聂俊美:强化政府环境责任的几点思考(一)
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可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012 年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 244 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 China Environmental and Resources Law Society, CERLS 强化政府环境责任的几点思考 聂俊美 （福州大学 法学院，福建福州350000） 摘要：随着环境问题的日益严峻，政府的环境责任问题也受到越来越广泛的关注，本文从当前热议的《环境保护法》修改一事中入手，认为政府环境责任的不完善是因《环境保护法》立法本身的缺陷而导致。因此政府环境责任的完善也应当从《环境保护法》的完善开始，进而具体建构相应的环境保护体系。 关键词：环境保护法；政府环境责任；完善措施 前段时间《环境保护法》的修订一度引发各界热议，原计划于今年4月提交全国人大审议的《环境保护法》修订稿草案由于专家学者、政府部门以及全国人大环资委等各方观点还存在巨大分歧，导致最终未能如期上会。 现行的《中华人民共和国环境保护法》于1989年制定颁行，距今已有23年。众所周知《环境保护法》是在1979年《环境保护法（试行）》的基础上进行修改和总结完善出来的，它是我国环境立法的一次高潮。当时修订《环境保护法》时正是我国从计划经济向有计划的商品经济过渡，该法的修订与出台在保护和改善生活环境与生态环境，防止污染，促进经济、社会、环境三者协调发展发挥了重要的积极作用。但是从1989年至今，我国的社会、经济、文化、生态等各方面都发生了巨大的变化，基于当时的立法背景而制定的《环境保护法》已经远远落后于社会现实，无法应付眼前愈演愈烈的环境危机。基于此环保法修订的呼声近年不断，今年终于要进行修改。但是由于有关部门的利益诉求不同，导致环保法迟迟不能推进，甚至一些被业界认为较重要、进步较大的条款在最后经过环资委提交给全国人大常委会的最新版本中被删除，最终结果让各方颇为失望。 《环境保护法》出台以来,有法不依、执法不严、违法不究的现象严重，甚至环保法被称为软法。我认为造成执行力不足这一问题关键的是政府环境责任的不完善，而政府责任缺失的深层次原因是境保护法本身的立法缺陷，即基本法地位及其立法目的的问题。 一、政府环境责任缺失的原因 （一）环境保护法法律效力问题 我国现行的环境法与我国环境保护的需要极不适应, 众所周知1989年制定的环境保护法在最终通过时没有成为国家基本法，也没有在内容上对环境保护做出全面的调整。而我国随着政治经济的发展变化先后制定了20余部单项环境资源保护法律，这些单项立法规定在环境污染方面更有针对性。在此种情况下现行的环境保护法却仍存在许多空白和不完善之处，甚至有些还不如自然资源立法的有关规定。这种情况下环境保护法与各单项法规之间已是矛盾重重，其预期的地位和作用已经很难体现。 从西方发达国家和地区的环境立法实践来看，我国相关环境立法与国际环境法的发展趋势也是十分不对称,远远落后于发达国家环境法制的发展。例如美国的《国家环境政策法》不仅作为政策法运行，同时还是最早的环境基本法之一。因此环境法修改要力求在环境保护上跟国际接轨,有针对性地解决目前环境法制建设中存在的诸多问题,对于需要法律做出规定的一定要做出规定。其中首当其冲就是要制定一部高位阶的环境保护基本法，如此一来不仅能从法律效力上解决单项环境与资源保护法律与环境保护法的矛盾，而且能够以此来指导和统领单项环境和资源环境法律以及现实中环境保护与经济活动的矛盾冲突。 （二）立法目的不合时宜 我国现行《环境保护法》滴第一条规定：“为保护和改善生活和生态环境，防治污染和其他公害，保护人体健康，促进社会主义现代化建设的发展，特制定本法。”从中我们可以看出该法的着眼点仍局限于经济发展。