刘长兴:污染物总量控制的法理基础与决策机制(一)
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可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012 年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 185 China Environmental and Resources Law Society, CERLS 污染物总量控制的法理基础与决策机制 刘长兴 （华南理工大学法学院，广东广州510006） 摘要：污染物总量控制是环境管理的重要方面，分析污染物总量控制的理论基础，并研究其决策机制，对于实施污染物总量控制、防治环境污染具有重要意义。 一、总量控制的概念和意义 （一）总量控制的概念 总量控制是指在一定的地域空间内，根据要实现的环境管理目标，确定该地域空间内特定时段的资源开发量或者污染排放量，以此限制具体的资源开发或者污染排放行为。 于环境保护的目标而言，往往是整体性指标才具有决定意义。例如，空气质量状况不取决于某个工厂排放了多少污染物，而是取决于特定地区内或者相关区域内总的污染物排放量；又如，某一物种的存续主要取决于种群的数量，而与个体的生死关联不大。因此，总量控制不仅应适用于污染物总量的控制，还可以用于对自然资源开发总量的控制，在保持环境质量水平的同时维持自然生态平衡。 （二）总量控制的意义 总量控制的基本思路是通过对环境资源开发利用的整体性限制，实现一定的环境质量目标，而对于具体的开发利用行为则适当放松管制，允许“污染互补”、污染指标交易等情形，以缓解经济发展与环境保护之间的冲突。虽然存在一些争议，但依据美国经济学家所作出的调查证实，“污染泡”制度也确实产生了相当可观的环境效益以及经济效益。①因此，总量控制是协调环境保护与经济发展之间矛盾的平衡器，是促进可持续发展的基本手段。 具体在实现环境公平这一目标上，环境资源总量控制也具有重要意义： 第一，实施污染物的总量控制有助于维护权利公平。权利公平要求尊重自然、尊重自然物，而此处的尊重主要体现在尽量保留自然物的本来状态，即限制对自然资源的开发利用。因此，实现权利公平的目标，需要实施环境资源的总量控制。 第二，实施污染物的总量控制有助于实现代际公平。代际公平的基本要求是当代人在开发利用自然资源时为后代人保留开发利用自然资源的机会，这种机会也需要通过对污染物总量的限制来保留。通过对污染物排放总量的控制，可以保证环境质量处于适合生存和生活的状态，维护后代人的健康权益。因此，实现代际公平的目标也需要对环境资源的开发利用实施总量控制。 第三，实施污染物的总量控制是实现代内公平的基础。环境问题最初体现为当代人之间的公平关系被打破，主要是污染受害者承受污染后果而未分享污染带来的经济利益。污染物的总量控制并不是直接解决环境资源开发的无序、无限制问题，但无疑构成解决这一问题的基础。具体来说，通过对污染物排放总量的控制，可以维持一定的环境质量水平，保证人们生存和生活的基本环境条件，实现最基本的环境公平。 总起来说，污染物的总量控制是实现环境法的公平目标的基本手段。 二、污染物总量控制的理论分析 （一）总量控制的理论基础 对污染物实施总量控制，需要解决两个基本问题：一是环境容量的客体地位问题，二是环境容量的特定化问题。其中前一个问题涉及基本的哲学态度，而后一个问题是前一个问题的深化，关系到将环境资源确定为法律关系的客体是否可行。在此对这两个问题进行讨论，以解决污染物总量控制机制的理论基础问题。 第一，环境资源法律关系客体地位的重新确定。将环境资源纯粹作为人类支配对象的机械论哲学观和将自然资源作为权利主体的生态论哲学观都过于极端，重新确定环境容量的客体地位就是要否定机械论的自然观，树立权利公平的观念，一方面承认人类作为一个物种消费环境的天赋权利； ① 参阅陈慈阳：《环境法总论》，中国政法大学出版社2003年版，第259-260页。 