游晓晖 张树兴:我国生物多样性保护法律问题研究(一)
|
可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012 年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 436 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 China Environmental and Resources Law Society, CERLS 我国生物多样性保护法律问题研究 游晓晖 张树兴 (昆明理工大学法学院，云南昆明，650102） 摘要：生物的多样性是人类生存和可持续发展必不可少的条件。随着社会经济的不断发展，我国的生物多样性资源受到了比较严重的破坏，威胁到人类现在以及未来的生存与发展，所以，如何有效保护生物多样性成为人们日益关注和研究的问题。本文通过阐述我国生物多样性保护的现状，从立法、执法和司法的角度入手，分析现行法律在保护生物多样性中存在的不足，提出完善的对策和建议。 关键词：生物多样性；法律保护；对策和建议 一、概述 （一）生物多样性的概念 何为生物多样性？按照1992年《生物多样性公约》的规定，“生物多样性”是指所有活动来源的形形色色的生物体，这些来源包括陆地、海洋和其他水生生态系统及其所构成的生态综合体，包括物种内部、物种之间和生态系统的多样性，即由生态系统多样性、物种多样性和遗传多样性三部分构成①。生态系统多样性是指生物圈内生物群落的多样化以及生态系统内栖息环境的差异、生态过程变化的多样性。物种多样性是指地球上动物、植物、微生物等生物种类的丰富性。遗传多样性是指生物种内基因的变化。 （二）我国生物多样性的现状以及面临的威胁 1、现状 我国是世界上生物多样性最丰富的国家之一。据统计，我国拥有高等植物35000多种，仅次于巴西和哥伦比亚，居世界第三位；其中苔藓植物2200种，约占全世界总种数的9.1%；蕨类植物约2600种，占世界总种数的22%左右；裸子植物250多种，是世界上裸子植物最多的国家；被子植物30000多种，占世界被子植物总种数的10%。脊椎动物有6347种，约占世界总数的14%。其中，鸟类1244种，是世界上鸟类种数最多的国家之一；鱼类3862种，占世界总种数的20.3%。② 我国不仅物种丰富，而且物种特有程度高，高等植物中特有种约有17300种，占中国高等植物总种数的57%以上；脊椎动物特有种数达667种，约占中国脊椎动物总种数的10。 2、威胁 由于社会经济的快速发展、工业化和城市化进程的加快、资源的不合理利用等原因，我国的生物多样性面临着严峻的威胁。全国90%左右的草原存在不同程度的退化、沙化；全国40%的重要湿地面临严重退化的威胁，特别是沿海滩涂和红树林遭受严重破坏。物种资源丧失的问题很突出，如海洋底层和近层鱼类资源衰落，渔获物组成低龄化、小型化和低值化；江河渔业资源严重衰退。遗传资源丧失的问题也很突出。例如，20世纪50年代，中国各地农民种植水稻地方品种达46000多个，至2006年，全国种植水稻品种仅1000多个，且基本为育成品种和杂交稻品种；中国野生稻原有分布点中的60%-70%现已消失或大面积萎缩。③ （三）生物多样性保护与法律 解决生物多样性濒危和灭失问题的手段是多种多样的，按照大多数国家的做法有政治手段、经济手段、科学技术手段、文化教育手段和法律手段等。作为政治手段，国家可以通过制定政策来保护生物多样性，但是政策在未转化为法律之前缺乏稳定性和普遍约束力；作为经济手段，可以通过市场机制来调节和分配有经济价值的生物多样性资源，但是对于非经济价值的生物多样性资源部分就会出现市场失灵的情况；作为科学技术手段，特别是生物技术的进步对生物多样性保护起到重要作用，但同时也带来了许多威胁（如转基因生物作为食品对人们健康的不利影响）；作为文化教育手段，目前我国公民的整体环保意识还比较薄弱，要在短期通过宣传教育来提高公民保护生物多样 ① 《生物多样性公约》第二条 ②② 中华人民共和国环境保护部编：中国履行《生物多样性公约》第四次国家报告，中国环境科学出版社2009年，第5页。 ③中华人民共和国环境保护部编：中国履行《生物多样性公约》第四次国家报告，中国环境科学出版社2009年，第1页。 可持续发展·环境保护·防灾减灾 性的意识还是比较困难的；作为法律手段，法律是通过规范人的行为来调整人与人之间、人与自然之间的关系达到保护生物多样性的目的。笔者认为，法律手段与其他几种手段相比，还是有其主导性的。一方面，法律作为一种具有普遍约束力的规范，为人们提供一种行为模式，鼓励人们保护生物多样性资源，强制制裁破坏和毁灭生物多样性的行为，这种强制性是其他几种手段不具有的。另一方面，法律可以通过立法，将政策手段、经济手段、科学技术手段和文化教育手段等纳入其中，用法律来保障这些手段的配合实施，这种包容性也是其他几种手段不具备的。因此，我国应该通过对法律制度的设计来规范人类的活动，使法律这种间接驱动力对生物多样性的保护产生正面效果。 二、生物多样性保护现有立法及存在的问题 （一）现有立法 我国生物多样性保护立法大致经历了两个阶段，第一个阶段是1991年联合国环境与发展大会以前，这个阶段我国关于生物多样性保护的立法比较薄弱，涉及的范围也比较有限，相关的法律法规鲜有所见；第二个阶段是1992年以后至今，这个阶段我国签署并批准加入了《生物多样性公约》，我国的生物多样性保护的立法逐步加强，涉及的范围也有所扩大，相关法律法规也不断增加。 到目前为止，我国已经制定和颁布了多部与生物多样性保护有关的法律法规，主要有：作为国家根本大法的《宪法》，作为环境法律体系基本法的《中华人民共和国环境与资源保护法》，以及包括《野生动物保护法》、《野生植物保护条例》、《自然保护区条例》等单行法律法规。此外还制定了《中国生物多样性保护行动计划》、《全国生物物种资源保护与利用规划纲要》等政策文件，初步形成了生物多样性保护法律制度体系。这一体系对我国生物多样性的保护起到了至关重要的作用。 （二）我国生物多样性保护中存在的法律问题分析 我国是世界上生物多样性最丰富的国家之一，也是最早批准加入《生物多样性公约》的国家之一。自1993年公约正式生效实施以来，我国为保护生物多样性和履行公约，积极认真的开展一系列卓有成效的工作，制定和颁布了一系列与生物多样性相关的法律法规，有力地促进了社会经济的发展，但是也存在着不足。 1、我国生物多样性保护立法上的不足 （1） 立法目的的价值选择 目前，我国大多数生物多样性保护相关法律是建立在自然资源法律体系下（如《野生动物保护法》、《森林法》等），自然资源法是国家对开发和利用自然资源的行为予以控制和管理，达到保持对自然资源的永续利用，保障自然环境不受因开发和利用而遭破坏所制定的，其立法目的是保障自然资源的永续利用，侧重于自然资源的经济价值而轻于其生态价值，这就使得建立在自然资源法体系下的生物多样性保护相关法律的立法偏向于对生物多样性经济价值的保护。自然资源法的这种立法目的的偏向是基于“人类中心主义”的价值选择，即轻视自然资源的生态价值，以狭隘的“人类中心主义”为指导，以维护当代人的经济利益为中心，以追求传统的“秩序、公平、自由”为价值取向，认为人是生态自然的统治者和主宰者。笔者认为，这种对人与自然关系的片面理解，导致了对非经济价值的自然资源处于无法律保障的状态，而非经济性的生物多样性也同样不受法律保护（如《野生动物保护法》只将经济价值较高的野生动物作为保护对象，而对于经济价值较低或无经济价值的非野生动物却只字未提）。生物多样性不仅仅有外在的经济价值，而且还存在着内在的生态价值。生物多样性作为人类生存和发展的基础，其首要作用是保障人类的生存，其次才是发展。所以，生物多样性作为保障人类生存的生态价值应该是第一位的，保障人类发展的经济价值才是第二位的。