牛彦坤:“污染者负担原则”的法理分析(一)
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可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012 年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 247 “污染者负担原则”的法理分析 牛彦坤（武汉大学环境法研究所， 武汉430072） 摘要：1972年的《联合国人类环境宣言》和1992年的《里约环境与发展宣言》中明确提出了污染者负担原则。通常认为，环境法上的基本原则——污染者负担原则以“外部不经济性”理论或环境成本内部化理论为其经济学上的理论基础。本文通过对权利、义务和责任等法学基本范畴的理论分析以阐明污染者负担原则的法理基础。 关键词：污染者负担；权利；义务；责任 引言 经济基础决定上层建筑，作为上层建筑的法以社会生活中的经济条件、经济关系为基础，法律上基本的权利义务关系则是基于此而建立起来的。法律将利益在人与人之间进行分配，并对其进行调整以实现社会生活的正常秩序。经济与法的密切关系自无需多言，市场经济就是法治经济。市场的关键是市场主体，在法律上则是法律主体，确立主体的目的是为了确定主体的权利、义务和责任，而权利是主体履行义务、承担责任的前提和基础。因此，法律也被认为是权利的体系，德语中的Recht就兼有法律与权利的双重含义。 污染者负担原则产生于20世纪70年代初期。1972年，5月26日OECD在《关于国际环境政策贸易方面的指导原则》中首次明确提出污染者负担原则。1972年6月联合国人类环境大会通过的《联合国人类环境宣言》（又称《斯德哥尔摩人类环境宣言》）第22条规定：“各国应进行合作进一步发展有关他们管辖或控制之内的活动对他们管辖以外的环境和其他环境损害的受害者承担责任和赔偿问题的国际法。”1992年的《里约环境与发展宣言》第16条规定：“各国政府应努力促进环境成本的内在化和经济手段的利用，考虑原则上应由污染者承担污染成本，适当尊重公众的利益且不扭曲国际贸易和投资。”经过近40年的发展，污染者负担原则已成为国际环境法和许多国家国内环境法上的一项基本原则，在经济社会的可持续发展和环境保护的法治化进程中发挥着重要作用。污染者负担原则以经济学上的环境价值理论和“外部不经济性”理论（即污染者对环境造成的损害被转嫁给了他人和社会承担）作为其理论基础。但是，鲜有人对这一原则的法学理论基础进行深入的探讨分析。本文试图在污染者负担原则的经济学基础上，以法学理论中的基本范畴权利、义务和责任为切入点，对污染者负担原则做一番深入法理分析，以期为污染者负担原则夯实法学上的理论基础。 一、权利、义务、责任的法理分析 基于民法物权理论，所有权人对其财产享有排除他人干涉和侵犯、自主处分某物的绝对权利。换言之，所有权为每一个权利人确定了一个以某物为中心，基于某物而采取行动以满足自我需求的权利范围。这一范围的确立将产生以下后果：第一，将他人排除在外、权利人根据自我的意愿决定对某物的处分；第二，每个人都享有天赋的平等，这是他不受别人约束的权利，但同时，这种权利并不大于人们可以彼此约束的权利。①因此，权利同时将所有权人自己限定在权利范围之内，不得超越此范围滥用权利损害他人的或公共的利益，这就构成了所有权人的义务；第三，如果所有权人违反上述义务越权行事则必须承担相应的责任，以恢复之前正常的权利秩序。因此，法律确立权利就是规定权利的界限，而严格遵守规则，不越界行事同时成为了每一个权利人的义务和责任。权利、义务和责任天然地统一于同一个法律主体，每一个法律主体因其权利而履行义务、承担责任，法律主体的权利、义务和责任有着内在的必然联系、辩证统一，权利人同时就是义务人和责任人。法律以此绘制了一幅人人平等地享有权利同时也履行义务、承担责任的秩序图景。