此种立法目的的偏差致使各界尤其是政府在面对环境保护与经济发展的两难选择时放弃环境利益甚至重走以牺牲环境为代价换取经济发展的老路。此种情况导致我国环境污染严重，环境保护不力。此种立法目的与当前可持续发展的国际主流显然相差甚远。虽然目前我国许多污染防治单行法和自然保护单行法已经有规定以可持续发展为立法目标，但是并不代表环境保护法没有必要修改，恰恰相反，环境保护法立法目的的转变更是当务之急。环境保护法作为国家在环境保护方面方针政策的基本规定，是综合性和原则性的法律规范，如果仍然沿袭不合时宜的立法 可持续发展·环境保护·防灾减灾 目的，如何统领其他单行性法律？只有把可持续发展作为环境保护法的立法目的才能在更高更综合的层面上具备法律的强制力和法治的公信度，才能够更有力地保障和促进经济社会的可持续发展。 （三）政府环境保护责任欠缺 虽然《环境保护法》规定了各级政府对本辖区的环境负有责任，但是具体负何种责任没有具体规定。在具体实践中，环境保护职责主要落在政府环境主管部门上，而与各级政府关系甚少。如此一来，政府的环境保护责任减轻，势必削弱环境执法力度。此外政府政绩的考评主要是依据当地经济效益的好坏，而没有把环境质量状况和资源消耗纳入政绩考评范畴。再加上环境保护法法律效力的欠缺，立法目的的偏差直接或间接地导致一些地方政府不能从保护环境的基本国策的高度上审慎处理二者关系，在经济效益优先的大环境下甘愿牺牲环境利益去片面追求GDP的增长。作为政府环境的主管部门形同虚设，无法发挥其应有的作用。虽然环境保护法中明确规定地方各级政府应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量，但是对此种不履行相关义务损害环境的政府行为却缺乏相应的法律制度和问责制度来追究法律责任，这就使得一些政府一面呼吁环境保护，一面在实际中却将环境保护工作置之度外，致使环境问题长期得不到根本解决。 此外，环境保护法对于企业方面的制度设计也存在瑕疵。在环保法第五章中规定了企业事业单位违反环保法所应承担的行政责任、民事责任和刑事责任。而对执行公务的人员的渎职行为只规定了行政处分和刑事处罚。由此可见该法偏重企业的环境义务和环境责任的追究，而对于政府的环境义务和环境责任的追究却相对更轻[1]。笔者认为之所以众多高污染企业能够继续存在，使得环境污染越来越严重，企业没有尽到环境义务固然是一方面，但是很多的环境纠纷并不仅仅由于企业的污染行为造成的，许多是由于地方政府出于经济利益考虑或是规划不当而引起。这些原本是由政府的失误引起的后果，却要企业来承担，这将大大降低政府的公信力。笔者认为政府也应该承担相应的责任，而不能只一味追究污染企业的责任，更不应该对行政主体和行政相对人设置双重标准。 二、政府环境责任完善的几点建议 （一）《环境保护法》修改后应成为国家的基本法 面对我国建立的以《大秦污染防治法》、《矿产资源法》等一系列环境资源生态保护方面比较系统的单项立法体系缺少一部体现国家环境保护基本方针的环境基本法的情况，以及西方关于环境立法实践的进步性，我国有必要且应当由全国人大制定或修改一部高位阶的环境保护基本法[2]。该基本法应当确立国家环境保护的大政方针，重新明确经济发展和环境保护的关系，强化完善各级政府的环境保护责任及问责机制及涉及环境保护领域的其他问题，成为各级政府依法行政的依据。 （二）确立可持续发展的立法目的和风险预防的环境原则 在1992年召开联合国环境与发展大会后，可持续发展思想得到世界的广泛认可并且日益深入人心。该思想的核心内涵是既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害。该思想理论的提出开创了经济发展与环境保护相适应的新思路。由此世界上很多国家开始积极响应，参与加入各种国际环境会议与条约，并且开始着手在其国家政策、宪法和法律中明确可持续发展原则。我国政府也在1994年发布了《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》，提出了可持续发展的总体战略、对策和行动方案。但是从内容上看，它还是只体现了经济与环境之间的关系，而未体现环境与资源、环境与人口及社会的关系，其调整的范围过于狭窄。