黄锡生 峥 嵘:论资源社会性理念与拆迁行为的法律规制*(一)
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可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012 年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 论资源社会性理念与拆迁行为的法律规制* 黄锡生 峥 嵘 （重庆大学法学院，重庆 400045） 摘要：当前，拆迁市场呈现出诸多乱象，已超出拆迁本身所能涵盖的范围，必须借助资源社会性理念更新改造相关法律法规。资源社会性主张资源为全社会共同享有并增进全社会成员的福利，与资源有关的私权和公权力要接受资源社会性指导。资源社会性理念下的拆迁，是对资源整合及资源权利的再分配；实施拆迁应当以拆迁的必要性为前提，促使资源公平、高效、节约利用以产生更大社会福利；拆迁必须对公民的资源权利予以充分尊重和保障，对国家的资源公权力予以适当约束。现实的拆迁行为对资源社会性的僭越存在深刻的制度根源，造成资源闲置、浪费、破坏，并危及资源公平和社会整体福利的增进。应当以资源社会性为指导完善相关法律制度，实现对拆迁行为的有效法律规制。 关键词：拆迁；土地资源；社会性；权力限制；立法理念 一、问题的提出 随着经济的发展，工业化和城市化步伐日益加快，旧城改造和城市扩张如火如荼，不可避免地要对现有的房屋、工程和设施等进行拆迁。所谓“拆迁”，是出于公共利益等需要通过补偿、置换等方式将现有的工程、设施、财产拆除、迁移甚至摧毁，以换取土地资源的行为。然而，在目前诸多因素和背景下，“拆迁”却成为掠夺、浪费、破坏土地资源的代名词，逐渐演变为世人诟病的社会乱象。主要有以下几种情形：一是开发商为攫取资源而置百姓生计于不顾，使用暴力、侮辱、断水断电等手段进行野蛮拆迁行为，如湖南省衡阳市开发商野蛮拆迁暴打居民事件[1]。二是开发商公然违背拆迁补偿等价原则，任意降低补偿标准，以绝对低廉的价格巧取豪夺百姓维持生计仅有的土地资源，如安徽省芜湖市鸠江区2009年拆迁适用2002年的补偿标准[2]。三是个别地方政府为了所谓的“政绩工程”、“形象工程”而随意修改规划重复拆迁，造成资源的极大破坏和浪费，如福州市政府新规划建设闽江北岸中央商务中心，将投资1500万元的现代化小学连带周边3400户居民搬迁，[3]现“史上最短命的小学”[4]，昆明五千万建成“豪华新村”三年即被拆[5]。四是打着“公共利益”的旗帜，为开发商和地方政府谋取巨额利益而实施的拆迁行为，其结果不外乎毫不吝啬地浪费和破坏资源，如鄂尔多斯耗资50亿元建32平方公里的康巴什新城却成为无人居住的“鬼城”。[6] 面对上述诸多乱象，人们期待着对拆迁行为予以法律规制。此前，专门规范拆迁行为的法律法规主要是2001年6月国务院公布实施的《城市房屋拆迁管理条例》，但因该《条例》本身存在诸多不完善之处，且与《物权法》存在一定冲突，其效力有所折扣。随着社会的发展，公众对拆迁市场的关注日渐升温，对规范拆迁行为的呼声也越来越高。基于此，《国有土地上房屋征收与补偿条例》（下称《征收与补偿条例》）在两次征求修改意见后，最终获得通过。这反映了政府对拆迁问题的高度关注和决心，更折射出我国拆迁市场的无序化和加强规制的紧迫性。然而，《征收与补偿条例》并非彻底肃清拆迁乱象的“定海神针”。规范拆迁行为固然需要对拆迁法规加以完善，但野蛮拆迁、重复拆迁等行为所暴露出的问题不是单纯的拆迁问题，也不是简单的合法与不合法的问题，而是涉及规划、决策、监督等诸多方面的一系列问题，已经远远超出《征收与补偿条例》所能涵盖的范围。笔者以为，前述的拆迁乱象是对资源社会性理论的悖逆，要彻底解决拆迁中存在的这些问题，必须对现行与拆迁相关的法律法规进行资源社会性理念的更新改造并付诸实践。 二、资源社会性的理论内核① 所谓资源社会性，是指资源为全社会成员所共有，资源消耗应当促进社会整体福利的增加。具体而言，资源社会性可以表述为：一是现实的资源为某个人或某部分人所有，从全局和长远观点看，资源都要在所有社会成员之间流动，资源整体上仍然是全体社会成员共同所有；二是当代人对资源占有仅仅是临时占有，而从整个社会发展进程看，资源为社会所有人所有，包括当代人和后代人，资源不仅仅是在当代人之间流动，还在当代人与后代人之间流动；三是无论是私人占有，还是公共 * 基金项目：中央高校基本科研业务费科研专项人文社会科学类重大项目“集体林权制度创新研究”（CDJSK100192）。 ① 限于篇幅和结构，本文扼要介绍资源社会性理论的核心部分。至于资源社会性如何发现和证成，有着较深的理论渊源和复杂的逻辑推理。（参见:黄锡生,峥嵘.资源的社会性及其立法实现[J].法学评论,2009（3）:87-93） 116 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 China Environmental and Resources Law Society, CERLS 可持续发展·环境保护·防灾减灾 所有，无论是当代人利用，还是后代人利用，对资源的使用都必须使社会整体福利增加；四是任何人只有节约合理利用资源的义务，而没有浪费资源的权利，否则，就是对整个社会利益的侵害和对人类的背叛。 