念和定义则考虑了水资源的时间、空间和数量质量的限制，强调在现有人类社会经济和技术条件下能被人类利用和有价值的水，仅指淡水资源”。② 水资源是一种特殊的自然资源，具有很多独有的性质特征。包括水资源的流动性、资源的循环性、储量的有限性、时空分布的不均匀性、形态的多样性、利用的多样性、有利和有害的两重性等。 （二）水资源保护之概述 1、水资源之涵义 水资源保护是通过行政的、法律的、技术的、经济的等一系列有效手段合理开发、管理和利用水资源，保护水资源的质量和供应，防止水污染、水库姐、河流阻塞和水土流失，以满足社会经济可持续发展对水资源的需求。水资源保护包括地表水和地下水的水量与水质。在水量方面应对水资源全面规划、统筹兼顾、科学用水、综合利用、讲究效益、充分发挥水资源的多种功能。主意避免水源枯竭，过量开采。同时，也要估计环境保护之要求以及改善生态环境之需求。在水质方面应制定相关的法律法规和技术标准规范，以防治污染和其他公害，维持水质的良好状态。为此，要减少和消除有害物质进入水环境，加强对水污染防治的监督和管理。总之，水资源之保护最终是为了保证资源的永续利用，促进人类与环境协调发展，以不断提高人类的环境质量和生活质量，造福于子孙后代③。 2、水资源保护之任务和内容 水资源保护的任务就是保证水资源的可持续利用。通过积极开发水资源，实行全面节水，合理 ① 李广贺主编：《水资源利用与保护》，中国建筑工业出版社2010年，第1-2页。 ②沈大军、梁瑞驹：《水资源价值》，载《水利学报》1998年第5期，第 54 -59页。 ③吴季松、袁弘任主编：《水资源保护知识问答》，中国水利水电出版社2002年，第18-19页。 可持续发展·环境保护·防灾减灾 与科学的利用水资源，实现水资源的有效保护。为了实现这一任务目标，水资源保护的内容具体为：（1）改革水资源管理体制并加强管理队伍的管理能力建设，切实落实与实施水资源的统一管理以及有效的合理分配；（2）提高水污染防范、控制和污水资源化的水平和能力，保护水资源生态系统。提倡节约用水、使用高效能的节水设备，实现水资源的可持续利用，消除次生的环境问题，保障生产、生活的安全供水，建立安全的供水保障体系；（3）强化环境变化对水资源的影响及相关战略性研究；（4）研究开发与水资源污染防范、控制与修复有关的现代理论、技术体系；（5）强化水环境监测，完善水资源管理体制与法律法规，加大执法力度，实现依法治水和管水①。（6）加强宣传教育，提高市民保护水资源的意识，大力发展循环经济以实现水资源的可持续利用。 二、我国水资源保护原因之分析 水资源是基础性的自然资源和战略性的经济资源，是生态与环境的控制要素。但是我国人多水少、水资源时空分布不均匀、水土资源和生产力布局不相匹配，同时还存在着水资源开发利用方式粗放、用水效率偏低、水体污染严重等问题。目前，我国严峻的水资源问题已经成为全面建设小康社会战略目标的突出瓶颈，成为可持续发展的主要制约因素。 （一）水资源在时空上分布不均并且水量短缺严重 受季风气候的影响,我国降水分布不均匀,导致我国水资源的季节分配和地区分布也不均匀。水资源的时间分布极不均衡，主要表现在大部分地区每年汛期4个月的降水量占全年的60%～80%，容易形成春旱夏涝。此外,我国降水量年际之间变化很大,南方地区最大年降水量一般是最小年降水量的2~4倍,北方地区为3~8倍,并且出现过连续丰水年或连续枯水年的情况。降水量和径流量的年际剧烈变化和年内高度集中,是造成水资源短缺的主要原因之一②。例如，继2009年、2010年大旱之后，2011年昆明主汛期又再次发生伏旱，并延续至今。据统计，2011年昆明市平均降雨量仅为590毫米，与历史同期相比偏少36.8%。今年1月以来，昆明市平均降雨量只有15毫米，降雨严重偏少导致土壤墒情下降，蓄水严重不足。