田义文 张明波 刘亚男:探索建立完善跨省流域生态补偿新模式(一)
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可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012 年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 299 探索建立完善跨省流域生态补偿新模式 田义文 张明波 刘亚男 摘要：流域是一个整体性较强、关联度很高的完整的生态系统，这就要求流域生态补偿制度设计必须要从全流域的角度出发，然而，由于地方行政区域的分割，我国流域生态补偿的范围仅局限于省行政区内，这就要求突破流域生态补偿制度困境，通过制度创新，构建跨省流域生态补偿机制。跨省流域生态补偿实施上的表面的诸多阻力和困难，其根源在于缺乏明确的生态补偿法律支撑，本文通过分析构建跨省流域生态补偿存在的障碍，提出了建立跨省流域生态补偿机制的法律建议。 关键词：流域生态补偿；跨省；跨省流域生态补偿 流域生态补偿作为一项保护生态环境的经济手段和促进区域协调发展的制度，逐渐被国家所重视。目前，全国已有十多个省份出台了流域生态补偿的相关规定，同时，地方政府积极开展流域生态补偿试点。尽管一些地方流域生态补偿试点取得一定成效，然而，纵观全国，我国流域生态环境的整体质量并没有随着资金投入的增长，政策约束的严格，生态补偿环境经济政策的实施而有显著改善，近年来，我国跨区、跨省水污染事件时有发生，江河断流，水资源日益短缺，流域区域上下游间的矛盾日趋明显。现行流域管理体制的诸多弊端，特别是人为割裂流域生态系统的整体性的跨省流域管理模式，是造成流域上下游矛盾突出的主要原因。因此，探索我国流域生态补偿困境的制度性出路，在于从流域的整体性出发，突破行政区域的限制，以江河流域为基本单元，构建并完善跨省流域生态补偿机制。 一、我国流域生态补偿的制度困境及成因 流域是一个整体性较强、关联度很高的完整的生态系统，由于流域面积广阔，涉及多个省市，往往被不同的行政区域人为地割裂，这种地方行政分割体制并不具有科学性。我国区域管理和流域管理相结合的管理体制并没有克服这种弊端，反而，强化了地方利益，造成我国流域水环境保护和开发利用的效率低。主要原因包括以下三个方面： 第一、地方政府客观上具有自利性。政府具有公利性，提供公共产品是政府的基本公共职能之一，同时，政府在很大程度上也是一个“经济人”，也追求自身利益的最大化，本身也存在自利性。流域是典型的准公共物品，具有非竞争性和非排他性，地方政府基于自身利益的考虑，以追求本地区经济利益最大化为目标，往往利则相争，害则相推，无法克服地方保护主义的弊病。第二、地方政府水资源管理部门职能冲突。地方政府多个部门对流域具有管理权，各部门职权相互冲突、相互交叉，造成了“九龙治水”的局面。在我国流域管理中，水利部门、水电部门、环保部门、国土部门、城建部门、交通部门、渔业部门等多个部门对流域具有管理权，各自代表不同群体的利益，其管理目标和偏好存在不一致性，部门分割还在一定程度上造成“环保不下河、水利不上岸”的管理困境。三、流域管理机构的职权过窄。流域管理机构的职权被限定在重要江河湖泊的边界河段和河流交会段和防汛抗旱、水土保持和水利设施的建设与管理，仅仅是从流域水资源的某一特性或价值出发来赋予流域管理机制职能，难以对整个流域生态系统进行有效的管理。 在流域分割化、分散化管理体制下，流域内各个利益主体难以通过集体行动来实现共同利益，各个主体基于自身利益的理性思考往往陷入“公地的悲剧”、“囚徒博弈困境”、“集体行动的困境”。在具体的实践过程中，在理性“经济人”追求自身利益最大化的有限的影响下,即使省际之间存在通过互利合作而实现各自利益最大化的可能,但是由于没有建立起一个能够有效调整相关方利益关系的合作机制，利益主体之间缺乏信息沟通, 那么下游省份在生态补偿问题上就不会积极主动配合，甚至不情愿而进行扯皮和抵制，上下游省份出现零博弈、零合作，从而导致我国流域生态补偿陷入了“走不出省界”的困境，补偿范围仅限于省行政区域内，跨省流域生态补偿的实施困难重重。 