李挚萍:环境基本法体系结构的比较分析*(一)
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可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012 年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 904 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 China Environmental and Resources Law Society, CERLS 环境基本法体系结构的比较分析* 李挚萍 （中山大学法学院，广州 510275） 摘要：法律体系是法律的生命和价值的表现形式。环境基本法是环境法律体系中的龙头立法，近二十年来发展迅速，内容体系日益庞大。由于各国政治体制及社会经济发展模式的不同，各国环境基本法的体系结构异彩纷呈，但是环境保护的共通性也使得环境基本法的体系出现许多共性。环境基本法有政策法、框架法和综合法三种类型，各种类型立法显示不同的结构特点，各国环境基本法相互影响，在一些法律文化相近的国家出现相近的环境基本法群，探讨世界各国环境基本法体系发展的趋势，分析它们共同点和差异点及背后的原因有重要意义。 关键词：环境基本法；体系；结构 一、环境基本法的界定 基本法一词具有多种含义和解释。根据法律辞典上的定义，有的认为基本法是指德意志联邦共和国于1949年制定的宪法。①有的认为基本法包括：（1）有些国家对宪法的别称。如1949年颁布的《德意志联邦共和国基本法》。（2）有些国家对普通法律的别称。如中国1990年颁布了《中华人民共和国香港特别行政区基本法》。② 法律辞典对基本法的解释接近于宪法。我国在法律名称中出现基本法一词的只有两部：《香港特别行政区基本法》、《澳门特别行政区基本法》。这两部法律有类似于宪法的属性。 部分人对基本法的认识是从中国立法形式的分类上理解的，我国法律可分为基本法律和一般法律。根据《中华人民共和国宪法》第62条规定，“全国人民代表大会行使下列职权：（三）制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律”。第67条规定：“全国人民代表大会常务委员会行使下列职权：(二)制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律”。基本法津是由全国人民代表大会制定和修改的，规定和调整国家和社会生活中某一方面带有基本性和全面性的社会关系的法律，如《刑法》、《民法通则》、《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》和《行政诉讼法》等。一般法律是由全国人民代表大会常务委员会制定或修改的，规定和调整除由基本法律调整以外的，涉及国家和社会生活某一方面的关系的法律，如《商标法》、《产品质量法》、《国家赔偿法》等。 在法律名称上出现基本法一词最普遍的是日本，如《劳动基本法》、《海洋基本法》、《农业基本法》、《宇宙基本法》、《教育基本法》《环境基本法》、《促进建立循环型社会基本法》等等，几乎所有的领域都有一部基本法。韩国和我国的台湾地区受到日本的影响，在法规中使用基本法一词也较普遍，如韩国的《环境政策基本法》、台湾地区的《环境基本法》、《教育基本法》等。这些国家和地区的基本法是指某一特定领域综合性的最高层次的立法。 从立法角度来看，基本法就包含了三种不同的法律类型：宪法性的法律，国家和社会生活中重要领域带有基本性和全面性的法律，某一特定领域综合性的最高层次立法。 基本法一词近年来在我国学术界也被普遍使用，除了特指《香港特别行政区基本法》和《澳门特别行政区基本法》外，其他场合谈到的基本法显然不同于法律辞典和宪法上的解释，而是接近于日本、韩国等国对于基本法的解释。本文对于基本法的理解是国家关于某个特定领域一般问题的综合性立法，包括基本政策、基本原则、基本制度、基本权利义务的法律规范，在特定的法律领域中起到核心的地位，用以统领、指导、协调该领域的单行立法。 二、环境基本法的类型 作为环境保护领域综合性的最高层次的立法，在不同时期、不同的国家有不同的具体形态，总的来说有三种基本类型： 第一，政策法形态。20世纪以来，环境保护成为国家的基本职能之一，具有一定综合性的环 * 基金项目：教育部人文社会科学重点研究基地武汉大学环境法研究所重大项目(2007JJD810161)——《环境基本法比较研究》。中央高校基本科研业务费专项资金资助项目——《生态利益法律保护的理论和制度构建》。 ① 牛津法律大辞典，光明日报出版社1988年出版，第86页。 ② 邹瑜、顾明主编：《法学大辞典》，中国政法大学出版社1991年出版，第1432页。 