冷罗生 谭琦媛:论我国土壤污染防治法律责任体系的构建(一)
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可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012 年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 149 China Environmental and Resources Law Society, CERLS 论我国土壤污染防治法律责任体系的构建 冷罗生 谭琦媛 （北京师范大学法学院，北京 100875） 摘要：本文以三件重金属污染事件为切入点，剖析我国土壤污染防治法律法规中法律责任规定存在的问题及其成因，在参考域外发达国家及地区有关土壤污染防治法律责任规制方面经验的基础上，结合我国国情，尝试从实体和程序两方面来构建土壤污染防治的法律责任体系。实体方面：确立土壤污染民事法律责任、土壤污染行政法律责任和土壤污染刑事法律责任三大法律责任类型，明确各个责任类型的责任主体、责任构成要件及责任实现方式等具体内容；程序方面：确立专门的环境司法救济途径，包括设立综合的环境诉讼制度以及环境公益诉讼等模式。最后，基于环境污染特别是土壤污染防治成本高、付出代价大的自身特点，建议成立土壤污染防治基金制度与环境责任保险制度等社会化保障措施，构建全面的法律责任体系。 关键词：土壤污染防治；重金属污染事件；法律责任；环境公益诉讼 引言 近年来，重金属污染土壤事件的报道屡见不鲜，如2009年湖南浏阳大米镉污染事件、陕西省凤翔县六百多名儿童血铅超标事件，2010年安徽怀宁高河镇儿童血铅超标、湖南郴州血铅超标事件……再到2011年浙江省台州市、德清县血铅超标事件，广东省河源市紫金县血铅超标事件等等。这一系列接连爆发的重金属污染事件不禁让我们产生诸多疑虑：为什么各地会纷纷上演相同的悲剧？为什么每个事件发生后相关部门采取的措施却总是治标不治本？这些事件背后存在怎样的深层次原因？怎样才能杜绝此类污染的发生？为了更好地分析土壤污染事件所产生的成因，本文首先介绍三个重金属污染的事件，并以此作为观察视角，有针对性地探讨土壤污染中的法律责任体系的构建。 一、重金属污染事件及成因 （一）重金属污染事件 1.湖南浏阳大米镉污染事件 “2009年7月31日，湖南浏阳市镇头镇双桥村村民近三千人的有效检测结果中509人尿镉超标，另发现有死者体内镉也严重超标。当地居民数千人上街，表示对一家名叫长沙湘和化工厂的企业排放超标的抗议。”① “长沙湘和化工厂是2003年由当地政府引进的一家民办的化工企业，主要生产含锌元素的化工产品。2004年4月，这家企业未经审批私自建立了一条炼铟生产线。”②而其在非法生产重金属元素铟的过程中，由于环保措施不到位，镉被直接排入水体及渗透入土壤中，导致严重的污染事件。“事发后，湘和化工厂被关闭，负有监管责任的浏阳市环保局局长、副局长、监察大队队长因失职未对湘和化工厂进行及时处理而被免职，同时该厂法人代表被刑拘，当地一名副镇长因与该厂存在部分经济利益的往来而被停职接受调查。”③针对这样一家违规企业，当地部门、政府一直未作出相应的整治，直到事件发生，造成一定影响之后才有所作为，很显然造成的损失已经难以挽回。同时，诸如此类的重金属污染事件在江西、云南、广西、湖南的其他地区都出现过，浏阳镉米事件可谓是其中的一个小缩影。 2.广东河源紫金县血铅超标事件 “2011年5月，广东省河源市紫金县发生一起血铅超标事件，有136人血铅超标，其中59人达到铅中毒的判定标准，事件发生后，距离村民居住点不足五十米的罪魁祸首紫金县临江工业园区三威电池有限公司（以下简称“三威公司”）被关闭，公司总经理、河源市环境保护局主要负责人等四名责任人被司法机关立案处理，另有十二名河源市及紫金县相关部门责任人受到党纪政纪处分”。④事件发生的主要原因为该企业在生产过程中，违规排放废水、废气，未按照批复的环评要求设置相 ① 崔木杨：《湖南浏阳数千人上街抗议化工企业污染》，《新京报》2009年8月1日。 ② 同注1。 ③ 同注1。 ④ 甘超强：《广东紫金县企业违规排放疑致村民血铅超标》，《南方日报》2011年5月14日。 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 应的卫生防护距离，使得废气未经处理而直接排放于空气中，废水则流向土地，长期生活在附近的居民显然难逃其害。 3.浙江省台州血铅超标事件 “2011年3月，浙江省台州市路桥区峰江街道139名村民被查出血铅严重超标后，环保部门随后对村中的一家蓄电池生产企业——台州市速起蓄电池有限公司进行综合的环保检测，结果显示是该企业违规排水排废，成为此次铅中毒事件的主要祸首。”①而从当地村民血铅超标的人数、范围和铅中毒程度可以推断，该蓄电池企业自2003年成立以来，其出现污染至今已经持续很长时间，但是当地的环保部门在之前的检测结果中从未发现其有违规超排的现象。