李爱年:论我国环境保护监督管理体制(一)
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可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012 年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 162 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 China Environmental and Resources Law Society, CERLS 论我国环境保护监督管理体制 李爱年 （湖南师范大学法学院） 摘要：我国环境保护监督管理体制三十年改革迈出了三大步。我国实行的统一监督管理与部门分工监督管理相结合、统管部门与分管部门执法地位平等的环境保护监督管理体制由于存在一个“统管”无法落实、三个关系未理顺的弊端，阻碍了环境保护事业的发展。坚持“一个统领”、理顺“三个关系”、完善“一个体系”是今后完善环境监督管理体制的方向。 关键词：环境监督管理体制；特点；缺陷；完善 环境监督管理体制是指有关环境行政保护监督管理机构的设置，以及这些机构之间环境保护监督管理权限的划分①。它不包括全国人大系统这类立法机关和人民法院、人民检察院这类司法机关以及企业内部的环境管理体制。从国内外环境保护工作的发展过程和经验来看，建立一个良好的环境监督管理体制是开展环境监督管理工作的关键。一个合理、健全、有效的管理体制，不仅为正确的环境政策、法规的贯彻实施和先进科学技术的推广运用提供组织保证，而且还可以在相当大的程度上解决和弥补由于某些政策、法规的不完善及经济、技术的不发达所造成的缺陷。没有一个良好的环境监督管理体制作为支撑与保证，环境保护的法律法规就无法得到较好的实施。一个国家的环境监督管理体制是否合理、健全，取决于该国对环境问题的认识和重视程度，它又与该国的经济体制和政治体制密切相关。我国的环境保护监督管理体制虽经过几次调整取得了积极成效，但一些突出的体制问题并没有从根本上得到解决，从而阻碍了环境保护事业的发展。 一、我国环境保护监督管理体制的特点 （一）我国环境保护监督管理体制改革取得的积极成效 我国环境管理的发展大致经过创建、开拓、改革创新几个阶段。环境监督管理体制作为环境管理的重要组成部分，其形成、发展过程和环境管理的发展历程密不可分，因此，大体上也可分为三个阶段，尤其是从1979年到现在，三十多年迈出了三大步。 第一步（1979-1988年）——国家一级专门的环境保护监督管理机构成立。建国以后到70年代初期，我国的环境问题还不是很突出，在政府内部没有环境保护工作的统管机构和协调机构，环境管理工作被分割成若干部分由有关部门兼管，因而谈不上建立环境监督管理体制。随着1973 年全国第一次环境保护会议的召开，国务院批转发布了原国家计划委员会《关于保护和改善环境的若干规定》(试行草案) 。该草案指出:“各地区、各部门要设立精干的环境保护机构，给他们以监督、检查的职权。”因而在1974 年5 月，国务院设立了一个由20多个有关部委领导组成的环境保护领导小组， 负责制定环保的方针、政策和规定，审定全国环保规划，组织协调和督促检查各地区、各部门的环保工作。1979年，全国人民代表大会常务委员会颁布了《中华人民共和国环境保护法（试行）》，该法对我国的环境管理机构作了比较明确的规定，为此，县级以上地方人民政府相继设立了独立的环境行政机关。1982年，国家机构改革中，根据《关于国务院部委机构改革实施方案的决议》撤销了国务院环境保护领导小组，将该组织下设的办公室并入新成立的城乡建设环境保护部内，更名环境保护局，成为该部的一个司、局级机构。此后，绝大多数地方的环境行政机关也并入当地的城乡建设环境保护部门。这次机构改革，虽然名义上是环境行政机关进入政府序列，成为常设机构，但是事实上，环境行政机关丧失了独立地位。1984年，国务院根据第二次全国环境保护会议精神，作出了《关于加强环境保护工作的决定》，决定成立国务院环境保护委员会，以组织、协调和领导全国的环境保护工作。同年底，经国务院批准，原城乡建设环境保护部环境保护局更名为国家环境保护局，成为部委归口管理的国家局，具有相对的独立性，同时它也是国务院环境保护委员会的办事机构。1988年，国务院在在机构改革中将国家环保局改为独立的国家环境保护局，使其成为直属国务院管理的副部级单位。这样，国家一级专门的环境保护管理机构终于诞生了。 第二步(1988-1998年)----提高了环境保护行政监督管理部门的地位。1998 年，国务院再次进行机构改革，将国家环境保护局升级为正部级的国家环境保护总局，并对有关管理部门进行了合并， ① 韩德培、陈汉光：《环境保护法教程》（第六版），北京：法律出版社，2012年版，第42页。 