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 另一方面更要尊重自然的内在价值，不能仅仅看到自然资源的工具价值。 这样，人与自然的主客体关系就不再完全对立，而是在对立中互相尊重、互相协调的和谐关系。主体和客体相互享有权利和承担义务，虽然出于人类的生存本能和自私心，这种权利义务关系是不对等的。在宏观层面，对污染物实施总量控制，这是维护和谐的主客体关系的刚性约束，突破环境容量势必危害人与自然的和谐关系。总之，应确立新型的客体观和主客体关系论，将环境容量作为具有内在价值和权利的有限制的客体对待。 那么，对环境容量的重新定位如何在环境法律关系中体现呢？现实的选择是通过对主体权利义务的重新确定。即环境的道德权利在法律上反映为主体之环境权利的限制和环境义务的承担：排放污染物的权利受到环境公平原则的限制，并承担保护环境的义务和责任。 因此，重新确定的环境容量的客体地位在环境法律关系中体现为两个方面：一是环境容量是开发利用的对象，但这种开发利用是受到总量控制等环境公平规则限制的；二是环境质量是保护的对象，即主体有义务采取措施减少污染物排放、保护环境质量。 第二，环境容量的特定化问题。明确了环境容量的法律关系客体地位之后，需要解决其特定化问题。在法学上，法律关系的客体是“能为人的意识所感知和人的行为所支配的客观世界中的各种各样的现象”。①环境容量是否能为人的行为所支配却存在技术性问题，至少需要在支配的范围和方式上予以明确化。 环境容量是以数值表示的，因此其特定化就是对环境容量值的确定，并通过对这一数值的控制实现对环境容量的管理和使用。因此，虽然对环境容量的支配不是对实物的直接支配，但通过对污染物或者人的数量的确定仍能实现特定化和现实的支配。 对环境容量整体的支配，即以确定一定范围内自然环境或者某一环境要素整体的环境容量值，并据此对污染物排放或者人的活动进行控制。例如，确定某一流域内可排放的污染物总量，通过将污染物排放量控制在总量之内，实现对流域环境容量的整体管理，从而将环境容量特定化为公共管理的客体。 （二）总量控制的权力基础 总量控制的实施，需要公共权力的介入。一般社会理论通常将国家对环境资源实施公共管理的基础归结为社会公共利益的需要，即现代以来市民社会与政治国家融合，产生了所谓公共领域，客观上需要国家的公共管理职能和公共事务管理权以维护和促进公共利益，这不同于传统的国家统治职能和行政权。体现在环境保护领域，环境资源的不合理利用带来的环境污染和破坏往往涉及一定范围内大多数人的利益，仅靠私人权利的对抗和制衡已无法全面解决问题，需要国家权力的介入。而依“公共信托”理论， 国家受全体国民之托对环境资源进行管理，也应当具有相应的管理职权，亦即政府实施环境资源管理是基于国民的委托。总量控制是典型的环境管理事务，国家环境管理权是其权力基础。 理论上，国家环境管理权是一种社会管理权，②在具体运作层面，国家环境管理权须由政府行使，体现为政府的环境管理权，包括环境规划权、环境标准制定权、环境行政许可权、环境行政命令权、环境税费征收权、环境行政裁决权、环境监督权、环境行政处罚权等内容。而总量控制作为环境管理的一个重要方面，因此政府环境管理权中也包括总量控制的决策权。 （三）总量控制的权力配置 实施污染物总量控制的权力应当如何配置？通常可以认为国家是公共利益的代表，具有公共管理职能，因此，国家有实施污染物总量控制的职权和职责。而国家作为一个抽象主体，其意志是通过政府代表的，在现代国家，政府承担主要的公共管理职能。总量控制作为环境管理的一个重要方面，其实施主体也应当是政府，即政府通过总量控制的核定等决策来实施对污染物的总量控制。 既然是代表国家行使污染物的总量控制职责，政府在污染物的总量控制中就占据最高地位，这体现在：政府是污染物总量控制的决策者，对总量控制的范围、标准特别是总量控制指标的核定，政府负有直接职责。当然，政府总量控制职责的行使，也须遵守环境法律法规的规定。 