张忠潮 崔彩贤 李 玥:中国低碳农业生产管理的法律制度问题与对策∗(一)
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可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012 年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 449 China Environmental and Resources Law Society, CERLS 中国低碳农业生产管理的法律制度问题与对策. ——以种植业为例 张忠潮 崔彩贤 李 玥 （西北农林科技大学人文学院，陕西 杨凌 712100） 摘要：随着中国低碳经济的发展，农业低碳生产管理便成为低碳农业核心问题。经过对农业生产碳排放的理论分析，认为农业生产的碳排放主要与生产者素质、集约规模化程度、农药、化肥使用管理水平、农业机械管理水平、灌溉管理水平相关。中国农业低碳管理的主要问题是，生产者素质低下；土地规模经营程度低；过量使用农药化肥严重；农业机械耕作；灌溉耗能高。为了促进中国低碳农业的发展，建议国家应该加强农业生产者专业教育，逐步实施资格上岗制度和农业生产技术指导制度，提高生产者素质；完善农药化肥管理和农业机械耕作、灌溉耗能管理法律制度，建立健全低碳农业生产补贴政策体系；建立农业生产碳排放管理机构，加强日常监督管理，实施全过程管理；促进低碳耕作方式和技术的研究和应用。 关键词：农业生产；低碳管理；低碳制度；低碳耕作；节能灌溉 一、问题的提出 节能减排是这个时代摆在全世界人民面前的共同课题, 发展低碳经济是各行各业的共同任务。农业是重要的碳源产业，据政府间气候变化专门委员会发布的最新气候变化评估报告，近50 年来的气候变化主要是人为活动排放的温室气体造成的。其中，农业是温室气体的主要排放源，农业源温室气体排放占全球人为排放源的13.5%，农业排放甲烷占人类活动造成的甲烷排放总量的50%， 二氧化氮占60%。农业源温室气体的主要来源之一是种植业，产生的根本途径主要包括投入品使用、耕作和废弃物处理等。在低效率使用化肥、农药、农用薄膜、农业机械的过程中，不恰当地利用耕地，不科学地处理农业废弃物( 例如，燃烧生物质资源) 带来了大量的温室气体排放。我国农业生产存在的主要问题： 1、严重的过量施用农药、化肥 我国农药使用量已位居全球榜首，2004年，全国农药原药总产量达87万t，全国农药施用量达138.6万t；用量高，单位播种面积使用量近15 kg/hm2，是发达国家和世界平均水平的2倍；上海市郊单位播种面积农药使用量高达42.3 kg/hm 2，是全国平均水平13 kg/hm2（1998年）的3.25倍，位居全国第一①。有效利用率低，据估计，我国目前农药使用中浪费损失率高达2/3，即仅有33%左右的量得到有效利用②。化肥使用情况。由于我们要用占世界7%的耕地养活占世界22%的人口，粮食增产很大程度上主要依赖于农用化学品，我国化肥年使用量高达4124万吨。按照播种面积计算，平均化肥施用量为411 公斤/ 公顷（每亩27.4 公斤），远远超过发达国家225公斤/公顷的安全上限（每亩15 公斤）③。从种类来讲，我国化肥中氮肥的使用量超过磷肥、钾肥等其他化肥。从过量的原因来讲，农户缺少科学施肥的知识储备，农户的个体特征，农资产品的价格，农村组织化程度和农业政策等是影响农户施肥决策的主要因素，其中农户劳动力年龄偏大、文化程度低是引起农户过量施肥最主要的因素④。 2、农业机械快速发展、效率低下 随着我国农业现代化的发展，农业机械化的水平快速提升。到2009年底，全国农机总动力达到8亿kW，各类农机户、农机服务组织达到3760万户，从业人员超过4000万人⑤。随着农业机械化的发展，农业柴油消耗量也在快速上升。农业部数据显示，我国农业柴油消耗总量已达2800万t，占全国柴油消耗总量的30%，田间作业柴油每年需消耗约1100万t以上。而耕种收综合机械化程度才 . 