可持续发展·环境保护·防灾减灾 如国土资源部等。1998年机构改革后国家环保局以环境执法监督为其基本职能，加强了环境污染防治和自然生态保护两大监督管理领域的职能。在随后进行的地方环保机构改革中，中央明确将环保行政主管部门列为应加强的执法监督管理部门之一。 第三步(1998-2008年)----环境保护行政主管部门成为政府决策的组成部门。2008年3月11日，以“大部制”为核心的新一轮国务院机构改革方案出台，国家环保总局如愿升格为环境保护部。尽管只有一字之差，但表明了我国对环境的高度重视。这正如中国工程院院士、国家环境顾问委员会委员魏复接受记者采访时所说:“这个变化最重要的是，环保部拥有了表决权，可以参与国家决策，这就使得我国对环境污染进行事后追惩以外，更多了一道对环境污染进行事前评估和预防的闸门”①。从上述我国环境保护监督管理体制的形成和发展的历史过程不难看出，随着环境问题的日益突出，党和国家对环境保护问题越来越重视，环境保护机构的地位也变得越来越重要。 （二）我国环境保护监督管理体制的特点 《环境保护法》第七条明确规定：“国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理。县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门，依照有关法律的规定对环境污染防治实施监督管理。县级以上地方人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门，依照有关法律的规定对资源的保护实施监督管理。” 这表明，我国环境保护监督管理体制具有以下两个特点： 第一，统一监督管理与部门分工监督管理相结合。由于环境保护所涉及的行业、事项和部门较多，因此，我国环境保护行政实行着环保部门统一监督管理与其他部门分工负责监督管理相结合。统一监督管理是指政府设立一个相对独立，专门的行政部门对本辖区内的环境保护工作行使统一的监督管理权。这个统管部门（统一监督管理部门的简称）包括国务院环境保护行政主管部门（即国家环境保护部）和县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门（一般称某县、某市、某省环境保护局或厅。各地对环境保护很重视，在地方环保机构改革中，31个省区市全部组建了环保厅并成为地方政府组成部分），主要负责对环境保护工作进行规划、部署和协调，依法提出环境保护法规草案和制定行政规章，依法监督管理环境保护法律、法规、规章、规划、标准和其他政策、规范性文件的实施。部门分工监督管理则是指由有关部门依照法定的职责对与其相关的环境保护工作进行具体的监督管理，这些分管部门包括上述国家海洋行政主管部门（为国土资源部下设的国家海洋局），港务监督机关（归口交通部）、渔政渔港监督机关（归口农业部）、军队环保部门（全军环境保护局）和各级土地（归口国土资源部）、矿产（归口国土资源部）、林业、农业、水利行政主管部门等。其中，海洋行政主管部门、港务监督等负责环境污染防治，土地、矿产、林业等部门负责自然资源保护的监督管理。这些统管部门与分管部门都是环境保护方面的行政执法机关。他们依法实施的环境保护监督管理行为，一般都属于具体行政行为，即属于国家行政机关和行政机关工作人员行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，做出有关该公民、法人或者其他组织权利、义务的单方行为。 第二，统管部门与分管部门的执法地位平等。无论是环境保护行政主管部门还是上地、矿产等资源管理部门都在中央一级和县级以上地方各级人民政府设立。如国家设立环境保护部，湖南、湖北、广东、广西等都分别设立环境保护厅。当然，也有例外，根据《水污染防治法》规定，重要江河、湖泊可设立流域水资源保护机构。这在一定程度上既有利于中央的宏观调控，也有利于充分发挥地方各级人民政府的积极性。这种模式也决定了各监督管理部门内部（如统管部门即国务院环境保护行政主管部门和县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门）之间存在着在行政上隶属关系。包括业务上领导与被领导、监督被监督关系②。但统管部门与分管部门之间没有行政上的隶属关系，因而不存在领导与被领导、监督与被监督，他们只有分工的不同，即监督管理的对象和范围有差异。其法律地位是平等的，都是代表国家行使环境保护行政执法权。 二、我国环境保护监督管理体制存在的问题 应当说，现行的环境保护监督管理体制对于加强我国的环境保护工作起了非常重要的作用，但 ① 新华视点：《代表委员解读机构改革方案十大关键词,》，http://www.gov.cn/2008lh/content_917147_8.htm.