田肇树 陈海宏:“区域限批”政策的现实考量及制度保障(一)
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可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012 年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 304 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 China Environmental and Resources Law Society, CERLS “区域限批”政策的现实考量及制度保障 田肇树 陈海宏 （山西财经大学法学院，山西 太原 030006） 摘要：“区域限批”是环保行政部门在环境影响评价阶段，通过暂停对未来新建企业的审批，促使环保违规地区尽快解决环境问题的一项政策。这种方式汲取了“连坐”制度的社会治理思想，成为地方政府头上利剑，有着浓厚的思想文化底蕴，满足了现阶段对环境保护的需要。但是，这项政策存在杀伤力大、权力大的特点，因此，应该从政策实施前评估制度、政策实施中跟踪问效制度、政策实施评价反馈机制、公众参与机制等几个方面进行研究，为“区域限批”的正确运行提供制度保障。 关键词：区域限批；连坐；政策实施评估；政策实施评价反馈；公众参与 “区域限批”政策自从实施以来，因其“面广点细，超标即限”的操作方式，在环境治理方面取得了良好的社会效果。2012年“五一”前夕召开的全国污染防治工作会议上，环保部副部长张力军在讲话中更是六次提及“区域限批”，标志着区域限批将走向制度化和常态化。但是，这项政策也因为其“连坐”有悖于现代法治“责任自负”的理念，因而实施以来也颇受诟病。笔者认为，评价一项政策，考察其法理基础固然重要，但绝不应该因为不符合法理基础而否认创新。因为实施法律政策的根本目的就是为增进人民福祉，为社会健康有序发展保驾护航；况且，适用于环境问题的诸多法理都不同于传统法理，例如，环境侵权中的“举证责任倒置”不同于传统的“谁主张谁举证”，环境侵权中因果关系的认定不同于传统侵权中因果关系的认定等等。所以，对于“区域限批”政策，我们应该观察其实施效果，更应该从产生这项政策的社会现实出发，寻找依据、发现不足、加强约束。 一、“区域限批”政策的历史沿革和特点 （一）“区域限批”政策的产生与运用 所谓“区域限批”，是指无论是水源保护区还是重点流域湖泊，无论是土壤中的重金属污染还是陆地上的危险废物污染，甚至包括空气中的二氧化硫和氮氧化物等污染物，一家企业或一个地区只要在一个项目上出现严重环保违规事件，环境保护行政主管部门就有权在一定期限内，暂停这一企业或地区除突出环境问题整治以外的所有新建项目的审批，其它有关部门也将协同环保部门停止相关文件审批，直至该企业或该地区完成整改。① “区域限批”政策最早可追溯到2005年国务院发布的《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，其中第五条第二十一项规定：要“严格执行环境影响评估和三同时制度，对超过污染物总量控制指标、生态破坏严重或者尚未完成生态恢复任务的地区，暂停审批新增污染物排放总量和对生态有较大影响的建设项目。”2007年1月10日，我国正式提出区域限批政策。中国各省市根据当地的实际情况，相继制定并实施了这一政策。2007年，共有十市、两县、五个开发区和四个电力集团暂停了环评审批，这是区域限批在实践中第一次被运用，取得了明显效果。当年，包括唐山三个钢铁项目在内的12个严重违反国家产业政策和环保准入条件的建设项目被依法永久性关停；山西吕梁、贵州六盘水、山东莱芜４个行政区域和大唐国际、华能、华电、国电四大电力集团除循环经济类项目外的所有建设项目，都被停止审批。2008年起，区域限批政策在全国推行，但省级层面的区域限批并未实行。2009年，广西河池、海南三亚、江西鹰潭和云南玉溪被列入限批名单，整改达标后相继“解限”。2010年，广东汕头、河北唐山玉田县、浙江温州平阳等地区进入区域限批名单。2011年，环境保护部分别针对德清血铅事件和曲靖铬渣事件，对浙江省湖州市和云南省曲靖市进行了区域限批，直到８个月后才解除。2012年２月，中国工信部公布了《工业节能“十二五”规划》，首次将“环评区域限批”引入工业节能领域。2012年3月，针对韶关仁化儿童血铅超标事件，广东省环保局对韶关市实行区域限批。2012年5月，浙江乐清进入区域限批名单。 （二）“区域限批”政策的特点 1.对象“连坐”。“连坐”是中国古代因他人犯罪而使与犯罪者有一定关系的人连带受刑的制度。在区域限批制度里，也折射出这种“牵连无辜”的影像：和一般的政策，如环境影响评价、限期治理 ① 参见中国电视网2012年5月14日节目：“区域限批：五年磨一剑的重典”，http://www.xhstv.com/showvideo.asp?vid_id=30491，2012年5月15日访问。 可持续发展·环境保护·防灾减灾 项目都是针对单个项目相比，区域限批政策是针对一个地方政府，一个区域或者是一个流域或者是一个行业相对来说的，凡是一家企业或一个地区只要在一个项目上出现严重环保违规，那么该地区所有的所有新建项目（除突出环境问题整治项目以外）的审批都将停止，这就不仅关系到环保违规企业本身，更牵连着该地区老企业、新企业以及未来可能兴建的企业。