而在1989年修订《环境保护法》之时，可持续发展尚未得到广泛传播，因此存在现行环境保护法立法目的瑕疵。此外环境问题的长期性复杂性，甚至不可恢复性使得我们应当把环境污染的预防作为我们立法的首要目标。所以修改环保法，规定可持续发展为立法目的，预防环境风险为目标，以此来整合所有以经济发展为优先的法律机制势在必行[3]。如此一来，使得各级政府调整以经济发展为先的发展模式，更多地考虑环境利益。 （三）建立政府环境义务的指导思想 具体而言包括两个方面,一是拓展政府环境第一性义务，二是强化政府环境第二性义务[4]。现实生活中由于环境的特殊性，许多环境问题影响到公民的正当需求，必须予以解决，但是凭借公民个体的力量无法解决。对此，政府对于环境管理的职责是必要的，必须承担解决问题的责任。因此政府的第一性义务是承担解决环境领域内个体无法解决的问题。当政府不履行或怠于履行其第一性环境义务，违法或不当行使职权而招致法律责任时，政府对该法律责任应当承担,这是政府的环境第二性义务[5]。如果缺失政府环境第二性义务，将无法约束政府的环境管理行为，直接影响政府进环境管理的执行力。企业污染行为导致的环境损害，政府没能从预防的源头上把好关也需要承担 245 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 相应责任。只有在政府环境法律责任中对执行力进行强化，才能保障环境法的有效实施。 （四）建立对政府首长问责机制 在我国相关立法和实践中，对政府环境责任的规定主要集中制负责环境保护的行政主管部门，而缺乏对各级政府首脑的环境政绩的监督和问责。各级政府首脑为了出政绩往往为那些对环境可能造成污染的企业开绿灯，而我国实行首长负责制，下级服从上级，导致环境部门不得不服从，无法有效履行其职责。因此从提高政府环境责任的可操作性考虑，应该完善政府领导干部的政绩考核制度，对传统的以经济增长为核心的考核制度加以调整，把环境及资源保护的政绩纳入考评体系，首长负责人的绩效考评、升迁应当与政府环境责任挂钩，扭转地方领导只重经济不重环境的观念。 （五）公开环境信息让公众共同参与 支持和服务公众参与是政府的一项重要职责。我国环境保护的行政色彩浓厚，对政府的环境监督主要是上下级的监督和内部监督。公开环境信息是让公众参与监督的一条重要途径。根据哈贝马斯提出的交往理性概念、商谈理论和协商民主原则，公众与政府机关处于平等的法律地位，所有参与者都有权知道和评判对自身有约束力的政策和法律、有权知道政策和法律形成的过程、有权公开良己的理由和偏好、有权了解别人的理由和偏好，人们通过参与协商形成作为共识的法律，所有的人都成为自己行为的立法者，参与者能够自己调节自己的事务。在存在多元利益主体和多元文化的社会，只有这种通过协商民主而形成的政策、法律和规则才具有真正的正当性、合法性和有效性。公开环境信息应当包括两个方面，一是政府主动公开与环境保护有关的信息，二是当公民询问环境保护相关信息时，政府应当对相关问题做出解释说明。让公众参与是正确处理环境资源工作和环境资源法制建设过程中政和群众、管理者与被管理者、少数和多数的关系的基本原则，是正确处理政府与群众、环境污染破坏者与环境资源保护者的指导原则。实行信息公开让公众参与，是政府履行其环境责任的根本途径。让公众参与可以增强政府决策和管理的公开性、透明度，加强民众对行政主体的监督，使政府的决策和管理更符合民心民意和反映实际情况，减少民众和政府之间的摩擦，加强政府与公众之间的联系和合作。 （六）拓展其它与环境保护相关部门的权限 在我国的环境立法中，与环境政策相关的其他部门如立法部门、司法部门及其他国家机关的环境责任规定较少。立法部门是制定相关环境法律的部门，其对政府环境责任问责具有高度的权威性和主动性，应是监督政府环境责任的重要一环。可以由全国人民代表大会下设的环境与资源保护委员会对政府履行环境责任进行监督问责。具体方式是采取听取和审议、执法检查、询问和质询、特定问题调查、罢免和撤职等 |
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