流域内各要素的联系极为密切，特别是流域具有流动性、跨区域性，流域内任何区域的污染活动和流域环境保护行为，都会对其他区域造成影响，这在本质上要求流域生态补偿的实施 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 China Environmental and Resources Law Society, CERLS 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 要从流域的整体性出发，突破行政区域的限制，建立全流域生态补偿机制，而不能仅仅局限在省行政区域内。我国跨省界河众多，近30%的国土面积分布在跨行政区的大江大河流域，如果我国流域生态补偿范围仍不能突破“跨不出省界”的困境，我国流域生态环境将难以摆脱资金“投而无效”，甚至“越治越污”的尴尬困局。 二、突破补偿困境，建立跨省流域生态补偿机制 要突破我国流域生态补偿的制度困境，就必须超越现行地方政府行政分割流域的管理方式，跨省流域生态补偿是加强流域上下游之间协商与合作的创新体制，有利于实现全流域“利益共享，责任共担”。事实上，中央政府和一些省份已经意识到建立跨省流域生态补偿机制的必要性，目前，我国有两个正在实施跨省流域生态补偿案例，它们各自孕育着我国流域生态补偿变革和制度创新的因素。 渭河流域是西北地区重要的流域之一，是西北重要生态区功能之一，渭河流域生态环境的质量直接关系着中东部地区的生态安全。为了解决渭河流域污染问题，恢复其生态功能，陕西、甘肃两省“六市一区”共同签署了《渭河流域环境保护城市联盟框架协议》，为进一步落实协议内容，针对甘肃省提供的水质状况，陕西省与天水市及定西市政府签订了生态补偿协议，陕西省向渭河上游甘肃省天水市、定西市提供600万元渭河上游水质保护生态补偿资金，这标志着中国首例跨省流域生态补偿机制在陕甘两省率先得到实施。[1] 2010年底，财政部、环保部下拨给5000万元启动资金，将新安江作为全国首个跨省流域水环境补偿试点。根据奖优罚劣的渐进式补偿机制，由环保部每年负责组织皖浙两省对跨界水质开展监测，明确以两省省界断面全年稳定达到考核的标准水质为基本标准。2012年，经过4年磋商、磨合，一套中央及两省共同认可的跨省流域生态补偿终于成型，具体操作规则是：中央财政拿出3亿元，这3亿元无条件划拨安徽，用于新安江治理。3年后，若两省交界处的新安江水质变好了，浙江地方财政再划拨安徽1亿元，若水质变差，安徽划拨浙江1亿元，若水质没有变化，则双方互不补偿。这意味着新安江跨省流域生态补偿机制在艰难中进入操作阶段。[2] 新安江和渭河跨省流域生态补偿实践，是我国流域生态补偿机制的一个有益的探索和创举，显示了我国流域生态补偿制度创新带来的活力，是一种上下游相互协商合作、参与共治的补偿机制，为全国同类地区跨省联合保护及生态补偿的实施提供了借鉴思路和宝贵的经验。一是建立了全流域生态补偿机制，克服了地方政府的自利性。跨省流域生态补偿的建立使补偿不再局限在某个区域，在全流域实现生态补偿机制，强调流域上下游省份通过协商谈判，达成互惠互利的共赢、共生机制，实现流域经济发展和生态环境的良性互动。二是跨省流域生态补偿一般是建立在上下游省份共同协商的基础上的，达成的流域生态补偿具有激励作用，能够有效激励人们保护环境的积极性，能够促进流域水环境问题从根本上得以解决。三是跨省流域生态补偿的机制的形成需要顶层设计，跨省流域涉及利益主体较多，利益关系复杂，由于地方性法规、行政性规章、制度效率的地域性，仅仅依靠地方政府，难以达成共识，反而会陷入“集体行动的困境”。所以，需要中央政府引导带动上下游省份形成上补偿机制，通过构建协商平台，推动省际间进一步加强水环境保护的协调与合作。