可持续发展·环境保护·防灾减灾 境立法出现，早期环境基本法的主要目的是为了宣示国家的环境保护政策，建立国家环境保护职能机构，明确其职责。其条文政策性明显，较为原则及抽象，宣示性作用强，强制性不突出，一般没有法律责任条款。如美国1969年的《国家环境政策法》、巴西1981年《国家环境政策法》，日本1969年的《公害对策基本法》、印度1986年的《环境保护法》、斯里兰卡1980年的《国家环境法》，中国1979年的《环境保护法》（试行）等。 第二，框架法形态。环境框架法是20世纪80年代出现的一种新型的立法形态，它是呈伞型结构，覆盖了跨越不同领域的整体环境问题，促进以更统一、协调和整体的方法进行环境法律规制。这种立法不是法典编纂，而只是明确基本的法律原则，宣示环境目标及政策，建立相关机构和制度，明确适用于不同领域环境决策的共同制度及程序，如环境影响评价、环境许可、环境质量标准以及公众参与环境决策等。其规定也较原则概括，更详细的规则,通常留给其他公共机构,主要是政府、行政机关如环境保护机构或法院进行。所以，框架法往往也意味着某种形式的授权立法。框架法的一词很少出现在法律名称中，但是在学术层面和立法层面都被广泛使用，在西方国家是代表基本法的最普遍的称谓。框架法形态的环境基本法如日本1993年《环境基本法》、蒙古1995年《环境保护法》、柬埔寨1996年《环境保护与自然管理法》、越南1994年的《环境保护法》、阿富汗2005年《环境保护法》，智利1994年《环境基础法》，圭亚那1998年《环境保护法》，阿尔巴尼亚1993年《环境保护法》，阿塞拜疆1999年《环境保护法》，格鲁吉亚1996年《环境保护法》，立陶宛2006年《环境保护法》，南非1998《国家环境管理法》，纳米比亚2007年《环境管理法》等等。 第三，综合法形态。随着环境立法综合化趋势的发展，许多国家环境基本法向着大而全的方向发展，除了国家环境保护政策、目标、基本原则等概括性内容外，基本法对于机构职责、公民和社会组织的权利义务、环境保护制度和措施、财务保障、环境要素的管理及保护、纠纷解决机制、法律责任等内容作了具体、详尽、系统的规定。综合法形态的基本法往往整合了原有的部分立法，具有不同程度的法典编纂性质，根据综合化的程度不同，分为环境法典及准环境法典，前者如瑞典1998年《环境法典》，法国2001年《环境法典》，布隆迪2000年《环境法典》等；后者如瑞士1983年《环境保护法》，马其顿2005年《环境保护法》，斯诺文尼亚2004年《环境保护法》，保加利亚2002年《环境保护法》，墨西哥1988年《生态平衡和环境保护法》、加拿大1999年的《环境保护法》等。法典化的趋势主要出现在欧洲国家。 环境基本法的法律名称不少，通用名称有《国家环境政策法》、《环境保护法》、《环境管理法》、《环境法典》等，其中《环境保护法》最为普遍，只从名称上难以判断其所属的形态，需要看条文内容、结构、体系和数量等情况才能确定。 三、环境基本法的结构特征 通过对世界上40多个国家的环境基本法①的结构进行分析，本文得出了这样一些的结论： （一）环境基本法结构的变化幅度大 环境基本法从产生至今有40多年的时间，通过对一些国家环境基本法的发展轨迹进行考察，可以发现不同时期环境基本法的结构变化幅度很大，早期的环境基本法往往呈现政策法的形态，目标单一，结构简单，条文少。到20世纪90年代后，在可持续发展战略的指导下，环境基本法出现多元目标，多元结构的特点，国家环境保护政策，目标，环境管理机构及其职责等内容虽然仍居重要位置，但是公民环境权保护，社会的可持续发展，生态平衡和生物多样性的维护等价值理念和目标普遍得到认可，基本法的结构日益复杂，涵盖面越来越广，条文越来越多，规定日益详细。21世纪后颁布的环境基本法更是呈现法典化的趋势。 （二）各国环境基本法的结构差异大 就现行的环境基本法而言，各国环境基本法由于颁布时间不同，国情背景有别，发展改革轨迹各异，其结构差异也很大，总体情况是亚洲国家的环境基本法出现较早、相当多国家在20世纪70、80年代已经颁布的环境基本法，但内容普遍简单，尤其是印度、斯里兰卡、蒙古、尼泊尔、土耳其和中国等国，条文少、结构单一，表述抽象、概括，宣示性作用强，呈现政策法特点。日本、韩国、马来西亚、越南、泰国、阿富汗等国的环境基本法虽然结构更复杂均衡了一些，呈现框架法特点，但内容仍然高度概括。 ① 本文所考察的40多个国家的环境基本法的法律文本主要来源于几个途径：一是在中国正式翻译出版的中文版本，二是英语国家政府网站上的官方文本，三是非英语国家政府网站上的官方英文翻译文本，四是一些非政府组织翻译的非官方英文文本。本文尽量采用官方本文，但是由于资源可获得性的限制，也不可避免采用一些非官方文本。 