李 立:环境法理论革新：环境法律政策整合∗(一)
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可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012 年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 169 China Environmental and Resources Law Society, CERLS 环境法理论革新：环境法律政策整合. 李 立 （山东科技大学文法学院） 摘要：本文首先论述了环境法律政策整合的理念；其次论述了我国传统环境法的原理，使之与环境法律政策整合理论形成鲜明的对比；再次，从现实需要的角度提出我国环境法修改应当考虑环境法律政策整合理论；最后是环境法律政策整合理论在我国环境法修改中的应用。本文只是在环境法修改中，根据可持续发展原则，对传统环境法理论的变革做了一次尝试性的探讨。 关键词：环境法修改；可持续发展；环境法律政策整合 一、理论概述 我们现代的环境问题始源于18世纪60年代的英国工业革命，它在给人类带来巨大生产力变革的同时，也为环境问题的出现埋下了伏笔。生产力的深刻变革，使得人们在近百年间过多地关注于经济的发展，注重经济方面的利益，生产力就像一把钥匙，打开了人类物质贪婪的闸门，很少有人能够想到环境问题，即使有个别学者强调未来可能发生的环境问题，但在当时的社会中（环境问题也是一个人类从未涉及的领域），也无力引起人们保护环境的行动。所以在工业革命发展的百年间，全球环境也发生着巨大、深刻地变化：环境污染和破坏急剧上升，人类的生存环境状态遭到挑战，直至20世纪70年代初，人类对于自然的理解和观念发生了巨大改变，有关环境问题的呼吁才崭露头角，1972年联合国人类环境会议在瑞典斯德哥尔摩召开，这是世界各国政府共同讨论当代环境问题，探讨保护全球环境战略的第一次国际会议，会议通过了《联合国人类环境会议宣言》，简称《人类环境宣言》，呼吁各国政府和人民为维护和改善人类环境，造福全体人民，造福后代而共同努力。可持续发展的理念就诞生于这次伟大的会议，目前为止，人们最为认可的可持续发展的概念是挪威首相Brundtland提出的：既能满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展。 可持续发展理论既要达到发展经济的目的，又要保护好人类赖以生存的大气、淡水、海洋、土地和森林等自然资源和环境，它是一个密不可分的系统，是对经济发展和环境保护的整合：将人类社会经济活动与保护生态的可持续性联系在一起。这种整合不是一种简单的修正和补充，而是一种法律价值观念上的冲击和挑战，即由绝对的人类中心主义转向人与自然和谐发展的价值取向，在承认自然资源承载力和环境容量是有限的前提下，实现人和自然的共处、共生与和谐。 近些年来我国政府工作中频频强调和谐、可持续发展、科学发展观等理念，渗透于其中的关键就在于“整合”二字。整合即强调全局地、整体地去看待和解决问题，注重对同一问题的不同部门的共同努力与合作，也注重对不同问题的同一部门的跨领域工作，反对采取割裂、孤立的方式来看待和解决问题，割裂、孤立的看待问题的方式是不科学的，它忽视了不同问题之间的联系，难以真正彻底解决问题的实质，造成问题被解决的表面化假象。 所以，在环境保护领域，我们提出环境法律政策整合的理念，以确保环境保护成为经济、娱乐等社会活动的构成部分，将环境问题考虑到其他领域的立法或决策之中去。但是环境法律政策整合的理念并非是我们独创的，它来源于欧共体第一环境方案，在1987年布伦特兰报告提出可持续发展之后，环境法律政策整合原则（EPI）在国际范围内得到支持，特别是欧盟开展了以可持续发展为核心的环境法律政策一体化行动，其中第五环境行动提出了跨部门环境法律政策整合的要求，该原则与1997年写入欧盟阿姆斯特丹条约中。97年后的英国政府机构改革体现了以可持续发展为核心的部门整合，环境法律政策致力于制度的一体化发展，其中整体污染控制制度即是环境法律政策整合的体现。 环境法律政策整合是一种学习形式，而不是附加于政策之上的一套措施，是一种动态过程而不是一个具体目标。环境法律政策整合是一个开放性的体系，目前没有一个定论说环境法律政策整合就是什么，它具有一定的不确定性，不同的地区对环境法律政策整合的理念不尽相同、说法各异，理论侧重也有所不同，具体实施措施和角度也有所差异；环境法律政策整合不应当是一种强制性的措施，而应当是一种“软法”性质的宣示，在环境保护部门内部和外部都不应该以强制力来保证其实 . 本文在孙法柏老师指导下完成。 