林 缤:论政府环境责任制度的确立(一)
|
可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012 年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 179 论政府环境责任制度的确立 林 缤（福州大学法学院，福建福州 350001） 摘要：政府环境责任的缺失是我国环境法律效果不佳的重要原因之一。通过对其必要性和现有立法制度缺陷的分析，笔者认为政府环境责任必须确立，应以环境权力责任相统一为指导原则，并借鉴日本环境法以及本国地方政府的创新性立法，同时应彻底公开环境信息以加强监督，并尝试追求新型的环境行政救济方式。 关键词：《环境保护法》；政府环境责任；权责统一；完善 近年来《环境保护法》修订的呼声不断，但由于专家学者、政府部门以及全国人大环资委等各方观点存在巨大分歧，以致修改却迟迟没有推进。笔者以为如果是因为法律技术设计问题存在争议尚可理解，如果是因为还在为要不要为加大环保力度，实效化环保立法牺牲各方利益而争议不休，那就是在浪费时间。在环境危机突出的今天，环保法与时修改已是迫在眉睫。然而解决问题势必先要抓住问题的关键点，为什么环保法会沦落为“软法”，环保部门又形同虚设，往往高污染的制造者竟是手续齐全的合法企业？ 根源之一在于身为环保工作的执行者、监督者的政府拥有环保权力，却没有相应的法律问责制度加以限制，因此政府环境责任的确立是时下环保法修改热议的内容。 笔者认为政府环境责任是指政府以维护公共环境利益为目的，根据法律法规的规定以及政府职能的定位所应履行的有利于环境长远发展的政府职责，以及应承担的必要的因不能履行或妥善履行职责带来的不利后果或义务。可见政府环境责任内容上包括应有职责和不利后果责任，本文想讨论的是现有环境法律法规鲜有对政府行为的否定性评价，从而不利于促使政府环保工作落到实处，因此主要涉及对后者的探讨，不少学者称其为政府的第二性环境责任。① 一、政府环境责任的必要性 （一）政府在环保工作中的重要作用 政府在对环境工作的重要性体现在对政府行政地位能满足环境问题的特殊需求。第一，环境问题影响的对象具有不特定性。通常会是一个区域的不特定多数，有时甚至会跨区域，跨国界。与其由公民个人或社会团体投入大量社会资源，还不一定有成效，那不如交由拥有行政区域管理经验和有权跨国交流合作的政府权威部门。第二，环境问题的致害结果具有长远性。例如环境污染一旦发生，通常是难忍受，难治理，难恢复的。而且前期具有潜伏性，中期具有反复性，后期又需要长期的治理，因此环境治理工作不但需要花费大量财力物力，更需要一个能长期稳定延续的公益性质的机构有条不紊地实施，而政府机关就是最适合的人选。第三，环境问题的高科技性。一方面，环境问题的产生离不开科技发展带来的负面影响作用，另一方面，其产生原理、危害程度、治理方法、技术改良都得靠科学知识来解答。然而，技术的掌握与运用对于普通公民来说是不切实际的，只有国家的高科技研究人员和部门才能胜任。第四，政府对环境问题的引导作用。首先，政府是国家行政执行机关，其行政行为具有公信力，容易被公众信服，能带动环保工作。其次，政府掌握主流媒体的方向，可以借助媒体宣传正确的环保理念，从宏观上把握环保方向。再次，政府被法律赋予环境管理权力，其行政命令具有强制执行的法律效力，从而得到落实。因此，应充分发挥政府在环保工作中的影响力和号召力。 （二）当今“政府环境失灵” 传统的环境理论将环境资源视为“自由财产”，哈丁的《公地悲剧》（1968）很好地为我们解释了污染与自由获取之间的联系，他还提出了两种限制进路，即私有化和管制（包括政府管制和自我管制）。政府环境管制理论能有效地解决资源滥用问题，早在上世纪就已经被各国所认可并实行。现今环保立法年年修，环保工作年年做，就是不见成效，反而成为高投入、低收益的“烂摊子”。