尤明青:特许协议保护机制法律问题研究报告∗(一)
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可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012 年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 426 China Association of Environmental and Resources Law, CAERL 特许协议保护机制法律问题研究报告. 尤明青 （中南财经政法大学，湖北武汉） 摘要：特许保护机制是社会公众参与环境保护的重要机制。本报告在介绍研究的目的和路径之后，首先从该机制的涵义和特征入手，分析其特点并指出其受到环保基金、非政府组织青睐的原因；然后从比较法的角度，分析其他国家的立法和实践；此后对于在中国实施特许保护机制的可行性进行分析，揭示了现行法律制度资源提供的可行性以及所具有的局限性。本报告认为，对于农村土地，农村土地承包制度为特许保护机制提供了法律上的可行性；对于非农村土地，该机制虽然也具有一定的可行性，但是仍然受到诸多限制。本报告最后对于如何更好地实施特许保护机制提出了若干建议。 关键词：特许协议；环境保护；土地；承包 一、项目的目的和必要性 随着环境意识的提高，人们越来越希望以各种形式参与环境保护。总体而言，人们参与环境保护的方式包括直接参与和间接参与两种方式。直接参与是指人们亲身参与植树种草、动植物保护等环境保护活动；间接参与是指通过捐助财物等方式支持他人的环境保护活动。由于受到自身时间、技能等方面的限制，很多人无法直接参与环境保护活动，因此只能通过间接的方式参与环境保护，贡献环保热情并满足参与环境保护的心愿。目前比较常见的间接参与的方式主要就是公益捐赠，但是由于捐赠人难以控制资金，难以了解资金的使用效果等原因，人们对环境保护公益捐赠的热情受到一定程度的影响。因此为了解决目前环保资金的缺乏，需要进行制度创新，寻求其他的参与机制。 正是在此背景下，特许协议保护机制进入了我们的视野。该机制是提高社会力量参与环境保护的程度，解决环境保护能力和资金不足的一个重要方式。在国外，特许保护机制已经得到比较大的发展，收到了良好的效果。在中国，包括保护国际（Conservation International）在内的一些非政府组织已经开展了多个特许保护试点项目，荷兰、德国、全球环境基金（GEF）、联合国开发计划署（UNDP）等国家和组织在中国开展的多个社区共管环境保护项目也都具有特许保护的性质。 我国有些学者已经对特许保护机制进行了一定程度的介绍和分析。现有文献主要包括杜珂、付华辉、陈鸣洁发表于《中国林业》2005年第9B期的《我国引进“协议保护机制”的意义》、李晟之发表于《农村经济》2007年第8期的《论生态补偿背景下的协议保护》；以及全球环境研究所撰写并在2005年5月北京“中国自然保护区法制化管理”国际研讨会上发表的《关于在自然保护区立法中引进和实施特许保护权的建议》（联系人：杜珂、陈鸣洁）。虽然这些文献对于该机制的一些基本问题进行了研究，但对于其基本内涵、法律属性等重要问题，仍然未能达成共识，不能对法律实践提供有效的支持。为了进一步明确该机制的法律性质，消除实践中存在的一些疑虑，需要对该机制进行深入研究，以便更好地在实践中利用该机制。 二、研究路径 本研究项目采用文献研究和实地考察相结合的研究方法，共分为四个步骤。第一步，通过与保护国际工作人员之间的交流以及查阅保护国际已经开展的特许保护项目的合同等相关文件，了解该机构开展特许保护工作的情况，发现需要通过研究解决的问题。第二步，有针对性地检索相关文献和中外法律法规，对特许协议保护机制进行初步分析。特别需要提及的是，由于我国学界对外国相关立法介绍不足，为了了解国外的相关做法，笔者特别研究了新西兰和巴西的相关立法和实践，以为中国借鉴。