汪海燕 张红霄:森林生态政府补偿机制研究(一)
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可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012 年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 308 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 China Environmental and Resources Law Society, CERLS 森林生态政府补偿机制研究 汪海燕. 张红霄. （南京林业大学经济管理学院，江苏南京 210037） 摘要：森林生态政府补偿机制拟通过政府干预，调节相关主体之间的环境利益和经济利益，实现对公益林经营者的正向激励，以保障森林生态公共品的有效供给。我国森林生态政府补偿机制的构建首先应立足于林业分类经营的政策背景，从森林生态保护的现实需要和各级政府财政能力的差异性出发，进行各级政府承担森林生态补偿责任的层级划分；其次立足于“弥补经济损失”这一补偿机制的建设目标，明确受偿主体的范围。 关键词：公益林；政府补偿机制；损失补偿 一、问题的提出 理论上，森林生态公共品应由政府供给，实践中，政府财力有限以及公益林产权主体的多元化决定了政府供给可通过生态补偿机制，激励公益林经营者和保护者提供森林生态公共品。现有研究成果表明：森林生态补偿机制的目标在于实现森林生态外部性的内化（刘璨，2004），各级政府根据责权利相统一原则及森林生态受益范围分别承担生态补偿责任（王清军，2009），给予公益林经营者包括营造林直接投入、发展机会成本损失以及森林生态系统服务功能价值在内的补偿金或等价的其他方式（李文华等，2007），已实施的森林生态补偿政策在公益林管护上已初显效果，但是补偿标准偏低导致林农造林收益回报低（戴广翠等，2008），影响公益林持续经营与保护。 现有研究构建了森林生态补偿机制的基本框架和建设思路，但缺乏对框架内具体制度的深入研究。森林生态政府补偿机制是我国公益林经营管理的实现形式之一，建设目标在于协调森林生态公共品经营者与受益者间的经济利益和环境利益，因此，不应仅以“生态保护”为唯一目标而扩大森林生态补偿机制的范围。在我国已通过林业重点工程以及中央和省级森林生态补偿机制进行公益林建设的背景下，一方面应探讨是否有必要构建市、县级森林生态补偿机制问题，从而明确各级政府承担补偿主体责任的层级划分；另一方面应立足于我国公共财政有限的约束条件和“弥补经济损失”的建设目标确立受偿范围，针对我国现行补偿政策分析应否将公益林保护者纳入受偿范围以及受偿范围应否涵盖国有林和林业行政管理部门承担的公共管护费用。 二、补偿主体的层级界定 根据“受益者付费”原则，社会公众作为终极意义上的补偿主体，向被视为公共利益代表的政府支付合理价格，由政府作为具体的补偿主体通过发挥公共财政的资源配置功能对提供森林生态公共品的公益林经营者进行补偿。各级政府承担补偿主体责任的层级界定应当以森林生态公共品的受益范围为标准：全国性森林生态公共品应当由中央政府提供；地方性公共品应当由地方政府提供。森林生态效益补偿机制以限制公益林经营者的权利为前提，仅是政府提供森林生态公共品的途径之一。我国各级政府承担补偿主体责任的层级划分应立足于“生态”和“财政”两方面的现实条件，首先应考虑我国森林生态保护的现实需求和森林生态保护政策的实施现状，其次应考虑各级政府财政能力的差异性。 （一）森林生态保护视角 首先，我国目前纳入中央财政补偿范围的公益林占有林地的比重与林业发达国家林业分类经营的经验一致。按照森林的用途和生产经营目的进行分类经营是适应林业功能转换、实现可持续发展目标的政策保障。林业分类经营是世界先进国家的成功经验，纵观世界各国林业分类经营实践，除商品林集约经营程度较高的新西兰和澳大利亚公益林比例占林地面积的一半以上，绝大多数国家公益林面积占林地面积的比重不超过40%，例如奥地利以发挥生态和防护功能作用为主的生态公益林占整个森林面积的35.5%；法国的公益森林仅占国土面积的6.9%。