张玉洁:浅析可持续发展背景下的中国能源法制建设(一)
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可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012 年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 444 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 China Environmental and Resources Law Society, CERLS 浅析可持续发展背景下的中国能源法制建设 张玉洁 （昆明理工大学法学院，云南昆明 650024） 摘要：可持续发展的前提与基础是环境资源的可持续供应，是人类在环境资源可持续基础上的生存与发展。因此，可持续发展与能源立法的关系研究是环境法研究的重大问题。我国能源法制建设经历了新旧更替，虽然已有了很大的进步，但是环境立法与可持续发展目标还有距离，应在环境法律中注入可持续发展的理念，将可持续发展作为能源立法的目的与核心价值。 关键词：可持续发展；节约能源；法制建设 一、可持续发展战略的内涵与外延 （一）可持续发展战略的内涵 1、可持续发展概念的提出 “可持续发展”首次提出,是在1980年国际自然与资源保护联盟发布的《世界自然保护战略》一文中，其背景是长期以来人类社会发展中隐含的环境危机。1992年联合国环境与发展大会上,“可持续发展”更作为一种先进的环境资源保护观念，在世界范围内取得了广泛的共识,《里约环境与发展宣言》和《21世纪议程》对此也进一步明确与肯定。 2、可持续发展的概念 “可持续发展”是一哲学意蕴很强的概念,并非“发展观”这么简单。因为，它对各个学科都会产生深刻的影响，所以被认为是伴随人类社会发展而逐渐建立起的一种全新的世界观、价值观。在此我们重点分析可持续发展与能源法律的联系，以定位能源立法意义上的可持续发展。首先，出于对法律价值层面的考虑,可持续发展对主客体关系的重构，正是环保法律价值体系建构的认识论基础。而生态人类中心主义，则构成了环境法的应然价值取向。作为环境法律体系组成部分的能源法律制度而言也应体现该价值，可持续发展就高度概括了能源利用应该遵循的价值方向，引导能源法制建设。①其次，具体到法律规范层面，可持续发展是调整环境法律关系主体行为的基本准则，贯彻于环境立法、执法、司法等各个环节，自然包括对用能主体用能行为的调节。综上而言，可持续发展是贯穿于环境法律的一项基本原则，环境法律关系中的当事人应该也必须坚持实现可持续发展的现实目标。 （二）可持续发展的外延 1、可持续发展与循环经济的联系 循环经济是时下比较“流行”的用语，是物质循环流动型经济的简称，由美国经济学家E·鲍尔于20世纪60年代提出。本质是指，在人、自然资源、科学技术这三部分组成的生态系统内,于资源投入、企业生产、产品消费及废弃的全过程中,依靠生态型资源循环来发展的生态经济。②循环经济的内涵，其实就是可持续发展的生态经济，总之是根据生态科学原理利用自然资源和环境价值规律把经济活动重构成“资源－产品－再生资源”的反馈式流程和“低开采－高利用－低排放”的循环利用模式。如此，经济系统就理所应当地被纳入自然生态经济系统的物质循环过程中。一则，实现了经济活动生态化的要求，二则，改变“大量生产、大量消费、大量废弃”型的传统经济模式。 在当代经济发展中，可持续发展首先需要解决的是当代经济社会发展中普遍存在的非持续性问题，以至于将经济社会发展的生态代价和社会成本减少到最低限度。可持续发展具有三个层次的要求：第一，要求在生态环境本身承受能力范围，解决当代社会发展与生态发展的矛盾。第二，要求在不危及后代人所需前提下，协调代际间经济发展。第三，要求在不危害全人类整体经济发展的前提下，解决全球不同区域间可能产生的利益冲突。③可持续发展是力求把现代经济发展建立在能源节约、环境保护、生态良性循环的基础之上，使人类发展保持在地球资源的承载能力范围以内的科学发展观。 2、可持续发展与科学发展观的联系 ① 蔡守秋.可持续发展与环境资源法制建设[M].北京:中国法制出版社，2003 . ② 张保华，李晓斌.循环经济与环境法的变革[J].南阳师范学院学报（科学社会版），2005（1）：22页. ③ 王立业.论国际环境法的可持续发展原则[D].中国政法大学，2007. 可持续发展·环境保护·防灾减灾 科学发展观，是胡景涛总书记在2003年7月28日的讲话中提出的“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”，按照“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”的要求推进各项事业的改革和发展的一种方法论。①可见，科学发展观是关于发展问题的世界观和方法论，是对发展规律的理论概括和对发展方略的总体部署。其中重点提到了“人与自然和谐发展”这也是最近20年以来国际社会推崇和倡导的可持续发展观的基本内容，所以，可持续发展被包含在科学发展观中，并受到广泛认可。 二、中国能源立法的现状及不足 （一）中国能源立法现状 1、宪法的相关规定 根据《中华人民共和国宪法》第九条的规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源都属于国家所有，即全民所有，由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”能源作为国家重要的自然资源，由国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物，禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏。当然也只能由国家所有和支配，这是我国资源国有原则的体现。