访问日期2012年5月25日. ② 如当事人对行政处罚决定不服的，可在法定时间内，向作出处罚决定的机关的上一级机关申请行政复议。见（《环境保护法》第40条）。 163 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 这一体制随着我国环境问题的日趋严重，在实践中暴露的问题是非常明显的。它具体表现为一个“统管”未落实，三个关系未理顺。 （一）一个“统管”无法落实 根据现行环境保护监督管理体制，环境保护行政主管部门是环境保护的统管部门。统管管什么？目前理论界界定是“规划”和协调①。“规划”目前有法律依据，见环境保护法第十二条②，而且在现实中能做到。而“协调”做不到。众所周知，1998年机构改革中，撤销了承担协调职能的国务院环境保护委员会，该委员会的协调职能转由国家环保总局（部）行使。然而，该部难当高规格的法定协调机构之责。第一，没有法律依据。《环境保护法》第十二条并未明确规定环境保护行政主管部门为协调机构③，第十五条规定了“协调”，但不是环境保护行政主管部门，而是人民政府④。由于无相应的法律规定，国家环保部作为协调机构的地位和协调职能已不存在。第二，现实中无法做到。环境保护行政主管部门与其它现有监督管理权的部门都是政府的职能部门，在地位上是平等的，因此，在现实中无法去协调其他部门环境保护工作。而环保工作和环境问题的复杂性、广泛性和综合性等特点，呼唤加强部门间的广泛协商和合作，使各部门采取协调一致的行为。这就必须有很高规格的专门性协调机构来执行协调职能。我国2001年建立了环境保护部际联席会议制度⑤，通报主要环保工作，协调重大环境问题和国际环境履约等重大事宜。这就是现实中对环境保护行政主管部门不能履行协调职能的一种回应或者说一种产物。 (二)三个关系未理顺 1、第一个未理顺的关系是环保行政主管部门与其它依法行使环境保护监督管理部门的关系。依据现行环境保护监督管理体制规定，我国环境保护行政实行着环保部门统一监督管理与其他部门分工负责监督管理相结合，环境保护行政主管部门与其他依法行使环境保护监督管理权的部门在法律地位上是平等的。这种平等性导致两个方面的问题。第一，削弱了环保部门的职能。我们知道，环境保护，就是指采取行政、经济、科学技术、宣传教育和法律等多方面的措施，保护和改善生活环境和生态环境，合理地开发利用自然资源，防治环境污染和其他公害，使环境符合人类的生存和发展。环境保护的内容包括两方面⑥：一是保护和改善生活环境和生态环境，包括保护城乡环境，保护乡土景观、减少或者消除有害物质进入环境，改善环境质量，维持环境的调节净化能力，确保物种多样性和基因库的持续发展，保持生态系统的良性循环。保护环境包括保护组成环境的各种因素，即保护和改善各种自然资源，包括大气资源、水资源、海洋资源、土地资源、矿藏资源、森林资源、牧草资源、野生动植物资源等（因为自然资源是构成环境的要素，具有生态价值，能维持生态系统平衡，保护它就是保护了生态系统的良性循环）；二是防治环境污染和其他公害。环境保护包括污染防治与资源保护，环境保护行政主管部门作为环境保护工作的统一监督管理部门，既要管污染防治，也要统管资源保护。值得一提的是，目前，在我国，无论是理论界，还是立法界，人们已进入了一个误区，那就是把环境保护与资源保护并列起来，环境保护部门的统管在立法中只是对环境污染防治实行统管⑦，对自然资源保护实行统管的部门不是环保行政主管部门，而是各资源管理行政主管部门。⑧这样，环境保护行政主管部门应管的没管，而非专门的环境保护监督管理机构 ① 已经国务院批准，并于2008年7月10号印发的国务院办公厅关于《环境保护部主要职责内设机构和人员编制规定》，对国务院环境保护行政主管部门具体的监督管理职责作了规定，其中第一条就规定了拟订并组织实施国家环境保护政策、规划等内容，第2条就规定了负责重大环境问题的统筹协调和监督管理等内容。 ② 县级以上人民政府环境保护行政主管部门，应当会同有关部门对管辖范围内的环境状况进行调查和评价，拟定环境保护规划，经计划部门综合平衡后，报同级人民政府批准实施。 ③ 仅《海洋环境保护法》第5条规定：“国务院环境保护行政主管部门作为对全国环境保护工作统一监督管理的部门，对全国海洋环境保护工作实施指导、协调和监督……”。 ④ 跨行政区的环境污染和环境破坏的防治工作，由有关地方人民政府协商解决，或者由上级人民政府协调解决，作出决定。 ⑤ 部际联系会议由国务院领导，涉及不同领域则由不同部门牵头。如建设节约型社会部际联席会议制度由发改委发展改革委牵头。为加强危险化学品安全生产工作组织领导，由国家安全生产监督管理总局牵头、１６个单位和部门组成的危 |
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