秘明杰:环境民事公益诉讼之检察机关主导模式研究∗(一)
|
可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012 年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 231 China Environmental and Resources Law Society, CERLS 环境民事公益诉讼之检察机关主导模式研究. 秘明杰 （福州大学法学院 福建 福州 350108） 摘要：环境的公共物品属性导致了环境公益代表主体在我国民事诉讼制度上的缺位，由检察机关出任环境公益的代表提起民事诉讼，是我国现阶段的必然选择。其外因在于有关主体担此重任的能力缺失，具体包括个体环保法律意识不足、环保团体发展滞后、环保行政监管部门自身缺陷；其内因在于检察机关自身的法律地位、角色性质、基本职能，这决定了它主导环境民事公益诉讼的适当性。 关键词：检察机关；环境公益诉讼；民事诉讼；主导模式 环境资源是典型的公共物品，是人类赖以生存和发展的物质条件，往往具有整体性、公有性、非独占性、不可量性等特征。因此，从性质上而言，人们所享有的环境利益属于公共资源的范畴，即环境公益。环境公益融资源环境与公众利益的公共特性于一体，简而言之即与环境有关的社会公共利益。“公共利益因为涉及不特定多数人的利益，因此常常处于无人管理状态，同时每个个体都会出于利己的本性而榨取公共资源，所以怠于管理的公共利益最易受到伤害而得不到救济。”1与其他公共资源相似，环境公益的所有主体是作为整体的社会公众，而其代表主体则往往处于缺位状态。面对形式各异的环境污染和生态破坏，法律制度应当考虑的问题集中体现为：究竟由谁作为环境公益的代表、通过何种途径、提出何种主张，以实现对良好生态环境的积极救济。 近几年，许多地区环保法庭的设立与环境案件的审理，大大推动了环境公益诉讼司法实践与理论研究的发展。从以往的司法案例来看，以原告身份代表环境公益提起环境民事诉讼的主体包括环境行政监管部门、环保团体和地方人民检察院三类。然而，依据我国现行民事诉讼法，其中尚未就公益诉讼的原告资格问题作出相应规定，各地有关法院对上述三类原告主体资格的确认，充其量属于司法能动性的有益探索。至于其合理性、合法性问题，仍有待于实务界和理论界深入研究。 笔者认为，综合考虑检察机关角色性质和环境民事公益诉讼特点，应当确立检察机关主导的运作模式，此处所言“主导”的涵义有二：其一，是检察机关的原告身份，这有别于其在诉讼程序中支持起诉、督促起诉的角色；其二，是检察机关出任原告应当首当其冲，其他类型的原告只能在特定情形下（当且仅当环境公益中的国家利益与公众利益相冲突时），才能以环境公益代表的身份提起诉讼。 一、检察机关主导环境公益诉讼的理论前提 （一）环境公益代表主体的缺失 依据环境利益归属主体的差异，可将其分为环境公益与环境私益，前者的主体是不特定的社会公众，后者的主体是个人或特定公众。诉讼是环境利益遭受损害或侵犯后的最终救济途径。鉴于我国目前公益诉讼制度的匮乏，环境公益的代表主体与诉讼程序问题，仍处于实践摸索和理论探讨阶段。不同地方虽然已有相关的司法案例，但因缺乏统一的制度规范，所以不具有普适性。 环境公益诉讼的关键在于原告主体资格问题，也即谁来出任环境公共利益的适格代表。理论上而言，存在于环境世界的自然人个人或单位，都是环境利益的关联主体，只有在确保环境公益不受侵害的前提下，才能实现各主体环境私益的真正享有。反之，对环境私益的维护最终可能使得环境公益得到救济，但这并非直接的、必然的。因为环境私益主体往往受制于自身利益的局限而忽视对环境公益的关注，在诉讼中，则具体表现为诉讼请求、诉讼目的、诉讼理由、诉讼结果归属等方面的差异。为此，有必要在制度上明确公益的代表主体，该主体应严格区别于环境私益主体。