先抛开客观上的环境污染不可逆性的治理难问题不说，光从主观因素上看，政府环境责 ① 阳东辰：《公共性控制：政府环境责任的省察与实现路径》，载《现代法学》2011年第2期，第72-81页。 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 China Environmental and Resources Law Society, CERLS 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 任的不履行或履行不到位似乎已成为普遍存在的制约环保工作发展的重大障碍。有学者将政府在环保工作领域所做的未能到社会预期效果，甚至是负面效果的状态称为“政府环境失灵”。①笔者认为此说不乏讽刺，因为“失灵”有客观上失去效果之意，而现实中政府环保工作疲软无力多有主观上懈怠之因。究其本源，在于缺乏对政府环境责任问责不力，致环保工作被搁置、掩盖。应该对政府责任加之“紧箍咒”，迫使其引以为重。 （三）政府面临环境信用危机 目前，环保事业被认为是公共事业，政府的公共服务职能是政府职能的核心内容，而政府的职能又是设置政府的重要原因之一。因此，政府履行公共环境职能的优劣关系着政府功能发挥的好坏，关系着社会公众对政府行为的信任度。尤其是在环境危机时代，公众对环境健康问题的关注超出以往任何时候，2011年的PM2.5值事件就是最典型的例子。从公众对此事件的态度可推知，当政府对公众的环境公共服务的要求未能给予满足时，将会引发一系列的政府信用危机。而政府公众信用度的下降最直接最严重的后果莫过于政府合法性也将受到的质疑和威胁②，最终将会导致对政府行政能力的质疑。因为要知道，社会对政府的信任、依赖以及服从才是行政权力来源的基础。在信息时代，公众的话语权和信息传播权得到越来越大的扩张，这对政府公共职能服务是不小的挑战，唯有最大程度满足环境公共需求，才能提高政府信用度。 可见政府是有能力承担公共环境职能的，但政府职能在面对环保工作时却常常“失灵”，严重后果是导致社会公众对政府执政能力的信心不足，因此政府环境责任的确立刻不容缓。 二、政府环境责任的不明确与制度缺陷现状 （一）理论依据的不明 任何制度的产生、存在、发展都有其相应的理论支撑，政府环境责任制度亦不例外，理论界以往对政府环境责任理论基础及责任范围的认识不够准确，因而产生多种学说，也多有不足之处。 1、理论基础不明 政府环境责任的理论基础无非就是在为政府为什么可以开展环保工作提供理论依据，使公众信服，从而更好地服从。对这一问题进行探究就是要抓住政府环境工作的原始初衷，以便从源头上找到政府环境失灵的偏差所在。有学者对各理论进行概括，其中较有说服力的理论包括：公民环境权说，认为政府有保障公民宪法权利的责任；国家环境权说，认为国家因享有主权而负有对其领域内环境资源进行管理的责任；公共职能说，认为政府对作为公共物品的环境负责；福利行政说，认为政府有为公众提供良好环境福利的义务和责任。③笔者认为公民环境权和国家环境权都是从“环境权”的角度出发，其中国家环境权理论已得到不少学者的支持，但是此理论更多是在国际环境法领域起作用，对国内政府环境责任的理论支持意义不大。结合本文上述对政府环境信用危机的分析，可知公民环境利益与政府环境责任存在着密切联系，因此公民环境权说有参考意义，但是因为本身还极具争议，无法作为其他理论的基础。公共职能说将环境视为公共物品，实际上忽略了环境的特殊性，弱化了环境权益和财产权益的区别，不利于政府环保工作的开展。福利行政说将政府环境责任视为“福利”，从而弱化了公民环境利益的基础性地位。 2、责任范围不清 政府环境责任范围的界定是对政府责任的大小及程度的确定，意义不仅在于明确政府环保工作内容，更在于是认定政府环境责任履行不能的标准。首先各学者对政府主体的定义就有所不同。