本文系国家自然基金西部农村地区绿色集镇建构与管理研究7097309；西北农林科技大学基本科研业务费专项资金项目小麦生产低碳管理法律制度研究Z109021121的阶段性成果。 ① 韩俊，罗丹. 产地环境控制与食品安全 [J]. 农业质量标准，2005（4）：14-16 ② 杨曙辉 宋天庆 关于我国化学农药使用相关问题的理性思考 [J] 农业科技管理第26卷第1期 2007.2 ③ 丁国彦 农村环境污染现状及对策 [J] 民营科技 2011 年第9 期 ④ 吴鹏 张悦 殷丛飞 农户粮食作物施肥量现状及影响因子研究 [J] 江苏科技信息 2009.8 P：50—52 ⑤ 李洵 农业机械化发展现状及对策 [J] 现代农业科技 2011 年第3 期 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 38%①。按照《国务院关于促进农业机械化和农机工业又好又快发展的意见》中指出，到2020 年，农机总动力稳定在12 亿kW 左右，主要农作物耕种收综合机械化水平达到65%，这一发展目标的实现必然带来农用柴油需求的快速增长②。因此，农业机械化的节能管理将成为低碳经济管理的一个非常重要的方面。 我国农业机械能耗大的原因：1.传统农业机械化作业工序多、能耗大。如：河北省的小麦、玉米一年两熟地区全年机械化作业项目在16 项左右、耗油为150--180kg/hm2。2.农业机械使用效率低。由于地块小。0.5hm2 的地块大约20m 宽、200m 长,用中型拖拉机作业时,30%的时间用在地头转弯、地块转移上,机器效率只能发挥70%。而1000m 长的地块,转弯、转移时间只占10%左右。换句话说,小地块中型机械作业效率要降低20%。联合收割机收获小麦的油耗,在大地块为24.0kg/hm2,在一家一户小地块为30.0kg/hm2,相差20%③。④。这一方面说明我国的实际情况，另一方面也说明农业机械化节能减排的空间很大。 3、农业灌溉耗油大幅度提升 农业灌溉的碳排放主要是灌溉过程的耗能造成的。目前，我国平均灌溉耗油60——75kg/hm2，由于提水灌溉和喷灌耗能大，因此，提水灌溉的比重和灌水方式的变化直接影响平均灌溉耗油。目前喷灌面积仅占同期有效灌溉面积的(2%--3%)，全国约已形成喷灌面积80万hm2。根据水利部的规划目标,通过渠道防渗,低压管道输水工程,喷灌和微灌等工程节水技术为主线,到2020年,全国灌溉水利用率由当前的0.42提高到0.55⑤。这样会大大提高提水灌溉的比重，提升喷灌在灌水方式中的比重，由此可能引起我国平均灌溉耗能的大幅度提升。 4、农地不合理利用严重 一般情况讲，不恰当地利用农地是指过量放牧、宜农的林用、宜林的农用等。而我们从低碳的角度认为，除了以上情况外，还有土地的零散程度。据李周等学者研究,我国农户经营的土地的零散程度超出了要素可分性的下限，户均只有0.5公顷，而且农田结构零散。原因是一方面我国人多地少，人均农业资源占有量低；另一方面，我国从改革开放以来，通过分地到户和土地承包经营极大的解放了农业生产力，取得举世公认的成绩，但是不可否认的是，极大的促进了农业用地的零散程度，降低了农业机械的使用效率，提高了农业生产能量消耗。⑥.⑦。 除此之外，还有农业劳动力素质低下等，这充分说明我国农业生产的碳减排的空间巨大，我国是一个人口大国，粮食生产对国家社会稳定、经济发展具有非常重要的意义。从我国目前情况来看，发展低碳经济通常是讲工业、城市的多，讲乡村、农业的少，致使我国现在农业发展仍沿着高能耗、高物耗、高排放和高污染为特征的“石油农业”、“机械农业”和“化学农业”的发展模式发展。据董红敏等对中国农业源温室气体排放的研究，认为中国农业活动产生的甲烷和氧化亚氮分别占全国甲烷和氧化亚氮排放量的50.15%和92.47%，农业源温室气体排放占全国总量的17%⑧。因此，促进低碳农业发展对我国的重要意义不言而喻。而发展低碳农业不仅依靠技术还要加强管理，从我国实际来看更重要的还是强化低碳农业生产管理。 二、农业生产碳排放的机理 农业既是重要的碳源产业又是重要的碳库产业，在这里我们仅探讨农业减排问题，而要研究农业减排管理，必须先厘清农业生产碳排放的机理。