2001年我国开始在部分省(区)实施森林分类经营改革，将森林资源按照其主导利用功能人为地区分为生态公益林和商品林两大 . 汪海燕（1978-），女，南京林业大学经济管理学院法律系讲师，主要研究方向为林业法学。 . 张红霄（1964-），女，南京林业大学经济管理学院教授，博士生导师，主要研究方向为林业经济与政策、制度经济学。 可持续发展·环境保护·防灾减灾 类，并通过林业自然保护区建设、天然林保护工程、退耕还林工程等进行森林生态功能的保护。①2009年《国家级公益林区划管理办法》规定：国家根据生态建设和国民经济发展需要，科学确定国家级公益林的规模和布局；国家级公益林占全国林地总面积30-40%。《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》规定：中央财政补偿基金的补偿范围是指依据《国家级公益林区划界定办法》区划界定的公益林林地，其中包括天保工程、自然保护区和防护林中符合“生态区位极为重要”以及“生态状况极为脆弱”标准的林地。 其次，在对符合生态标准的现有林地进行生态补偿的同时，中央财政通过林业重点工程建设继续营造公益林。2010年中央财政投入天保工程、退耕还林工程、重点防护林体系建设工程、京津风沙源治理工程、野生动植物保护及自然保护区工程的资金总量达 444.87亿元，占全部中央林业资金的47.08%。以退耕还林为例，《退耕还林条例》规定：退耕土地还林营造的生态林面积，以县为单位核算，不得低于退耕土地还林面积的80%。截至2010年年底，全国共完成退耕还林任务4.27亿亩，国家为退耕还林直接支出的上千亿元中80%用于营造公益林，并对营造公益林的农户进行粮食补助和现金补偿。 再次，从生态学角度分析，公益林应当具有空间上的适度规模，森林生态功能以森林资源要素的整体性为基础，通过生态系统内部的物质运动和能量转换最终得以形成，并在一定空间范围内具有流动性特征，使得森林的生态价值可以在异地实现，而这种服务功能的空间流转具有不可控性的特点，从而造成森林资源的实际占有与生态功能使用的分离。②因此，在以纵向财政转移支付为补偿资金来源的政府补偿机制中，森林生态功能的衡量应立足于相对宏观的视角，否则极易造成公益林集中分布区域地方政府承担公益林建设成本而由邻近区域居民享受森林生态功能的局面，不符合“受益者付费”的基本原则。 从现行公益林建设政策来看，由中央政府通过林业重点工程、中央财政森林生态效益补偿基金制度所建设和保护的公益林面积占有林地比重符合森林生态保护的国际经验，没有进行市、县级公益林建设的现实需要。而目前我国森林资源质量不高、生态功能等级偏低等问题的解决不能依赖于扩大公益林面积的方式，而应在实践中完善现行中央财政森林生态补偿基金制度。在中央财政投入有限的背景下，有财政能力的省级政府可建立区域性森林生态效益补偿机制进行地方公益林建设。市、县级森林生态效益补偿机制的构建一方面不符合森林生态服务的生态学规律；另一方面市、县级地方政府也缺乏生态补偿的财政能力。 （二）地方政府财力保障视角 公益林禁限伐政策使得林权主体权利受限，无法进行商品性采伐，公益林集中分布地区的各级政府一方面因商品性采伐受限而导致财政收入减少，另一方面又需提供补偿资金，对公益林经营者的经济损失进行补偿。因此，生态补偿机制激励功能的实现，要求各级政府在生态补偿机制中的事权划分必须以相应的财力为前提，保障各级政府能够利用财权履行生态补偿职能。 1994年分税制改革确定了中央税、地方税、共享税的税种和共享比例，以此明确了中央政府和省级政府间的预算收入来源。但是分税制没有规范地方税在省级以下地方政府间如何划分，实践中一般是由上级政府顺次决定其下级政府的收入支出划分，这种非规范化、非制度化的收入支出划分方法诱使上级政府出于“财政自利”而层层向上集中资金，事权却层层下移，导致省级以下地方政府财力有限。 