而且，该公司周边三百米范围内的土壤经检测已经达到重金属污染的程度，然而这片中毒土壤上所种植的稻谷、蔬菜却一直被食用，并未引起当地政府部门的重视。 （二）事件背后的成因分析 类似的血铅超标、重金属污染等土壤污染事件几乎在全国各地都连续上演着，此类事件的频繁发生让人不禁思考其背后的诸多成因。事件背后的原因若不能分析透彻，针对问题的解决方法也很难得以把握。那究竟是何种原因导致这类事件持续出现、屡禁不止呢？ 1.直接原因：企业的违法行为 无论是浏阳镉米事件，还是各地的血铅超标事件，造成污染发生的直接原因都是来自于企业的违法违规操作，即企业违法排污不达标，环保设施不全，卫生防护措施不当，违反“三同时”制度。前述湘和化工厂未经审批建设了一条炼铟生产线，该厂建成投产以来，缺乏有效的环境保护措施，存在各种环境管理不善等问题，如不规范地堆放固体废物，缺乏初级雨水收集的处理系统等。而其在非法生产金属铟的过程中，也正是基于环保设施的不齐全，有效防护措施的不完备，使得重金属镉未经处理而直接被排入土壤中，导致了大面积的污染；广州三威公司违规排放废水、废气，作为重污染涉铅项目，根据《铅蓄电池厂卫生防护距离标准》的要求，在工厂周围设置五百米的卫生防护距离，禁止居民居住，但该公司并没有遵守环境评价报告中的具体规定，设置有效的卫生防护距离，致使废气未经处理直接排放，后即被村民直接吸入体内，同时，未取得相应的环境安全生产许可证，没有完善的污染治理设施，存在较大的安全隐患；类似的事情也同样发生在台州速起蓄电池有限公司上，该公司在生产过程中长期违反环境保护法律的规定，不遵照路桥环保分局项目批准的要求，私自直接向公司以外的环境排放废水废气，不仅污染了公司周边的土壤，导致该地土壤中的功能等级下降，而且168名居民血铅超标，公私权益均遭受巨大损失。②综上可知，正是由于企业的一系列违法违规行为，直接导致了污染的产生，而企业作为污染的直接来源，必须接受法律的严惩。 2.间接原因：受委托机构与行政机关的失职行为 一是环评机构弄虚作假。我国《环境影响评价法》第三条规定，在中国领域和其管辖的其他海域内建设对环境有影响的项目，应当按照本法进行环境影响评价。即一切对环境有影响的建设项目，都必须委托有评价资格的评价单位编制环境影响报告书或填报环境影响报告表。因此建设单位进行环评是其投入生产前审批通过的主要依据，环评机构的评价报告至关重要，如果环评机构存在弄虚作假的现象，后果则难以想象。广东河源紫金县血铅超标事件中，距离工厂五百米范围内实际居住的村民为140户，而三威公司2005年委托环评机构出具的环境影响报告书中显示，需要搬迁的居民仅为11户，由此可知环评书完全遗漏了其他129户村民，致使搬迁不到位。再加上公司违规排污，导致大部分村民都血铅超标。而针对环评机构弄虚作假的现象，《环境影响评价法》第三十三条规定，受委托的环评机构不按照法律规定恪尽职守的，应当承担一定的资格罚，即降低或者吊销资格，严重构成犯罪的，应承担相应的刑事责任。 二是环保行政部门的不作为。各地方环保行政部门作为建设项目的环境审批部门及监察部门，对于污染事件的发生责无旁贷。浏阳镉米事件中群众针对湘和化工厂违规生产导致镉污染的现象多次进行举报，但是环保部门并没有采取过有效的处理措施。根据我国法律法规，铅酸电池的生产等涉铅行业是国家明令重点审批与监控的重金属污染企业。台州市速起蓄电池有限公司也由此被列入路桥区的重点监管对象，环保部门对其的检测力度和频度远高于普通企业。但是环保部门对该企业进行过的多次环保检测中，并未发现其存在违规超标的现象，而且针对村民多次举报蓄电池厂排污的情形，环保部门也未作出相应的执法处理。环保部门的执法不作为，间接纵容了排污企业的违法 ① 吴中平：《浙江台州百余村民血铅超标系工厂违规排废所致》，《今日早报》2011年3月24日。 ② 陈栋：《浙江台州上百村民血铅超标续:肇事企业老板被捕》，《钱江晚报》2011年4月30日。 150 可持续发展·环境保护·防灾减灾 行为。我国环境保护单行法规中的法律责任对环保部门的渎职行为规定了相应的罚则，但是由于条款比较宽泛，不够具体，执行过程中常因缺乏可操作性而不具有威慑力。 三是地方政府的包庇与干涉。《环境影响评价法》第十一条规定，对于可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当举行论证会、听证会或采取其他形式征求公众的意见，但是浙江湖州德清血铅超标事件中新市镇政府、德清县政府针对搬迁这类涉及公共利益的问题，不但没有征得村民们的同意，反而曾向有关部门作出单方承诺以确保海久公司能够顺利通过环评。政府一出来包庇与干涉，环评机构出具说明，随即审批通过，企业即可拿到生产通行证，而政府的这种包庇行为，人为地降低了企业的违法成本，助长了企业的违法行为。究其缘由，主要在于地方政府为促进地方经济效益发展，追求政绩而忽视环境污染防治。