正如斯坦利·罗在世界环境与发展委员会公众听证会上所说“当我们乐观地宣布经济发展和环境保护可以同时并举时，我们必须加上这样一个条件，即必须将生态圈的保护放在首位。经济发展必须放在第二位，必须有严格的生态标准作指导。这些基本思想还远远未被人们普遍接受。”①然而，我国目前对生物多样性保护的立法重心有失偏颇，主要放在其经济价值上而忽略了其生态价值，所以，如何将立法重心转移到其生态价值上是急待解决的问题。 （2） 立法体系不健全 我国目前对生物多样性保护的立法主要以单行法律法规为主，针对某一具体对象（如野生动物、森林等）进行专门立法，而且现行立法体制受行政体制影响，各单行立法主要由相应资源行政管理部门负责起草，起草部门从本部门、本系统的利益出发，往往很难统筹考虑各方面利益，在统一的 ① 吕忠梅：《环境法新视野》，中国政法大学出版社，2000年，第26页 437 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 立法指导思想和基本原则下形成协调统一的规范体系。由于各单行法代表相应部门的利益，各部门为了扩展权力难免会出现利益的冲突，这就容易造成各单行法之间调整对象的交叉、内容的重叠等现象。 2、我国生物多样性保护执法上的不足 （1）协调执法上的不足 根据我国现行环境法，“我国在环境保护领域实行的是统管与分管相结合的分级、分部门的执法体制”。即各级环境保护行政主管部门对各辖区内的环境保护工作实施统一的监督管理，法律规定的相关部门对自身业务相关的环境保护工作监督管理。①在这种体制下，环境保护行政主管部门，土地、矿产、林业、农业、水利、海洋行政主管部门，公安、交通、铁道、民航管理部门等都是环境执法主体，都有相应的环境执法权。在这种执法主体众多、执法权分散的情况下，很容易造成环境执法的混乱，严重影响到环境执法的效果。我国现行生物多样性保护法律制度虽然都对各个生物资源行政主管部门的权力和义务做出了规定，但对各部门在执法中如何相互协调等问题规定的比较模糊。 （2）执法监督上的不足 在执法监督方面，各生物资源行政主管部门对自身相关的环境执法工作实行监督。虽然法律规定了由环境保护主管部门负责监督其他部门，但是，具体如何监督以及拥有哪些监督权缺毫无规定，这就使得环境保护主管部门的监督处于有名无实的状态，不利于其对其他部门的执法监督。 3、我国生物多样性保护司法上的不足 目前，我国司法机关对环境违约、环境违法（特别是破坏生物多样性造成犯罪的案件）等案件的惩办力度不够，一方面表现在对环境案件的重视程度不够，较少受理与环境有关的特别是与破坏生物多样性有关的诉讼案件；另一方面表现在司法工作人员整体素质不高，对环境保护法律理论和知识的理解和掌握不够，造成诉讼结果的不公平与不公正。 三、完善我国生物多样性保护法律的对策 （一）立法上的完善 1、制定《生物多样性保护法》。笔者认为，在我国现阶段制定《生物多样性保护法》是有必要且可能的。一方面，我国目前制定生物多样性保护的法律主要是针对各具体客体而制定的单行法律法规（如《野生动物保护法》、《森林法》等），多而分散，没有统一的指导思想、立法目的和基本原则等，加之，这些单行法律法规的立法目的重心在于生物多样性资源的经济价值，所以，制定一部以生物多样性的生态价值保护为主要立法目的的《生物多样性保护法》来统领单行法律法规是相当必要的。另一方面，我国1992年签署的具有法律约束力的《生物多样性公约》，以及已经制定的多部与生物多样性保护有关的单行法律法规和政策文件，为制定《生物多样性保护法》提供了范本和借鉴。因此，制定《生物多样性保护法》不仅可以将生物多样性保护立法目的的重心转移到其内在的生态价值上，解决立法目的的价值选择问题，而且可以从总体上统一各单行法律法规的立法目的、指导思想、基本原则，协调各相关部门的利益，解决立法体系不健全的问题。 2、制定和完善与生物多样性保护有关的单行法律法规。在《生物多样性保护法》的基础上，以其立法目的、基本原则等为指导，制定和完 |
我来说两句
已有0评论 点击全部查看