在环境公益遭受侵犯时，由其作为代表诉诸法律渠道，追究侵害行为者的责任，并将环境公益恢复到受损前的良好状态。 环境公益依托于客观的物质环境而存在，与环境因素的功能多样性、地理联系性、生态系统性等特征密切相连。从宏观来看，环境公益归属于社会公众这一整体，无法在社会个体中进行分割；从微观来看，环境公益关乎每一社会个体，又并非社会个体环境私益的简单相加。社会公众只不过 .本文系2011年山东省人民检察院检察理论研究重点课题研究阶段成果。1 陶卫东：《检察机关提起环境公益诉讼之原告资格探究》，载《中国检察官》2011年第3期。 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 是环境公益的抽象主体，是环境利益的最终归属者。按着不同标准，环境公益的代表主体有多种类型。“在理论上，环境主体包括个体性主体、社会聚落、社会区域、社会地理系统（主权国家）、人类世界等不同层次的实际类型。具体来说，个体性主体特别是个人，因为其生物性存在，必然占有一定环境，因而与其环境密不可分；社会聚落又分为乡村与城镇两类；社会区域主体的空间尺度伸缩性极大，一般大于单个聚落；社会地理系统也就是主权国家主体，由于其公设（主权政府）全方位的单极公益性质，从而成为人类文明史上极为重要的一类环境综合主体。最后，所有类型的人类主体与其所占据的地球表层空间环境共同构成‘人类世界’，这是人类环境综合主体的最大规模与最高整合形式。”2然而，在具体制度层面，环境公益的代表主体究竟是谁，由谁来救济受损的环境公益以避免“公地悲剧”的发生，却缺少相应规定，这种现象也可以称为环境公益的代表主体缺位。 在我国既有环境民事公益诉讼案件中，法院的司法实践已经开始应对环境公益诉讼主体缺位现象，有条件地确认部分主体的环境公益代表资格，赋予其民事公益诉讼原告角色。这其中包括环保行政监管部门、环保团体和人民检察机关三类主体。 （二）环保行政监管部门环境民事公益诉讼的理论缺陷 在我国，环保行政监管部门是资源环境的管理主体，是国家机关的职能部门，代表国家依法行使国家行政职权，为确保正常有序的环境秩序，有权做出涉及环境的行政决策、发布行政命令和行政决定、采取必要的行政措施。环保行政监管部门拥有国家权力，处于管理者的地位，在性质上属于公权力的范畴；而其他环境行为人处于被管理者的地位，享有的是环境权利，在性质上属于私权利范畴。当民众的环境行为造成环境污染或生态破坏，进而危及到正常的环境管理秩序时，环保行政监管部门往往借助申报项目限批、责令限期治理、责令停业整顿、给予行政处罚等行政手段或曰行政法律责任来维护环境公益。 在环境民事公益诉讼中，原被告双方的法律地位平等，从环境利益的角度分析，他们是平等的民事主体。当环保行政监管部门提起环境民事公益诉讼时，它以国家环境利益（环境公益的一种表现形式）代言人的身份充当原告，其诉讼目的在于通过停止侵害、排除妨害、消除危险、恢复原状、赔偿损失等民事法律手段，救济一定区域范围内民众的环境利益。此时，同样在国家环境利益面前，环保行政监管部门却扮演着两种截然不同的角色。一方面，它是环境公益的管理者，借助行政强制措施或行政处罚手段维护环境公益；另一方面，它是环境公益的代言人，借助法院裁判的执行这种司法手段维护环境公益。 如此以来，当国家环境利益遭受侵害时，环保行政监管部门作为原告提起民事公益诉讼的时机，使其陷入尴尬的理论困境。循着环境行政手段采取的时间顺序，环境民事公益诉讼大体可在以下三个阶段提起，即：第一阶段，环境行政手段采取前提起，作为国家环境利益管理者，环保行政监管部门不采取积极的行政行为，而诉诸于法院的司法救济，难免有消极不作为之嫌；第二阶段，环境行政措施实施过程中提起，环境行政行为相对人是否给予积极配合尚无定论，法院受理立案缺乏法定条件（诉讼理由不充分）；第三阶段，环境行政手段用尽后提起，也即环保行政监管机关积极行政无果后转而诉诸法院，如此安排极易使国家环境管理权力的权威性受到质疑，不利于环境管理工作的日后开展。 