从更高层面上看，这还牵扯到当地政府，剥夺了其在当下以及以后一段时间内招商引资的权利。影响范围从“点”扩展到“面”，有着典型的“连坐”特点。 2.强制适用。从环境政策分类角度来看，“区域限批”政策属于一种行政性的干预政策，也叫指令性的控制政策，这种政策最大的特点就是具有强制力。区域限批制度是在环境影响评价制度的行政审批环节对环保违规企业或项目所在的地区或行业进行的全方位“围追堵截”，从某种程度上看就是“环境影响评价制度”的“衍生产品”。这种手段以国家权威为后盾，要求有关地区必须服从和执行上级发出的命令、指示、决定等，体现了高度的行政化，具有鲜明的强制性。 二、“区域限批”政策的现实考量 尽管“区域限批”的“连坐”散发着些许血腥、残暴和落后的味道，但我们并不应完全否定其在社会管理过程中所发挥的积极作用①。从现实生活中寻找其存在的社会基础，发现其可能带来的不利影响，应该是我们最正确的选择。 （一）“区域限批”是我国传统社会治理思想的应用 社会治理是一项浩大的工程，总是与一定的时空相联系。政策灵活、针对性强，因此评价一项政策，更需要放在一定的时空背景中。唯有如此，才有可能真正领悟相应的社会治理方式的精妙所在。 在中国传统社会，特别是自中唐以后，官府对社会的治理主要通过对社会组织的掌控与指导实现。我们的先人认识到，各种社会成员必然生活在一定的社会关系当中，这些社会关系可分为三类：血缘关系、地域关系和职业关系（即血缘、地缘和业缘），因此，社会治理就可以基于由这三种关系所形成的“宗族”、“村社”和“行帮”，通过对这三种社会组织的控制实现对社会的治理。然而，这种治理方式的逻辑前提是各种社会组织可以有效地实现对社会成员的治理。如何实现这个前提？“连坐”就应运而生：如果组织内出现问题，组织成员必须全体承担责任。因此，“连坐”制度的核心价值就在于最大限度地激发组织内成员的自觉性与主动行，强化组织内的监督与管理。建立在这种管理基础之上的社会治理，将极大地节约社会治理成本。 在高污染排放、高环境风险和高环境健康损害的背景下，我国目前的环境保护却面临着环保局执法手段弱，难以对污染企业产生威胁，地方保护主义严重，地方政府环境监管不力，甚至某些地方政府纵容包庇违法排污企业。为改变这种情况，由被动应付转向主动防控，“区域限批”将某个区域所有企业视为一个整体进行治理，不仅强化了企业之间的监督，促进企业技术改造升级，实际上更会对当地政府带来几个方面的压力，一是社会形象上的压力。一个地方政府它被列入限批区域对象以后，在社会上的形象肯定要受到一定的损失。二是财政上的压力。在很多被限批区域，地方政府财力来源主要就是依靠高污染、高排放企业，对这些企业、整个行业限批以后，短期内对财政的收入影响就比较大。因此，“区域限批”实际上是悬在地方政府头上的一把利剑，是对地方政府破坏环境生产力或者是其掌握的一种破坏绿色ＧＤＰ的行政权力的限制，通过对地方政府施加高压，强化地方政府对本地企业的监管责任，保证地方政府的有效管理，实现对本区域环境的保护。由于法律的限制，在对企业惩罚力度不够大的情况下，反过来对行政权力的限制，管住政府，再由政府对企业进行监管，这与“连坐”有异曲同工之妙。因此，从现实考量，“区域限批”政策是对中国传统社会治理思想的一次精彩运用。 （二）“区域限批”可能带来的不利后果 1.适用僵化导致“区域限批”失去公平正义 僵化是指在实施过程中，由于缺乏弹性和灵活性，导致已有制度不能及时回应社会需求，从而不能实现制度设立初衷的情况。“区域限批”是一把双刃剑，一方面，打击面广、威力大，对发挥国家宏观调控作用，完成全国污染减排任务，缓解严重的环境危机具有积极的意义；另一方面，如果制度在实施过程中僵化，将会损害后发展人群和后发展地区的可持续发展，造成新的社会不公。这些僵化可能表现在以下方面： ① 正如不应武断地认为“连坐”是恶法、是落后、残暴的代名词一样，“连坐”在中国历史上延续数千年，必定有其存在的社会基础和合理依据，抓住一点而斥全部，颇似盲人摸象。 305 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 第一，适用对象的僵化。“区域限批”将某个地区未来新建项目作为适用的对象，剥夺这些项目落地的权利。这里面的逻辑并不是要让未来这些项目为环境污染买单，而是通过阻止项目落地形成对政府的强大压力，从而实现政府对环境的有效监管，改变环保执法力弱的情况。但是必须看到，这在客观上确实会损害新建企业的权益，而且短期内会对经济社会产生较大影响。因此，如果僵化适用这项制度，势必适得其反，制造新的社会不公。 第二，适用范围的僵化。“区域限批”适用范围是某个区域全部，但这个“区域”该如何划定？是根据产业链的分布的地理区域限批，还是根据企业所在的地理区域限批？是根据河水（海水）的流域限批，还是根据污染物的扩散范围限批？这些都是正确适用区域限批，实现环境保护目的应该考虑的问题。如果搞“一刀切”限批，势必会步入脱离实际而搞形而上学的歧途，其结果是不仅损害了当地经济社会的发展，更达不到环境保护的目的，反而会引起人们对该项政策更广泛的质疑。 在该项政策的实施过程中，还会出现诸如由于适用条件僵化而使政策打击面固化、由于适用主体僵化而导致政策不能及时实施、由于适用程序僵化而导致实施 |
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