第三，在昆明、丽江等地进行访谈和实地调研，进一步了解实践情况。第四，在实地调研的基础上，进一步检索文献和法律法规，进行深入分析，撰写研究报告，分析特许保护机制的涵义和特征、其他国家的立法和实践以及在中国实施该机制的可行性等问题，并进而提出了关于如何更好地利用该机制的若干建议。此外，在本项目开展的过程中，也对保护国际在实践中提出的问题进行了有针对性的解答。 .本文已经发表于陈悦、杨一介、钱洁主编：《山地资源治理与社区权益保障》，法律出版社2009年版，第91‐114页。 可持续发展·环境保护·防灾减灾 三、调研地点 （一）滇西北的总体情况 本课题的实地调研地点主要是滇西北地区。云南全省包括8个地级市、8个自治州、12个市辖区、9个县级市、79个县、29个自治县。按照地理方位，滇西北地区主要包括迪庆、怒江、丽江、大理等4个地市州。每一个地市州又分别管辖一定数量的县和县级市。大理白族自治州包括1个县级市和11个县，分别为大理市、祥云县、宾川县、弥渡县、永平县、云龙县、洱源县、剑川县、鹤庆县、巍山彝族回族自治县、南涧彝族自治县、漾濞彝族自治县。丽江市包括1个市辖区和4个县，分别为古城区、玉龙纳西族自治县、永胜县、宁蒗彝族自治县、华坪县。怒江傈僳族自治州包括4个县，分别为泸水县、福贡县、兰坪白族普米族自治县、贡山独龙族怒族自治县。迪庆藏族自治州包括3个县，分别为香格里拉县、德钦县、维西傈僳族自治县。该地区生活着藏族、纳西族、普米族、彝族等多个少数民族，具有非常丰富的传统文化资源。 滇西北地区地理环境复杂，具有非常丰富的环境资源。云南省地势北高南低，海拔相差大。南部海拔一般在1500-2200米，北部在3000-4000米之间，全省最高点梅里雪山的卡格博峰（海拔6740米）就在滇西北地区的德钦县境内。滇西北地区的一个典型地貌特征就是高山峡谷相间。该地区是云南主要山脉的发源地，形成著名的滇西纵谷区。高黎贡山为缅甸伊洛瓦底江的上游恩梅开江与缅甸萨尔温江的上游怒江的分水岭，怒山为怒江与老挝湄公河的上游澜沧江的分水岭，云岭自德钦至大理为澜沧江与长江上游金沙江的分水岭，各江强烈下切，形成了极其雄伟壮观的山种骈列、高山峡谷相间的地貌形态。其中的怒江峡谷、澜沧江峡谷和金沙江峡谷，气势磅礴，山岭和峡谷的相对高差超过1000米，怒江峡谷是世界上两个最大的峡谷之一。 （二）特许保护地的具体情况 滇西北地区独特的自然和人文环境决定了该地区的环境保护工作具有自己的特殊性，保护国际也因此在德钦县开展滇金丝猴栖息地特许协议保护项目试点工作，我们也以该项目作为一个研究样本。 滇金丝猴是我国重要的野生动物保护物种，CITES将其列为附录I物种，IUCN将其列为濒危物种，我国将其列为一级保护动物。其基本情况如下表： 滇金丝猴虽名为“金丝猴”，实际并无金黄色的毛。其身体较四川金丝猴稍大，体长740-830毫米，尾相对较短，略等于体长，约510-720毫米，但比较粗大。其身体背面、侧面、四肢外侧，手、足，和尾均为灰黑色，在背面并具有灰白色的稀疏长毛，颈侧、腹面、臀部及四肢内侧均为白色。 文学名： 滇金丝猴 拉丁名： Rhinopithecus bieti 英文名： Yunnan Snub-nosed monkey; Black Snub-nosed monkey 中文目名： 灵长目 中文亚目名： 中文科名： 猴科 中文亚科名： 中文属名： 仰鼻猴属 中文俗名： 黑金丝猴 黑仰鼻猴 雪猴 花猴 滇金丝猴分布于澜沧江与金沙江之间云岭山脉主峰两侧的高山深谷地带，向北延伸达西藏境内的红拉雪山，包括云南德钦县、维西县、丽江玉龙县、剑川县、兰坪县、云龙县等县，以及西藏芒康县境内。滇金丝猴主要栖息于海拔3,300-4,100米左右的高山暗针叶林带，是目前发现的居住海拔最高的灵长类动物。滇金丝猴群为多雄多雌的混合群体，有社群等级行为，但是无明显的季节性的垂直迁移现象。其活动范围与猴群大小有异，约20-133.4 平方公里，其平均密度为1.12-2.5只/ 平方公里。