我国公益林地域分布不均，且大多位于经济落后地区，在地方财政收入本就有限的条件下，多层级的公益林建设会进一步加剧地方政府的财政困境。虽然以公益林面积为补偿标准使得该经济落后地区能够得到较多的中央、省级财政补偿，但因公益林总量大且补偿资金有限，使得该地方政府进行公益林建设的财政负担较重。2007年《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》取消了地方政府资金配套的硬性规定，但仍有部分省级公益林建设要求下级地方政府配套。例如北京市2010年建立的山区生态公益林生态效益促进发展基金，标准为每年每公顷600元，其中：360元为生态补偿资金，由市、县两级按1∶5的比例共同负担，由此可见省级以下地方政府进行公益林建设的财政负担较省级政府更重。 实践中，我国市级、县级公益林的区划标准和区划程序大多缺少规范性约束，相应的补偿机制也并未跟上。市级以下地方政府仅从公益林面积上完成了上级政府下达的公益林建设任务，既难以保障公益林的质量，又无法兑现对公益林经营者的损失补偿。福建林业现代化评价研究课题组按照 ① 李荣玲, 世界主要林业国家林业分类经营情况综述,林业经济管理【J】，1999（2）：21. ② 谢建斌.持续林业的分类经营与生态补偿[M].北京：中国环境科学出版社2004(7):170 309 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 中华人民共和国国家标准《生态公益林建设导则》（GB/T 18337.1-2001）中生态公益林质量评价指标，对福建省3个市级生态公益林质量等级进行评分，评分结果分别为 69、56 和 61 分（分值范围在 0至 100 分之间）①，公益林质量较差，生态功能有限。因此，在公共财政有限的条件下发挥经济激励作用的生态补偿机制更应强调资金的配置效率，而不应一味追求公益林比例的提高。 在中央和省级政府已经建立森林生态效益补偿机制的背景下，再进行市级、县级公益林建设，必将进一步加剧公益林集中分布地区的财政压力，而公益林经营者和保护者也难以得到充分补偿，有悖于可持续发展所倡导的经济、社会与生态协调发展以及区域公平原则。笔者认为，从我国森林生态保护和地方政府财政能力的现状分析，森林生态效益的补偿主体应限定于中央政府和省级政府，市、县级政府不宜承担补偿主体责任。 三、受偿主体的范围界定 理论上讲，森林生态功能的形成源于森林资源的自然属性，并不因人为的分类区划而产生差异。但是，并非所有公益林建设方面的投入都应被纳入受偿范围，受偿主体的界定应遵循下述标准：一是为公众提供森林生态服务；二是因提供森林生态服务使得公益林经营者的权利受损，其投入的经营成本和发展机会成本无法通过市场获得有效弥补。 公益林的经营目标是提供森林生态公共品，不承担木材生产任务，应列入社会公益事业范畴，除国家直接投资的国有公益林外，其他造林者没有义务为公众提供森林生态公共品。国家基于生态保护的目的将非国有林地划入公益林范围从而禁止经营性质的采伐，构成对林权主体的产权限制，目前我国的补偿政策已包括林地被纳入公益林范围的林权主体。笔者认为，受偿范围的界定不应以林地所有权和林地承包经营权受损为唯一标准，应当涵盖因各项公益林建设而权利受损的公益林经营者，并排除不符合“损失补偿”标准的国有林和林业行政管理部门应当承担的公共管护费用。 （一）应将公益林保护者纳入受偿范围 从世界第一个国家公园美国“黄石公园”建立开始，保护地的建立就是以否认当地居民的权利，并把他们驱逐出家园为基本模式。保护地所蕴含的生态、资源和经济价值决定了保护地建设必须兼顾公众的环境利益与保护地居民的经济利益。一方面政府有责任保障保护区居民当然享有的生存权和资源使用权；另一方面政府有责任维持生态平衡，保证公众得到健康、适宜的生态环境。②所谓的环境问题，对于不同的人群有不同的影响，对处于弱势的地区和群体来说，首先意味着生 |
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