与此同时，作为政府的职能部门，环保行政监管部门必须与中央或地方政府的发展目标保持一致，由于各级、各地不同政府之间因地理环境、历史条件、经济发展定位方面的差异，往往使其在事关环境公益的决策中，无法保持相对中立的地位，致使环境公益受到经济趋利的倾轧。凡此种种，均说明环保行政监管机关不适宜提起环境民事公益诉讼。所以，我国此类案件的司法实践应当进行反思和转型。 （三）我国环保团体发展的滞后性 环保团体又称为环保非政府组织（ENGO），以保护环境为宗旨，以实现人与环境的共同可持续发展为目标，不以营利为目的，不具有行政权力并为社会提供环境公益性服务。它是环境公益的典型代表，是民间环境保护的主力军。在西方发达国家，法治化程度越高，民众权利意识就越高涨。然而，在环境污染或生态破坏等公益性损害面前，环境公益却往往因代表主体的缺失而难以得到有效救济，进而也使民众个体环境利益的享有受到影响。为此，许多国家纷纷建立和发展环保民间组织，并通过一系列的实践活动维护环境公共利益，民事公益诉讼是其活动形式的一种。实践表明，许多国家的重大环境保护活动和重要环境保护工作，都离不开环保团体的积极参与，如地球之友、 2 窦学诚：《环境经济学范式研究》，中国环境科学出版社2004年版，第94页。 232 可持续发展·环境保护·防灾减灾 绿色和平组织、塞拉俱乐部等知名国外环保团体都曾有过环境公益维权的经典案例。 随着生态文明的推进和环境保护运动的开展，国外环保团体逐步呈现出健全成熟、形式多样、影响巨大等特点。与之相比，我国的环保团体则有较大差距，其现状是起步晚、数量少、作用小、影响微、活动范围窄。从环境保护的运作模式来看，西方发达国家主要是民众自下而上推动进行的，而我国主要是政府自上而下带动开展的。在走向截然相反的上述两种运作模式中，环保团体主动性和被动性之间的差异不言自明。如此以来，环保团体发展的滞后性正是我国具体国情的体现，也是我国环保法治化进程的阶段性特征。环保团体如若出任环境民事公益诉讼的原告，必须立足于实际现状，才能具有理论正当性与现实合理性。 在我国，依国务院发布的《社会团体登记管理条例》规定，环保团体必须经由业务主管单位同意和登记管理机关登记两个环节，才能合法设立。从实际来看，我国依法登记设立的环保团体基本都以中央或地方政府作为主管部门，“由于政府包揽一切公共事务，因而在政府之外的其他社会组织的发展必然受到限制，即使存在一些社会团体（如种类繁多的学会、工会、共青团、妇联等），这些社会团体包括环境保护团体也是政府的附属品，表现在依靠政府拨款、占有国家编制、行政政府职能、拥有行政级别”3。以目前影响力较大的中华环保联合会为例，它虽然本质上是一个民间团体，但其业务主管部门是国务院环境保护部，且该组织中的领导多具官方背景。所以，中华环保联合会实际上是不同于一般意义上环保民间团体的特殊环保组织，它与政府之间有着千丝万缕的联系，这在一定程度上影响到其代表环境公益的中立性。与之不同，我国真正意义上的民间环保团体则被称为“草根环保组织”，它们中的绝大多数因为业务主管部门的缺失，而游离于“合法身份”之外。由于民间组织必须到民政部门登记注册方可开展活动，因此很多草根环保组织只能以“地下”状态存在，这是遏制其作为环境公益代言人提起民事公益诉讼的主要困境。 因此，在我国当下，环保团体的发展严重滞后于环境公益的期待，无论是与官方联系密切的特殊环保团体，还是不具有合法地位的草根环保团体，都不宜作为环境公益的代言人提起环境民事公益诉讼。为此，我们有必要在实体上和程序上引导、支持、发展真正意义上的环保民间组织，以便将来作为环境公益的最佳代言人，通过民事公益诉讼渠道救济受损的环境利益。 二、检察机关主导环境民事公益诉讼的理性分析 “相对于环境公共利益受益主体的社会整体性，环境民事公益诉讼受益主体是以群体性或者说集体性概 |
我来说两句
已有0评论 点击全部查看