905 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 非洲国家的环境基本法20世纪90年代以来发展很快，体系结构日益复杂，理念也较先进，非洲国家的环境基本法强调以政府为核心的，多用《环境管理法》作为名称，内容重点包括的政府环境管理机构、环境管理职责、环境管理计划和制度措施。这反映了非洲国家政治体制的特点，环境保护方面的公民社会弱，多元结构尚未建立起来。但是非洲国家环境基本法在前言中都普遍明确规定了公民的环境权，使保护公民环境权、维护环境正义成为政府的一项基本职责。与亚洲国家相比，非洲经济发展步伐显然较慢，但是其环境基本法发展的水平却超过大部分亚洲国家 欧洲国家环境基本法的立法水平总的来说是全球最高的，体系完整，理念先进，大部分立法具有综合法特点，章节多，领域广，条款详细齐全，法律责任完善，欧洲国家环境基本法重自然保护和生态保护，污染防治通常不作为一章，往往由环境影响评价和许可制度取代。在欧洲诸国中，环境基本法的发展也有差异，老牌资本主义国家，如德国、荷兰、意大利等近年来没有大的发展，德国的《环境法典》酝酿了十几年，却多次流产。①法国和瑞典在法典化方面引领全球。而另人耳目一新的是东欧及前苏联国家，如保加利亚、罗马尼亚、斯诺文尼亚、塞尔维亚、爱沙尼亚、格鲁吉亚、马其顿等国，他们的环境基本法出现晚，但是发展迅速，在立法目的、基本原则、权利义务、法律制度等内容体现了最新的趋势，反映立法的后发优势。当然，这一印象主要出自对法律文本的考察，执法和守法方面东欧国家与西欧国家仍然有较大的差距②。 美国、澳大利亚、加拿大、英国等传统英美法系国家在环境保护方面也非常重视制定法，在各个相关领域制定了大量的环境单行法，环境基本法也出现并不断完善。除美国外，以上几个普通法国家的环境基本法体系很庞杂，虽然不像大陆法系国家那样强调严密的逻辑性和完整性，但是也按照一定的逻辑结构编排，其涵盖面广，程序性规定详尽，强调可操作性，澳大利亚和英国的环境基本法具有一定的法律汇编的性质，经常更新。 （三）环境基本法的一些共性特征开始形成 目前各国环境基本法的结构还没有形成固定模式，更没有出现如民法典那样被广泛认可的五编制、七编制或者九编制③。也没有出现如《德国民法典》、《法国民法典》那样的彪飏之作为其他国家所仿效。但是各国环境基本法已经出现一些各国都接受的共同点，如共同的理念、目标，共同的原则，共同的制度措施，共同的法律责任等。这是由于国际社会与共同的环境危机做斗争的过程中，共同摸索、相互学习交流的结果。在共同理念、目标和原则指导下的具体行为规范的体系结构也因此具有了许多共同点，几乎所有国家的环境基本法都设有总则明确环境保护的目标原则，有专章明确政府环境管理机构、职责、计划、战略、政策，越来越多的国家设专章规定公民、企业在环境保护方面的权利义务，环境信息分开及公众参与环境决策的地位也日益突出，污染控制、自然保护、生物多样性保护、应对气候变化、国际合作等章节也日益普遍。在一些特定区域，相邻国家间相互影响明显，形成了一些“群落”，如南非、坦桑尼亚、纳米比亚、津巴布韦、利比亚等国组成的“环境管理法群落”，日本、韩国和中国的台湾地区的组成的“环境基本法”群落，欧洲国家组成的“环境法典”群落等。 四、环境基本法体系的主要构成 （一）总则 绝大部分国家的环境基本法都设有总则或者前言，总则部分条款不多，主要内容包括：立法目的、重要名词定义、适用范围、基本原则。由于环境保护的专业性和复杂性，各国立法往往一开始就用很大的篇幅界定名词述语，除了“环境”、“环境保护”、“环境影响评价”、“生物多样性”、“生态平衡”等名词较普遍出现外，各国界定的名词差异非常大，反映出环境基本法领域的共同语境尚未形成。立法目的的表述千差万别、丰富多彩，但是趋同性明显，呈寻求可持续发展前提下目的多元化趋势。基本原则是总则中的脊梁，它浓缩了整部法律的灵魂和精神。基本原则明晰化、多元化是 ①德国是世界上最早启动环境法典编纂的国家之一，1988年至1993年，一份由法律专家委员会起草的《环境法典》问世。1992年至1997年，联邦环境、自然保存和核安全部成立了一个独立的专家小组起草了另一份《环境法典》草案，1998年联邦环境、自然保存和核安全部公布了该草案全文。但是草案至今仍未在议会通过，主要原因之一在于联邦和州之间立法权的配置，州占据了环境保护这个领域的主要立法权，联邦的法律主要涉及污染防治，然而有关水、自然资源的管理和保护立法主要由州进行。 ② 阿尔巴尼亚、保加利亚、罗马尼亚等国的环境保护状况在欧洲经常受到批评。 ③ 目前已有一百多个国家制定了民法典，他们的结构有许多共同之处，有五编制、七编制和九编制之分，五编制包括总则、债权、物权、家属、继承五编，受《德国民法典》影响较大，七编制加上了侵权行为法、知识 |
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