目前昆明市库塘蓄水只有6.55亿立方米，比去年同期少39.7%。水资源地区分布也不均与，我国的水量和径流深的分布总趋势是由东南沿海向西北内陆递减，并且与人口数耕地的分布不相适应。81%集中分布在长江及其以南地区，而耕地面积仅占全国的36%；淮河及其以北地区耕地面积占全国64%，而水资源仅占全国的19%。其中黄、淮、海、辽四河流域内耕地面积占全国的42%，然而水资源才占全国的9%。 我国水资源总量多，人均占有量少，目前中国水资源总量为 2.8 万亿立方米居世界第四位。人均占有量仅为世界平均值的1/4，约为日本的1/2，美国1/4，俄罗斯的 1/12。我国目前有16个省(区、市) 人均水资源量(不包括过境水)低于严重缺水线，有6个省、区(宁夏、河北、山东、河南、山西、江苏)人均水资源量低于500立方米。北方许多大中城市因缺水造成工厂停产或限产，损失的年产值达1200亿元，南方一些城市也陆续出现水荒。我国水资源国情一方面是水资源短缺，供需矛盾非常尖锐；另一方面是水资源利用方式粗放，在生产和生活领域存在严重的结构型、生产型和消费型浪费，用水效率不高，节水潜力巨大。 （二）水资源污染严重、水环境日益恶化 人类过度的汲取和排放导致天然水资源的成分变化、质量下降和生态系统破坏。全球水的消耗量从20世纪初至今已增加了约7倍，在过去的20年内已翻了一番。目前，无论是地表水还是地下水，我国的水质污染非常严重。2008年全国废污水排放总量为758亿吨。2008年，国家有关部门对约l5万km的河流水质进行了监测评价。I类水河长占评价河长的3．5%；II类水河长占31．8%；Ill类水河长占25．9%；IV类水河长占l1．4%；V类水河长占6．8%；劣V类水河长占20．6%。全国全年I-Ill类水河长比例为61．2%。湖泊水质为：国家有关部门对44个湖泊的水质进行了监测评价，水质符合和优于III类水的面积占44.2%，IV类和V类水的面积占32．5%，劣V类水的面积占23．3%。对44个湖泊的营养状态进行评价，1个湖泊为含营养，中营养湖泊有22个，轻度富营养湖泊有10个，中度富营养湖泊有11个，河流湖泊污染可见一斑③。此外，随着乡镇企业的急速发展以及农业使用化肥的大量增加，除城市附近点污染外，农业区域的污染日趋严重。灌溉与降水等淋溶作用造成地下水造成大面积农药与化肥污染。我国有大量的污水灌溉农田，这一方面对于缓和水资源紧张、扩大农业肥源和净化城市污水方面起了积极的作用。另一方面由于污水灌溉过程中污 ①李广贺主编：《水资源利用与保护》，中国建筑工业出版社2010年版，第291页。 ②王耀琴：《保护水资源的迫切性及对策》，载《胜利油田党校学报》2006年第2期，第92页。 ③ 水利部．2008年水资源公报．人民日报．2010。 893 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 水大部分未经处理，约有70%~80%的污水不符合农灌水质要求，而且多属于生活污水和工业废水的混合水，其成分复杂，含有大量有毒有害的有机物和重金属。每年由于污水灌溉渗漏的大量污水，直接造成污染地下水，是污灌区75%左右的地下水遭受污染①。 （三）水资源过度开采，环境问题突出 近些年我国由于社会经济发展的压力，，对于水资源只顾一味地追求开发利用，而对其生态价值的保护几乎不加顾及，从而导致江河断流、湖泊和湿地减少、水质污染、水土流失、洪涝灾害频繁等日益严重的水生态环境恶化的现象。为了满足21世纪水资源需求，必将进一步加大水资源开发力度，无疑会导致水生态环境的进一步恶化。通常认为，当径流量利用率超过20%时就会对水环境产生很大影响，超过50%时则会产生严重影响，对水环境造成巨大破坏。