上述以私人利益和市场经济为基础，以私法自治为原则的法律秩序成为了社会生活中私人事务的治理之道。 然而，在涉及到公共利益的社会生活领域，公共利益界限的模糊不清导致权利、义务和责 ① 【德】康德：《法的形而上学原理——权利的科学》（沈叔平译，林荣远校），商务印书馆1991年版，第50页。 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 China Environmental and Resources Law Society, CERLS 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 任主体的不确定性，进而造成了“公地悲剧”。这也就是经济学上所谓的“市场失灵”在法律上的表现。此时，需要由公共利益的代表——政府承担起责任，与公民共同寻求公共事务的治理之道。道路之一就是重新建立市场，恢复市场功能。其基本路径是由政府根据公共事务本身的性质，将某些公共利益价值量化，并在公民间进行科学合理的分配，使公共利益具体化为每一公民的个体权利，确立市场主体即法律主体，义务和责任主体亦由此确定，正常的社会秩序得以恢复。 西方法治理念以个体意识为根基、重视公民的个人权利，主要表现为强调公民自由精神的私法自治原则。但这种个体意识、个人权利或自由精神并非“唯我独尊，自私自利，不要群体”①，而是一种理性的自律。根据法国启蒙思想家卢梭，德国古典哲学家康德、黑格尔等对“自由”的诠释和解读，真正的自由不是个人的为所欲为，“因为仅仅为欲望所支配的状态是奴隶状态，而人类只有遵从自己为自己制定的法律，才是自由的。”②所以，自由是每个人听从理性的呼声自我决定、采取行动，并为自我的决定和行为负责，从而成为自律、自立的人。因此，这样一种崇尚自由精神的私法自治原则并不会与公共事务的管理形成冲突，反而会使每一个体承担起应负义务和责任，从而为公共事务的管理提供了一种有效的思路、指明了一条希望之路。 污染者负担原则是依据上述法治理念和法律主体权利、义务、责任统一的基本法学理论而确立的。 二、污染者权利、义务、责任的统一 环境问题通常被认为是自由资本主义背景下人们过分追求私益忽视公益的结果。在经济学上，表现为市场失灵（环境无价值、外部不经济性）。与之相对应，在法学上，环境问题的产生往往被归罪于由于私法自治原则的绝对适用。环境问题的公共性似乎与私有制针锋相对、势不两立。然而，问题并非如此简单。“公地悲剧”理论和排污权交易制度的成功实践都说明：私有化是解决公共性环境问题的一剂良方，也是私法自治原则在公共性环境问题上的成功适用。其实，市场失灵的原因正在于环境无价值论使得环境利益未被认为是有价值的商品，因而环境商品的市场也无从谈起，最终导致环境利益主体的模糊不明确性，表现在法律上就是权利、义务、责任关系的混乱。因此，将环境利益私有化，将污染者在生产过程中转嫁给他人和社会的成本内部化，让污染者为其造成的环境污染买单的经济政策和制度无非是为了确立起市场主体即法律主体，明确划分主体间的权利、义务、责任关系，使污染者负担起其应当承担的责任，使自由的权利所有者成为自律的义务履行者和责任承担者。这是解决环境问题的有效途径。 （一）权利的确定 经济学家通过“环境资源价值理论”和“外部成本内部化理论”确立了环境资源有偿使用原则和污染者负担原则，并将这两个原则具体化为环境资源产权、排污权交易等制度。这样在环境领域建立起的一级市场（产权制度）和二级市场（排污权交易制度）明确了环境利益的享有者，为后期环境责任的追究设定了前提、奠定了基础。污染者负担的前提是污染者享有环境利益。环境资源产权制度和排污权交易制度的核心是“权利”的划分与确定。公民和企业享有开发、利用环境资源的正当权利。政府通过定价出售或公开拍卖等方式将环境资源作为商品配置给公民和企业，公民和企业对该环境商品的自由处分属于企业的内部事务，绝对排除他人干涉和侵犯。