三、污染物总量控制的决策机制 污染物总量控制机制的核心要素在于确定环境容量，但现实的困难在于，很难把握究竟何种程度的开发利用是科学合理的，即使有科学技术数据做参考，仍存在人们对于环境质量的接受程度问 ① 孙国华主编：《法理学教程》，中国人民大学出版社1994年版，第485页。 ② 吕忠梅：《环境法学》，法律出版社2004年版，第140页。 186 可持续发展·环境保护·防灾减灾 题。核定程序的合理性是污染物总量控制机制有效、合理运行的保障。 （一）总量控制的决策主体 污染物总量控制的实施主体是政府，但在具体的决策过程中，需要明确具体的决策主体。总量控制机制的运行过程中，涉及中央与地方、上游与下游、地区与地区、部门与部门之间的协调问题，政府协调既是环境资源政府管理的外部条件，也是其内在限制，在作出具体的污染物总量控制决策时，需要明确的决策主体。也就是说，在总量控制决策权问题上，各级政府、政府各部门之间需要有明确的划分。 确定环境资源总量控制的决策主体，基本原则是满足整体性要求，即应当将合理范围内的环境资源作为一个整体对待，相应的政府主体是总量控制的决策主体。具体来说，在环境资源总量控制决策主体的选择上，应当考虑以下因素： 1、各级政府的决策权限划分 政府的污染物总量控制决策权首先要在各级政府之间划分。从整体性原则出发，中央政府应当在污染物的总量控制中发挥主要作用。但是，有些环境的整体性未必体现在全国范围，有可能仅仅是区域性的，那么可以将其总量控制决策权交由相应的地方政府。 从一定意义上讲，环境资源在全球范围内都是相互关联的，共同构成全球生态系统。但是，就关联性的强弱而言，不同类型的环境资源之间还是存在较大差别的。因此，在考量环境资源的整体性时，应当分为不同的层次。 2、政府和政府环境保护部门的决策权限划分 在我国，各级政府都设立了专门的环境保护行政主管部门，中央为环境保护部、地方为环境保护厅或者环境保护局，专事环境保护行政管理职能。那么，在环境资源总量控制决策中，决策主体是否应当由环境保护行政主管部门担任？ 污染物的总量控制即限制对于环境容量的使用。排污控制本身属于环境保护行政主管部门的职责，各级环境保护行政主管部门基本上都设有专门的排污控制机构，由环境保护行政主管部门担任污染物总量控制的决策主体似乎顺理成章。 但是，污染物的总量控制不仅事关环境保护，更事关经济发展，是对经济资源的直接管理措施。对于污染物排放量的控制限制了企业的发展能力，至少是提高了其生产成本。在这个意义上，污染物总量控制就不属于环境保护行政主管部门一个部门的决策范围了，而是事关全局的问题。因此，污染物总量控制的决策主体应当是各级人民政府。 3、流域或者区域性管理机构的决策权限 环境资源的整体性往往并不与行政区域相契合，而是有着自然特征，典型者如江河流域，另如特殊类型的自然资源保护区，通常都是地理区域而不一定属于同一个行政区域。在这种情况下，就需要考虑流域管理机构或者自然资源保护区管理机构在污染物总量控制决策中的权限问题。 有必要进一步加强流域或者区域性管理机构在污染物总量控制决策中的地位。以全国性流域管理机构为例，应当通过政府的授权来完善流域管理机构的污染物总量控制决策权力。在确定合法授权的基础上，流域或者区域性管理机构应当发挥其优势，承担流域或者区域污染物总量控制的决策职能。 （二）总量控制决策的技术论证 污染物总量控制是一个平衡经济发展与环境保护之间关系的过程，在衡量的过程中，科学技术上的合理性是一个重要的考虑因素。因此，总量控制决策需要具有科学技术基础，而重视技术论证意见是做到这一点的重要保障。 虽然受到其他因素的影响，但环境容量在很大程度上仍是一个技术问题。例如，在一定区域内，某种污染物的排放量控制在什么水平不至于危害人体健康？是可以通过技术判断的。因此可以说，要保证污染物总量控制的合理性，首先要保证其技术合理性。这就要求污染物总量控制 |
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