目前，我国水资源开发利用率已超20%，接近世界平均水平的3倍。2008年全国总供水量为5910亿m3，占当年水资源总量的21.5%。而北方的松、海、黄、淮等片开发利用率1995年就已达50%以上。据预测，到2005年全国地表水资源利用率为27%，除西南一些河流利用率较低外(12%)，其它各流域均超过20%。特别是海滦河、淮河、黄河地表水资源利用率均超过50%，分别将达到62%、60%和56% ②。 因地下水过量开采，产生一系列的环境问题。一是区域地下水位持续下降，降落漏斗面积不断扩大。2007年对20个省级行政区地下水降落漏斗进行了不完全调查，漏斗总面积6.8万㎞2。这一现象在华北平原较普遍，深层水水位以3-5m/a的速率下降，天津、沧州、衡水、德州一带下降漏斗已连成一片，面积达3.18万㎞2。二是泉水流量的衰减或者断流。三是地面沉降，超集中开采深层地下水造成水位大幅度下降后，多孔介质释水土层压密，导致了地面的沉降。四是由于超量开采地下水，造成水位大幅度下降，地面失衡，在覆盖型岩溶水源地和矿区产生地面的塌陷。五是海水的入侵，沿海城市和地区在滨海含水层中超量开采地下水，造成海水入侵破坏了地下淡水资源，加剧了沿海城市地区淡水资源供应紧张的局面。 （四）水资源的紧张影响到了社会经济的可持续发展 在解决饮用水方面，新中国成立以来，全国已累计解决农村282亿人饮水的困难，4亿多农村人口喝上自来水，城市自来水基本上己经普及。在粮食用水方面，我国的有效灌溉耕地面积达到8.4亿亩。在工业供水方面，我国工业用水从1980年的417亿m3增加到目前的1200亿m3。但是应该看到，我国水资源短缺的状况还相当严重。目前我国约有3亿农村人口喝不上符合标准的饮用水。农田受旱面积年均达3亿亩，年均减产粮食280多亿公斤。工业和城市用水的紧张状况不断突出，已经成为一些城市发展的主要制约因素之一。中国城市缺水现象始于20世纪70年代，以后逐年扩大，特别是改革开放以来，城市缺水愈来愈严重。据统计，在全国668个建制市中，有400个城市供水不足，其中110个严重缺水，年缺水约100亿m3，每年影响工业产值约2000亿元③。随着工业发展和人口增长，大量未处理的工农业污水和生活废水排入河流、湖泊，从而造成了不同程度上的水质恶化，更加剧了水资源的短缺。 （五）水资源利用效率低、浪费严重 中国城市工业用水的重复利用率平均为40%-50%,现在欧美发达国家的工业用水重复利用率都已超过85%。中国单产耗水量比经济发达国家要高得多,如炼一吨钢的耗水量,国外一般需水3-5m3,而中国不少企业还需50m3以上。生活用水方面,城市供水网管年久失修,漏失率高。最近有人通过实验发现,一个水龙头以每秒一滴的速度滴水,35分钟滴满240毫升的量杯,一年则要滴掉36吨水④中国目前农业灌溉用水的利用系数很低,有些主要灌区,还利用大畦漫灌,是适宜灌水量的1-2倍。据估计,每年农业浪费水量超过1000亿m3。 综上所述，可持续发展的主要目标是为了减少贫穷，保证社会进步，促进经济发展和社会进步以及环境的保护。而水资源是可持续发展的一个主要载体，全世界已越来越意识到水资源问题给社会的发展带来严峻的挑战。 三、我国水资源保护法律制度现状及缺陷 （一）我国水资源保护法律制度的现状 ① 李广贺主编：《水资源利用与保护》，中国建筑工业出版社2010年，第23页。 ② 徐红霞：《论<水资源保护>的立法》,载《法制与社会》2011年第8期，第26页。 ③ 武汉大学水资源研究课题组.中国“十一五”水资源规划与宏观配置机制研究[国家发展与改革委员会“十一五”规划课题].国家发展与改革委员会zBKTO24.2004。 ④ 尹军：《21世纪我 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