针对这种现象，尽管我国《环境保护法》第十六条规定了“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量”，但是，这一规定仅仅停留在原则性规定层面上，并未明确规定地方各级人民政府违反了这一规定的具体法律责任，从而导致在实践中，地方政府由此不能严格履行自己的环保义务，尤其在环境遭到巨大破坏后，基于法律无法追究地方政府的环保责任，反而纵容了地方政府的失职行为。因此政府的具体责任规制事关重大，加强对政府行政职能的监督，完善追究政府及其负责人员的刑事、民事、行政责任等法律责任体系势在必行。 二、我国土壤污染防治法律责任体系的现状及存在的问题 （一）我国土壤污染防治法律责任体系之现状 目前我国还没有针对土壤污染防治的专门立法，有关土壤污染防治的法律责任规定散见于宪法、部门法或者单行环境法律法规中。 1.宪法 《宪法》第九条和第十条规定的“国家保障自然资源的合理利用”和“一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地”，即规定了国家、组织和个人保护土壤资源的义务；第二十六条“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”即要求国家对包括土壤污染在内的公害积极予以防治。这成为防治土壤污染宪法层面的依据。① 2.民法通则 《民法通则》第一百二十四条规定了污染环境造成他人损害的，应当依法承担民事责任。第八十条和第八十一条规定了土地等自然资源的所有权及使用单位有管理、保护、合理使用的义务等。这些规定对土壤污染防治的责任规制起着原则性的作用。 3.刑法 我国刑法虽然没有专门对土壤污染防治规定刑事犯罪的专门罪名，但是2011年通过的刑法修正案（八）第四十六条规定，违反国家规定，排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含污染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质，严重污染环境，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；后果特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。这一规定修正了刑法原第三百三十八条中以“造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果”为犯罪要件的内容，规定只要“严重污染环境”即构成犯罪，因此大大降低了入罪的门槛，②扩大犯罪行为的类型，增强了可适用性，有利于惩治土壤污染的犯罪行为。 4.环境保护法 《环境保护法》（1989年）第二十条规定各级人民政府负有加强农业环境的保护，防治土壤污染的义务，第四十一条规定了地方各级人民政府对本辖区的环境质量负责，承担改善环境质量的责任，尽管这些规定为防治土壤污染提供法律保障，但是，这些规定也仅仅停留在原则性规定层面上，具体由人民政府的哪个部门负责管理，管理过程中，地方各级人民政府违反了这一规定的如何承担法律责任等并未明确规定。③ 5.侵权责任法 《侵权责任法》第八章规定了环境污染的侵权责任，因污染环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任。因污染环境发生纠纷，污染者应当就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行 ① 肖萍、张宝：《论我国土壤污染防治的立法构建》，《南昌大学学报》2009年第6期。 ② 冷罗生：《刑法将修“达摩克利斯之剑”已悬—刑法修正案（八）（草案）的主要动机与要点释疑》，《环境保护》2010年第20期。 ③ 谷赵、戚浩：《我国土壤污染现状及法律对策研究》，《甘肃农业》2008年第9期。 151 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 为与损害之间不存在因果关系承担举证责任。这就为环境污染的纠纷解决起到法律规制作用，所有污染环境行为者承担相应的法律责任，但不具有针对性，基于土壤污染的隐蔽性与滞后性等特征，这些规定可操作性不强。 6.矿产资源法 《矿产资源法》为防治环境污染，第三十一条规定，在开采矿产资源时，给他人带来损失应承担赔偿的责任，必要时则采取一定的补救措施。这对因矿产资源的开采造成的土壤污染规定了一定的责任及补救措施，但具体如何赔偿或者补救没有明确规定。 除此以外，我国目前已制定的《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《环境噪声污染防治法》、《放射性污染防治法》、《海洋环境保护法》等法律法规也对土壤污染的防治起到一定的规制作用，但由于这些法律 |
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