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 施，而是为环境保护部门内部工作和其他部门的工作提供一种科学的标准，通过这种标准的制定来激励部门工作积极主动的将整合的理念渗透于工作之中，这样环境法律政策整合理念的实行才不会给部门工作带来创伤，实现该理念在实践中的软着陆，使该理念融入到具体的工作之中；环境法律政策整合是一个过程，它是一种探索性的工作方法，要求在不同部门的工作进程中去考虑环境的因素，推行环境保护理念的发展，它是不断变化、发展和向前推进的，而不是一个具体可以实现的目标性任务。 在环境风险规制的整合方面，环境法律政策整合认为分领域的规制权限分配带来环境风险规制的碎片化，①应该通过把握应规制事项的整体性来整合政策规避风险，②要逐步加强环境风险与环境问题之间的结合，从整合性角度去看环境问题，而不能将他们之间的联系切断，孤立的看待各类污染问题，环境法律政策整合和环境管理一体化，是环境保护克服传统环境规制碎片化的发展趋势。 环境法律政策整合对于当代环境问题的法律回应，需要在解决环境法律政策碎片化的同时，要求整个法律体系的不同法律部门间对环境问题的对话、沟通与互动基础上形成协同性回应，③环境保护是一个普世的义务，不是只有环境保护部门才有保护环境的义务，我们需要将环境保护理念向其他领域决策部门渗透。 环境法律政策整合要求人类从关注环境问题本身到关注环境问题产生的原因，从被动末端环境政府转向主动环境驱动型政府。事实证明，只关注环境问题本身会造成连锁性的更多环境问题的产生，不利于环境问题的真正处理，而环境法律政策整合则是以环境问题产生的原因为视角，看到了因环境规制碎片化而使不同环境领域之间的污染物质得以自然性和人为性转移，而造成的环境污染加重和新型污染，从深层次上根本性地处理了环境问题；环境法律政策整合理念更为可贵的精神是它采取积极主动的态度来对待环境保护，实行预防性的措施来应对环境问题的产生，防环境问题于未然，而不是等到确切的、可证明的环境问题产生之后，再去处理环境问题，这样即是一个负责任的姿态，同时又经济有效。 环境法律政策整合体现了由“环境统治”向“环境治理”理念的转变，它改变了传统自上而下的权利运行方向，强调环境问题是一个公共事务，具有开放性和参与性，是一个使相互冲突的或不同利益得以协调和采取联合行动的持续的过程。就像上文提到的，环境保护是一个普世的义务，同一部门之间或不同的部门之间应该形成一种合力共同参与但环境保护之中，共同推动环境法律政策整合的实践。 二、当代环境法对环境问题的回应：从单一应对到整体应对 （一）我国传统环境法立法理念 20世纪60年代开始，一些西方发达国家和地区大气、水、海洋、固体废物、土壤、核放射的污染防治立法，以及土地、水资源、森林、野生动植物、国家公园等自然与自然资源保护立法大量涌现，催生了现在法治意义上的环境法。作为具有共性的法律规范的集合，环境法部门或法律体系是指由一国现行的有关保护和改善环境与自然资源，防止环境污染和其他公害的各种规范性文件所组成的相互联系、相辅相成、协调一致的法律规范的统一体。环境法律部门包括环境基本法、单项环境法、环境法规、环境标准、部门环境规章以及部分国家环境条约等不同的法律渊源，它们共同构成了环境法律部门的内容，并使之成为各国各地区应对当代环境问题的基本法域和环境法治的中心内容。 我国于1979年颁布了《环境保护法》试行法，当时的法学界普遍认为，环境问题属于经济活动的副产物，因而应归属于经济法范畴。作为这种观点的体现，在1979年我国法学教育的学科分类中将环境法划归为经济法学，并将其作为经济法二级法学学科下属的三级法学学科。 环境法不仅解决经济发展问题，还解决人与环境之间的生态问题，不仅其目的与经济法不同，而且环境法的原则、制度、技术性调整方法都与经济法又天壤之别，所以作为一个独立的法律部门，1992年联合国可持续发展大会之后，可持续发展成为全球性广泛共识，环境法的独立法律部门的地位也在我国得到广泛认可。 1979年和1989年颁布的《中华人民共和国环境保护法》说体现的立法理念，被称为传统的环 ① 这一观点受《环境行政的法理与方法》的启发，黑川哲志 著/肖军译，中国法制出版社，2008年。 ② 这一观点受《打破恶性循环:政府如何有效规制风险》的启发，（美）布雷耶著/宋华琳译 ③ 柯坚：《当代环境法问题的回应——从部门性反应、部门化应对到跨部门的协同演进》，中国地质大学学报（社会科学版）2011年第5期，第25页。 170 可持续发展·环境保护·防灾减灾 境保护法理念： 第一，以解决点源污染为主，采取分头规制的方法。 第二，环境保护是经济发展的附庸。环境利益也没有独立的法律地位，缺乏环境伦理理念，不将环境视为法律上独立的利益主体，而只是一种媒介，通过损害环境利益而影响到人身利益和财产利益时，才会涉及环境保护。