根据我国农业生产的现实情况，按照ISO14001的识别方法对农业生产活动进行识别，认为农业生产与碳排放的基本逻辑关系主要表现在以下几个方面。 1、农业生产的组织形式与碳排放的关系 ① 李军富 我国发展节约型农业机械化的思考 [J] 农机化研究 2008 年1 月 ② 苏晓宁 王丽红 田志宏 我国农用柴油消耗的主要特征及影响因素研究 [J] 农业工程 Vol.1 No.3 2011 年9月 ③ 高焕文 构建节约型农业机械化体系 [J] 中国农机化 2007.1 ④ 苏晓宁 王丽红 田志宏 我国农用柴油消耗的主要特征及影响因素研究 [J] 农业工程 Vol． 1 No． 3 2011 年9月 ⑤ 廖永松 灌溉效率与增长潜力 [J] 中国农村水利水电 2005.3:P1--3 ⑥ 李周,蔡昉,金和辉,等.论我国农业由传统方式向现代方式的转化〔J〕.经济研究. 1990, (6): 39-50 ⑦ 乐小芳 我国农村生产方式的特征及其对农村环境影响分析 [J] 内蒙古环境科学第21卷第一期，2009.2 ⑧ 董红敏，李玉娥等 中国农业源温室气体排放与减排技术对策 [J] 农业工程学报 2008 年 10 月第24 卷第 10 期P269-273 450 可持续发展·环境保护·防灾减灾 农业生产的组织形式对碳排放的影响主要是通过改变具体的农业生产活动来实现的。集中规模经营可以保证生产的专业技术统一，主要因为规模经营可以由专业技能人员直接操作或在专门的专业人员指导下完成作业，这样可以提高生产的科学性，减少生产环节的碳排放；而分散经营因各个生产者的文化素质和专业技能的差异而变化，化肥、农药使用的针对性、有效性差异性很大，从而大大增加了生产的碳排放。同时，集中规模经营可以降低生产专业化的成本，提高农民采用高新农业技术的积极性，也会促进生产中的碳减排。 2、农药、化肥使用与碳排放的关系 农药、化肥的使用量、使用的时间和使用方式都与碳排放有密切的联系。首先，过量施用农药、化肥本身就会引起额外的碳排放，据研究表明，土壤中碳、氮气体的溢出与土壤中的含量关系密切，也就是说施入量增加会引起溢出量增加。据研究，施用氮肥中，15%的氮肥以二氧化氮的形式排放，而它的温室气体效应比二氧化碳强300倍。其次，农民过量所施用的农药、化肥还存在生产、运输、施用的问题，这些过量的农药、化肥在生产、运输、施用过程中同样会增加能量消耗，能量消耗意味着巨大的碳排放。据研究表明，全球平均农业温室气体排放中70%来自氮肥生产，制造1吨氮肥，会排放4吨的二氧化碳，如果生产工艺落后，释放的二氧化碳会达到8—12吨。还有过量施用农药、化肥会引起面源污染，而对面源污染的治理恢复需要巨大的能量消耗，引起额外的碳排放。 3、农机的使用、保护性耕作与碳排放的关系 农业机械是以石化燃料为基本能源的，农业生产的机械化程度越高，生产过程的碳排放越大，高耗能农机的使用，更加大了碳排放。孙巍等研究认为，种植业生产经济系统实物类投入产出指标之间密切相关，种植业产出量农机总动力投入正相关①。而免耕等保护性耕作的采用则可以大大降低生产过程的碳排放。Hall和Halford以及我国的薛敬哲、郝春新、倪汉文等人在对玉米地调查了免耕地和常规翻耕地条件下杂草出苗和发生的情况,结果发现耕作方式对夏玉米地关键无草期、产量没有影响②.③。在不影响产量或作业效果的情况下，采用保护性耕作减少机械使用可以减少碳排放，使用效率高、能耗低的农机作业也可以起到减排的效果。 4、农田灌溉过程与碳排放的关系 农田灌溉过程与碳排放的关系主要表现在不同灌溉方式的用水用能量不同所引起的碳排放的变化；不同灌溉方式引起的化肥农药带来的面源污染不同导致碳排放的变化也是影响碳排放大小的重要方面。一般来讲，喷灌较其他方式用能大；传统大水漫灌更易引起面源污染。 5、农业生产者的素质与碳排放的关系 农业生产者的文化素质、科技素质的高低直接影响农民农业生产的农药化肥 |
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