滇金丝猴主食针叶树的嫩叶和越冬的花苞及叶芽苞，也食松萝和桦树的嫩枝芽及幼叶，5-7月还吃箭竹的竹笋和嫩竹叶。在11月中旬所观察到的猴群中，成年雌猴几乎都抱有幼仔，且大小都比较整齐，据其形态，估计大多是在7-8月出生的。由于它们栖息地比川金丝猴海拔高，故产仔要迟2-3月。 滇金丝猴的主要致危因素包括生境破坏和过度捕猎两个方面。滇金丝猴分布区内的居民大多为少数民族，人口的迅猛增长所带来的烧柴问题、建筑用材问题、耕地问题、牧场问题、游走式农业 427 20112 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 问题等都必然带来对森林资源消耗的加快。当地政府的“木材财政”在天然林禁伐前所导致的森林砍伐，也使滇金丝猴丧失了大片栖息地。森林采伐、毁林开荒以及放牧，严重破坏了它们的栖息环境并导致社群分割，一些小的社群最后逐渐被蚕食灭绝。[1] 除了生境破坏之外，违法捕猎更是给滇金丝猴带来了灭顶之灾。在整个滇金丝猴分布区内的居民当中有藏族、傈僳族、彝族纳西族、白族、普米族等少数民族。这些民族均有狩猎的传统习惯，部分不法分子使用套子偷猎野生动物，严重威胁滇金丝猴的生存安全。不仅如此，为了获取皮毛换取钱财而直接针对滇金丝猴实施的扣捕和枪捕也十分严重。据调查，云南德钦70年代滇金丝猴估计不下千只，但1971－1981年猎杀统计数达430多只。1978－1981年上半年，仅白马雪山东坡一小区域，三年半时间共枪杀139只，其他产区，其情况也大同小异。 为了保护滇金丝猴，国家和社会各界已经采取了一些保护措施。第一，政府建立自然保护区。政府先后建立了白马雪山国家级自然保护区，西藏茫康红拉雪山国家级自然保护区，云南省天池省级自然保护区，云南省云岭省级自然保护区。保护区分别建立了管理机构，对滇金丝猴进行保护。第二，全球环境基金（GEF）和世界自然基金会（WWF）先后在白马雪山开展监测与巡护和社区综合发展的示范项目。第三，中国科学院动物所，昆明动物研究所等科研机构对滇金丝猴的生活习性和分布区域进行了长时间的研究。第四，关键生态系统合作基金（CEPF）和美国大自然保护协会（TNC）开展了“滇金丝猴全境保护”项目，开展滇金丝猴保护行动计划的制定，成立了滇金丝猴保护协会，并对相关保护区进行巡护监测培训，开展社区项目，鼓励社区参与保护。 但是，由于还有一部分猴群没有被保护区覆盖，因此有必要采取“社区保护地”的形式对滇金丝猴进行保护。保护国际于是在德钦县巴美村、南纫村、萨荣村开展“特许协议保护”试点，通过特许协议的方式在未被保护区覆盖的滇金丝猴栖息建立了3个“社区保护地”，并为社区提供社区发展、社区监测和社区造林等培训和支持。 巴美村位于云南省和西藏自治区交接的佛山乡，居民为信仰藏传佛教的纳西族。在2006年开展的滇金丝猴种群调查中，确认在巴美后山栖息着约80只滇金丝猴。巴美是滇金丝猴的模式标本原产地，但却不属于自然保护区范围。20世纪70年代，政府曾经计划在这里建立县级自然保护区，但由于当时这里要进行木材砍伐，而最终没能建立自然保护区。后来1998年开始在这里实施了天然林保护工程，禁止采伐天然林。南纫、萨荣两村位于云南省德钦县北部白马雪山保护区北缘，居民为藏族，信仰藏传佛教。在2006年开展的滇金丝猴种群调查中，确认地区栖息着超过200只滇金丝猴。这一地区的滇金丝猴活动区域基本在保护区外，而南纫、萨荣两村为滇金丝猴活动的重要区域。白马雪山保护区管理局在这里开展了一系列社区活动。 在巴美开展保护工作，不仅有利于保护滇金丝猴，而且通过保护这里良好的栖息地环境，还可以为其他野生动物提供生存机会。通过调查，调查组认为，巴美的生物多样性十分丰富，亟需采取保护行动进行保护。在我们做的巴美社区居民生物多样性快速评估中，根据社区居民的知识和印象，巴美村目前可能存在着以下重点保护物种： 中文名 拉丁学名 国 |
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