公民和企业环境权利由此得到法律的认定和保护，公民和企业在环境商品市场和环境法上的主体地位就此确立。 （二）由权利到义务 公民和企业的环境权利为自身设定了权利范围的同时也设定了其明确的义务范围。具体而言，环境权利的所有者对其所拥有的资源自主地进行开发利用，排除他人的干涉。但是，权利者在对资源开发利用的同时也应当履行相应的义务，即不超越自身的权利范围损害他人的或公共的利益。例如，企业在生产过程中自主生产，自主生产就意味着对整个生产过程全权的控制和管理。生产原料为企业所有，生产废物自然也归企业所有。对废物进行严格处理而不损害他人的和公共的利益理所当然也是企业自主生产的一个环节，是企业行正当使其权利的必然结果。企业在利用环境容量资源排放废物是其正当权利，而不超越政府为其分配的配额，在权利范围 ① 邓晓芒：《中西法治观念比较》，载《学术月刊》，2000年第9期，第12页。 ② 【法】让.雅克.卢梭：《社会契约论》（徐强译），中国社会科学出版社2009年12月版，第29页。 248 可持续发展·环境保护·防灾减灾 内排放同时是企业应当履行的义务。因此，企业享有的权利同时就是企业应履行的义务，作为环境利用者的企业同时就是环境的污染者。环境经济学上的“外部成本的内部化”无非是让环境权利的享有者承担起同时作为环境污染者的义务而已。环境法上规定的预防原则、清洁生产制度是企业在其权利范围内行使权利应负之义务。 （三）由义务到责任 环境标准是环境权利人的权利范围的界限同时也是其义务范围的界限。在环境标准的范围内排污既是公民和企业的权利，也是公民和企业的义务。对义务的违反则产生了责任问题。公民和企业超标排放污染物对他人的和公共的利益造成损害超越了其权利范围，也就违反了相应的义务，承担其相应的法律责任是对环境权利享有者（污染者）作为法律主体的必然要求。对他人造成损害承担民事损害赔偿责任，对公共利益造成损害承担相应的行政责任，如果上述各项损害达到了极其严重的程度则应当承担刑事责任。 三、结语 综上所述，“污染者负担”是环境权利享有者行使权利的必然结果。环境权利享有者就是环境的污染者，基于其享有的权利天然地应当负担起在权利范围内行使权利的义务和因违反该义务而产生的责任。“故就整体而言，污染者负责原则是动态的跨越环境法整个横切面。”①“动态的跨越”其实就是环境法律主体权利、义务、责任的动态转化、辩证统一。权利、义务、责任辩证统一的法理分析同样适用于自然资源法中的开发者养护、利用者补偿、破坏者恢复原则。这些原则共同构成了环境法上的环境责任原则，而环境责任无非是法律主体享有环境权利的必然结果。 进一步而言，环境责任原则是环境法基本理论中“负责任的人类中心主义”思想的具体体现，而“负责任的人类中心主义”是“人类中心主义”辩证发展的必然结果。人被认为是万物的尺度、宇宙的中心，以地球的主人、自然和环境的主宰者自居。而这包含着两方面的含义：第一，人以自我为中心享受自然和环境的馈赠，利用自然和环境的资源为人类服务；第二，人作为自然和环境的主宰者也应当是自然和环境的管理者，人应当承担起管理好地球、照顾好地球上万物生灵的义务和责任，而管理好地球的自然和环境也就是为了让自然和环境更加适宜人类的生存和居住。长久以来，人类仅仅看到了第一个方面的含义，以无限的欲望为导向片面的追逐利益推卸责任而无法真正成为负责任的主体。而人只有凭借自我的理性，而非任性和欲望，承担起应有的义务和责任，才能真正胜任地球主人这一光荣的职务，成为万物的尺度、宇宙的中心。如果人类靠自我的任性和欲望来摧残自然、毁灭地球，其结果将不仅仅是人类肉体的毁灭，更为严重的是人类理性毁灭。人类对待自然的态度同时也是人类对待自身的态度 |
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