四是提供了跨省流域生态补偿建立的可操作路径：跨省流域提供了具有全国性的生态服务功能，国家为履行其提供环境公共产品的职责，基于自身财政的优势，应该对流域生态环境的保护的省份给予的适当补偿，同时，中央政府应该引导促进相邻省级行政区域之间达成补偿。省际间的补偿是基于流域行政区域之间的相邻关系, 相邻省份为了实现全流域“利益共享，责任共担”的目的，通过签订补偿协议的方式,就跨省界断面的水质和水量为标准达成协议, 并依据该协议之规定而在省际之间进行的补偿。 三、建立跨省流域生态补偿机制的障碍 跨省流域生态补偿因其跨度大，涉及省区广，上下游主体之间的利益协调困难，地方保护掺杂其中，利益相关方的责任难以界定等原因，实施的难度和阻力很大。跨省流域生态补偿实施上的表面的诸多阻力和困难，其根源在于缺乏明确的生态补偿法律支撑，现有的国家层面的法律、法规及政策没有涉及流域生态补偿的具体操作条款，省际间无法遵循共同的原则和法律法规。在缺乏明确法律依据的前提下，上下游省份流域水环境的保护的权利与义务、补偿与被补偿等关系未能理顺；在上下游省份的利益协调机制的缺失下，省际之间缺乏协商与合作，不 300 可持续发展·环境保护·防灾减灾 能做到“利益共享、责任共担”。 （一）缺少明确的法律依据 法律制度的缺失是跨省流域生态补偿制度未能建立的根源。我国法律中没有涉及对政府间的合作尤其是省级地方政府合作的规定，法律只规范了各级政府在其管辖范围内应承担的职责，对于上级政府在跨行政区域事务中应扮演的角色，以及地方政府合作中的权利、责任分担等问题，几乎是空白。具体来讲，《环境保护法》第16条规定:“ 地方各级人民政府, 应当对本辖区的环境质量负责,采取措施改善环境质量”。该规定表明流域不同行政区域的政府负有保证该区域内水环境质量达到国家规定标准的责任。这就意味着虽然上游政府为了维持良好的流域环境，防治水污染投入了大量的人力、物力、财力，但从法律上讲，并没有权利要求下游政府给予补偿，因为这是上游政府应该履行的法定职责。[3]《水污染防治法》、《水法》、《水土保持法》中有涉及关流域生态补偿的相关规定，但未对对流域生态补偿的主体、补偿标准、补偿方式、补偿协商机构，资金来源做出明确规定，从性质上来看，仅仅是一种宣示性规定，不具有可操作性。我国大多数有关流域生态补偿的规定都是政策层面，由于政出多门以及政策的地域限制，不具有普遍性和统一性，这给跨省流域生态补偿实践的开展带来了诸多障碍和限制。流域生态补偿制度是对既有利益格局的再分配，如果没有强制性的法律规范提供保障，则会陷入“只说不做”的困境。 （二）缺少跨省流域生态补偿协商平台 跨省流域生态补偿是建立在省际见的合作协商的基础之上的，为了达成共识，必须在相互分割的行政区域间建立协调与合作的组织，并在此基础上制定具有约束力的政策与制度规范，实现省际间流域生态补偿组织体系的协调管理。《水法》确立了我国对水资源实行流域管理和区域管理相结合的管理体制，并且设立了长江委员会、黄河水利委员会、珠江水利委员会等流域管理机构，它们是水利部的派出机构，代表水利部行使所在流域内的水行政主管职责。但是，在实践中，由于没有明确流域管理和区域管理的关系，流域管理机构无法对流域真正进行统一有效的管理，流域管理机构的水资源管理与开发职能在实践中没有得到实质性的履行，甚至受到事实上的架空。流域管理机构无力承担跨部门、跨省域的流域问题的综合协调与管理任务，这就导致我国目前没有一个有效的机构能够协调上下游省份之间的利益关系的平台。 （三）缺少配套的财政制度 跨省流域生态补偿制度实质上就是流域上下游地区政府之间部分财政收入的重新再分配过程，是需要通过地方政府组织的各项财政收入以及省际间横向财政转移支付作为其财力和制度保障的。然而，按照现行的分税制财政体制，首先存在 |
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