此外，“合理” 二字更是包含了对于有限的自然资源进行合理配置、节约使用、高效利用的全局性规划和基础性定位。《宪法》以一国根本法的形式对自然资源的所有权和支配权，做出原则性规定的同时，也为我国的自然资源的合理开发、有效利用及其规制，做出了高度概括的指导性规定。 2、节能法律 上世纪80年代初，在节能法立法条件还不成熟的情况之下，作为立法前的过渡措施1986年国务院颁布了《节约能源管理暂行条例》。随着能源危机的不断加剧，为保证我国经济的持续稳定发展，节能立法成为当务之急。2008年4月1日起，新的《节约能源法》开始实施，有以下特点： 第一，新《节约能源法》第四条明确规定：“节约资源是我国的基本国策，国家实施节约与开发并举、把节约放在首位的能源发展战略。”从此，节能就成为我国一项长期国策。第二，新《节约能源法》中“公共机构节能”中的“公共机构”其实，便是指全部或者部分纳入国家财政支持的国家机关、事业单位和社会团体。简言之，该规定就是将节能的重点放在政府机构上。第三，省、自治区、直辖市人民政府建设主管部门可以根据本地实际情况，制定严于国家标准或者行业标准的地方建筑节能标准，并报国务院标准化主管部门和国务院建设主管部门备案。 3、节能行政法规、规章 从1980年至今，国务院及其所属相关的部委，陆续发布了若干节能指令、试行办法、暂行规定等。比如近几年的有2000年交通部发布的《交通行业实施节约能源法细则》，2001年国家经济贸易委员会联合国家发展计划委员会发布的《节约用电管理办法》，2004年国家发展和改革委员会与国家质量监督检验检疫总局发布的《能源效率标识管理办法》，2006年国土资源部、铁道部、交通部、水利部、国家环保总局、银监会发布的《关于加快电力工业结构调整促进健康有序发展有关工作的通知》，2006年《国务院关于加强节能工作的决定》，以及2006年商务部公布的《成品油市场管理办法》等。② 4、能源国际协定 在能源节约与合理利用方面，我国一直注意与各国家间的交流与合作，学习他国的先进节能技术的同时，不忘借鉴其中适合本国的立法经验，以期达到互惠共赢的效果。基于这一目的，我国积极中东的参与签署了一些能源合作的国际协定，比如：《中华人民共和国政府和德意志联邦共和国政府和平利用核能合作协定》《中国和巴西和平利用核能合作协定》、《中国和罗马尼亚和平利用核能合作协定》、等。这一系列的行为都表明了中国在世界能源紧张的背景下，努力寻求解决之道的热忱，希望借此改善能源浪费造成能源短缺的不利境况。 （二）中国能源立法的不足 现行《节约能源法》自2008年4月1日起施行，加上《可再生能源法》和四个条例，我国针对节能减排的能源法律体系已初步建立，极大地推动了我国的节能工作依法进行。但我国环境立法长时间滞后，能源困境一直存在，这又岂是一两部法律的出台就能够立刻解决的。具体而言我国能 ① 张亚朋. 对和谐税收理论渊源的思考[J].中外企业家，2011年. ② 张志强.我国节能立法发展趋向研究[J].西北民族大学学报(哲学社会科学版)，2011. 445 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 源立法的不足主要体现在以下几个方面： 1、《宪法》中规定过于原则 前述提到的《宪法》第九条，只是一个关于我国境内自然资源的原则性规定，其中也只反映了能源立法应有的抽象精神。我国《宪法》都是以大的法律背景为依托从整体把握之后加以宏观法律规定，极具纲领性，必然不能够对我国能源立法事无巨细的交代清楚。而法律理论与法律实践之间总是会有缝隙，需要寻求一个合理的方式缝合这一缝隙。具体而言，也就是说，若要对人们在节约和高效利用能源过程中所发生的各种经济关系进行有效调整，只有高度概括性的规定是不够的，需要有系统完备的相关能源立法加以规制，同时应尽可能的在我国《宪法》中进一步明确肯定能源节约的立法立意。① 2、能源立法效力等级较低 能源立法的低效力主要体现在能源法律的基本法地位的缺失。应可持续发展的要求《节约能源法》最终以法律的形式颁行。自此，我国节能工作有了可遵循的法律依据，能源问题到底是环境保护的首要问题，而能源法制建设是实现合理运用能源的基本途径，自然是我国未来法制建设的“重头戏”。但是相较于刑法、民法等基本法而言，同样是对国家、社会和公民生活中有重大意义的基本问题做出规定，《节约能源法》却只能被视为由全国人大常委会制定的基本法律以外的法律，缺乏国家强制力的支撑和保障，实施效果也相应受到一定限制。 3、《节约能源法》缺乏可操作性，配套法规、标准体系不完善 立法的目的就是要以法律来规制社会生活，如此才得以实现立法价值。反之，法律是制定出来了，但不能在社会生活中得到遵守和执行，那又有何意义，既违背了立法者的原意，同时也降低了法律权威。能源法制首先要求能源的合理运用，能源合理配置，“物尽其用”就是“节能”的体现，要做到这一点势必应将法律制定的重点放在规制用能主体的用能环节。在我国，对一些类似交通运输、公共建筑这样的“用能大户”在实际用能环节的节能管理、供热计量收费管理等方面都尚未出台配套法规。现在，应当按照节能法律的要求和节能工作的需要，加快节能法的配套法规建设，把节能法中的重要制度设计落到实处，增强法律的可操作性，不断加大节能执法力度，才能真正实现依法依规节能。 三、外国能源法制建设经验及对我国的启示 （一）美国 美国最早的能源法是1920年的《联邦动力法》，大规模的能源立法是在20世纪70年代能源危机的背景下开始的，适用于能源领域的第一个综合性法律，是2005年颁布的《能源政策法》。 美国能源法律体系有以下几个方面值得我国借鉴：第一，从法律性质上看，美国能源立法体系中既有像《国家能源政策法案》这样的基本法，又有《联邦电力法》、《郊区风能开发法》这样的专门单行法。第二，美国是联邦制的国家，其法律也有联邦和州两个层面的不同体系。美国联邦宪法第1条第8款规定了联邦政府的立法权范围，此外，皆属由各州立法之范围 |
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