有学者认为应从广义上理解是国家机关，包括立法、行政、司法等机关。④有学者从狭义上理解，认为是地方政府更有利于环境治理和实现环境公平。⑤多数学者综合地定义为中央 ① 蔡守秋： 《论政府环境责任的缺陷与健全》，载《河北法学》2008年第3期，第17-25页。 ② 张旭霞：《试论政府公信力的提升途径》，载《行政学研究》2011年第7期，第50-55页。 ③ 巩固：《政府环境责任理论基础探析》，载《中国地质大学学报》2008年第2期，第31-36页。 ④ 孙爽：《论政府的环境责任：以契约为视角》，载《南阳师范学院学报》2010年第2期，第31-34页。 ⑤ 易波、张莉莉：《论地方环境治理的政府失灵及其矫正:环境公平的视角》，载《法学杂志》2011年第9期，第121-123页。 180 可持续发展·环境保护·防灾减灾 和地方各级人民政府及执行公务人员。① 其次，对环境责任的定义也是困扰学界的一大争议。《中华人民共和国环境保护法》第二条定义“环境”为“影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体。”并采用列举的方式，概括了水土、资源、地理区域等。但笔者认为环保法对环境的定义也还不尽完善，对现实立法指导意义有限。因此，才会有学者提出政府治理理论，将环境治理视为政府与其他治理主体的共同目标，要求各群体利益得到共同维护，以此作为政府环境责任的理论依据。②此说明显缩小了政府环境责任的范围，因为环境工作并不只包括污染治理。 （二）现有制度的缺陷 1、立法指导原则过时 环境法基本原则之一的环境责任原则是“污染者赔偿原则”，也就是我们通俗理解的“谁污染谁治理”，当然前者表达更准确。其主要内容包括：污染者负担、开发者养护、利用者补偿、破坏者恢复等。③笔者认为虽然此原则初衷是实现社会公平和防止污染，但是现今越发凸显其缺陷在于将环境责任承担主体过于狭隘地理解为“污染者”或“潜在污染者”。环境立法总是把矛头指向污染者，即企业或个人，却忽略了负有环境保护工作总职责的政府。 然而，对以追求经济利益最大化为目的的“污染者”来说，环境成本是最不必要的浪费，况且环境问题还存在难治理的特性。同时“赔偿原则”也是一种变相地鼓励污染者“末端治理”，最后难以避免走“先污染，后治理”的老路，最后也只会把治理责任遗留给政府和社会，因此过分依赖污染者承担责任并不是很好的解决环境问题方式。 2、立法缺失 我国除了《环境保护法》外，由全国人大常委会审议通过的环境与资源保护的单行法及相关法近30部，包括《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《森林法》、《矿产资源法》等等。从某种程度来说，立法已经相当“完善”，但立法目的不是在于与环境问题相对应的条文的多少，而在于是否具有解决环境问题的实效性，这也是我国立法最大的不足。笔者认为要从环保工作的源头上找原因，即决策者或执行者并没有开展积极有效的环保工作的原因是，立法缺少对前者的行为做出相应的否定性评价，以至于对其没有任何实质约束力。 如《环境保护法》作为环境基本法，却备受诟病，尤其是第五章规定的法律责任。全章都是对企业或个人违法制裁，只有最后一条涉及到公务人员的玩忽职守行为的处罚，而且没有规定具体的问责机制，缺乏实际操作可能。④一部通篇为政府环境主管部门设定各项权力，却缺少相应义务的法律，是违背权责统一的立法原则的。我国《水污染防治法》《大气污染防治法》等也都存在此问题。 3、行政救济困境 根据相关的环境法律法规，我国行政机关的职责一般是环境规划、环境许可、环境监督、环境协调、环境治理等，规定比较完备，然而环境危机仍在升级，其实很多高污染企业，反而通过了在政府层层审批。甚至有政府早在进行市政规划或城乡规划之时，就已经对高污染高收益的建设项目加以规划。也就是说，仅凭政府来把关污 |
我来说两句
已有0评论 点击全部查看