《环保法》第一条规定，“为保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展，制定本法。”，第四条强调：“环境保护工作要同经济建设和社会发展相协调。” 第三，环境保护采取末端处理的方式，通过制定污染排放标准，来处理污染与环境的关系。《环保法》第29条规定：对造成严重污染的企事业单位，限期治理。第41条规定，对于造成环境污染损害的，有责任排除危害，并对直接受到污染损害的单位和个人赔偿损失。 第四，将环境保护视为环境保护部门自己的职责。环保法条文中，一直强调环境行政主管机关的工作任务和工作职责。 （二）环境立法的整合性考虑，即环境法律政策整合的现实需求 导致环境法学理论变革和发展的初衷并非来自思想观念的演绎或单纯的逻辑推导，而是活生生现实世界的需要。 环境部门法的形成和发展，将环境法律部门作为应对当今环境问题的主要阵地、基本法域和环境法治的中心，但绝不意味着对环境问题的法律应对和回应是环境法一个部门法的任务，而应当是整个法律体系的不同法律部门之间对环境问题的协同性反应。如果过分强调环境部门法的独立性，容易造成环境法与其他部门法之间知识、价值、方法的隔绝、并丧失其对环境问题的法学整体把握和多部门交叉视角。环境部门法和其他部门之间在对话、沟通与互动的基础上，形成整体性的跨部门协调的法律合力至关重要，环境部门法应对积极通过拓展和深化与其他部门法的双向对话、沟通与互动，汲取其成长成熟所需要的法学理论和实践养分，使之能够以一种更加成熟的法律理念、更加有效的法律手段应对环境问题的挑战，这种环境法与其他部门法的对话、沟通与互动，有利于各自拓展视野、思路、重构价值、更新方法，促进环境法与其他部门法的协同发展，也唯有如此，才能有效的推动我国环境问题的法律解决和环境法制的纵深发展。同时，传统部门法，不能无视环境部门法价值观念的冲击和挑战及其法律变革的呼吁，改变自身封闭、自恋的部门法心态和思维方式，积极促进其自身理论和实践的开放与变革，并有效的对社会现实环境问题予以回应。 从环境和环境问题的本质来看：基于自然环境的整体性原理，自然环境本身是不可分割的，如今我们看到的土地、水、大气、森林等，是人为地将自然资源作的分类，这种分类是基于管理的方便，但是其弊端也是很严重的，它忽略了自然环境的整体性，人为地割裂了环境内部的相互关系，忽视了不同物质之间跨领域的流动性、物质之间的传染性和扩散性以及物质之间的化学反应。另外，由此类划分产生不同部门利益相互竞争，导致法律成了部门“寻租”的牺牲品。另外，环境问题存在广泛性、社会性、可参与性、复杂性等特征，要求我们从整体上对环境问题予以把握。 从法律体系发展上来看：法律科学的历史进程表明，在任何一个法律部门或者领域之内基本法律大多是在单项法规的基础上发展起来的。随着单行法规的先后制定或者修订，必然在各单项法规之间导致不协调，因而需通过高位阶的基本法律予以整合。这是法律体系发展的基本规律和趋势。在环境保护领域，环境保护基本法律的出现，表明环境保护立法经历了性单个到整体的发展过程，他要求国家从单个环境要素的法律保护，发展到环境作为一个整体加以保护，这是法律体系发展的基本规律和趋势。① 我国主要实行各个单项法律以单个环境要素为其调整对象的立法模式，随着各个单项法律的先后制定或修订必然在各单项法律之间导致彼此不协调，特别是与之相伴的某些主要管理制度和措施的规定，在不同的单项法律之间存在不协调。这在客观上要求国家结合新的形式和任务，制定一部更高阶位的基本法律，用以宣示国家环境政策，并有效整合各单项环境法律存在的问题。 另外，现行环境法律体系中除《环境保护法》外，各项法律多是以大气、水各单个污染要素或森林、土壤等单个资源要素为其调整对象，很大程度上忽视了各环境要素之间的关联性，认为地割裂了环境的整体。② 从部门法之间的属性来看：环境是一个对世的概念，大家都会面临环境问题，都生活在同一个 ① 别涛：《关于<环境保护法>的修改方向——中国需要作为国家基本法律的<环境保护法>》，载王树义：《可持续发展与中国环境法治》，科学出版社，2005年，第8页。 ② 别涛 文，来源同前，第12页。 171 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 自然环境中，从环境中都有所得，所以都有义务去保护环境，体现环境保护的价值理念。而刑法民法是相对独立的领域，刑法的理论无法也无意体现于环境领域，而只能是环境理念渗透入刑法民法之中去，刑法民法等领域的微观环境活动，环境法难以创造出涉及微观决策和行动的知识系统，即使环境主管部门不存在获取信息方面的困难，但是由于刑法、民法、行政法所涉及的相关信息过于庞杂，环境主管部门也无法应对，更 |
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