同资源的有用性、稀缺性一样，资源社会性一种客观存在，是资源的本质属性，伴随着人类社会始终。资源是作为人类活动的对象而存在的。在人类产生之前无所谓资源。人类产生以后，作为人类活动对象的资源的概念也就随之产生，地球上一直存在着的水、陆地、大气、阳光、植物、动物、岩石等物质能量综合体就成为大自然留给人类的最初遗产。早期社会由于生产力水平低下，进入人们视野下的资源相对较少，在人类意识中缺乏“所有”的观念，形成了事实上的资源社会共有，即部落（社会）全体成员公有，资源社会性得以初步体现。随着社会的发展，生产力水平较原始社会逐步提高，人类开发利用资源的范围逐步扩大，数量和种类也相应逐步增加。私有制、国家和法律的产生，客观上使资源沦为了不同国家、不同阶级、不同主体的财产。然而，资源社会性从来都没有消灭，资源不可避免地要在不同社会成员之间（包括当代人之间和当代人与后代人之间）流动，资源在整体上仍属于人类共同的财产。资源为不同的主体、阶级和国家占有并相互流动，正好是资源社会性的现实反映。因此，任何人的浪费、破坏资源等行为都是对人类共同财产的侵犯。总之，资源社会性要求全社会公平、合理、节约、高效地利用自然资源，促进资源消耗对社会个体和整体福利的共同提高。 资源社会性源出于“人类共同拥有一个地球”的事实。地球是全人类的地球，地球上的资源是人类社会生存发展的物质基础，是人类共同的财产和利益所在，每一位“地球人”都有权占有、合理使用资源并享有资源所带来的福利。基于此，联合国《经济、社会及文化权利国际公约》将其确认为一项基本人权。②人权是一个道德权利（应有权利）和法律权利相结合的范畴。③其中，道德权利决定人权的价值取向，法律权利则是现实制度对道德权利的认可，是人权的现实内容无限接近道德权利的目标。据此，资源社会性理念就转化为基本人权的价值取向，指导法律权利内涵和外延的发展。资源社会性要求对法律权利（包括权力④）的指导主要从两个方面实现。 一是对物权的指导。资源社会性对个体或者群体享有的资源物权予以充分尊重，但同时又从社会整体角度强调资源所有及利益归属，反对把资源看作是某个私人主体或公共主体确定无疑的财产，并为物权主体对资源的占有、使用、收益和处分等行为设定一定的限度。超出了这些限度，诸如资源的破坏性开采、农村土地抛荒、城市商品房空置、房地产商“囤地”等，则资源社会性要求对资源占有、使用、收益和处分等物权构成限制、约束甚至剥夺。这在我国《土地管理法》、《矿产资源法》中都有所体现。如，《土地管理法》第37条规定，已办理审批手续的农业建设占用耕地，连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权。 二是对公权力的指导。公权力是促进全社会公平、节约和合理地利用资源的重要手段，是保证社会成员占有和使用资源，打击资源破坏浪费行为，以及实现资源基本人权的重要依托。同时，国家公权力还有保护私权的功能，有利于制止个人或企业的资源侵权现象，维护和促进资源权利平衡。因此，资源社会性支持和维护公权力有效运行。然而，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不变的经验。有权力的人会无休止地使用权力，直到有界限的地方为止。”[7]国家公权力有一种“天然膨胀和无限漫游的惯性”[8]。国家公权力不仅可能对有限的资源在社会成员之间进行不公平分配，而且可能对公民占有使用资源的私权利造成妨害甚至不适当地剥夺，还可能对资源的开发利用主体不适当地占有、使用及其浪费、破坏资源的行为听之任之。此外，公权力本身还可能对资源的不当占有、使用，从而造成资源的闲置和浪费，资源的消耗使社会成员的福利不仅没有增加反而减少。现实中的种种拆迁乱象就是国家公权力在资源问题上不当使用的典型例证。因此，资源社 ② 见联合国大会1966年12月16日通过的《经济、社会及文化权利国际公约》第一部分第一条第二项。 ③ 联合国将人权表述为：“人权的概念有两个基本的意义。人权的第一种意义是由于人作为人而享有与生俱来的不可剥夺的权利。它是来自每个人的人性中所具备的道德权利（moral rights），并且它的目的是保障每一个人的尊严。人权的第二种意义是法律权利(legal rights)，它是根据社会——既包括国内社会，也包括国际社会——法律产生过程而制定的。这种权利的基础是得到被统治者（即权利的主体）承认，而不是作为第一种意义之基础的与生俱来的法则。”（见利厄·莱文.人权：问题与答案[M].香港：商务印书馆1990：57.）此即应有权利和法律权利。资源社会性所指的每个人利用资源的权利主要还是就应有权利而言的。 ④ 权利本位主义观认为，“在民主法治社会，国家一切权力属于人民，国家权力是由人民赋予的，是人民委托出去的”，“是人民行使权利的结果”，“权力来源于权利”，“权利‘创造’或‘批准’了权利”，“权力服务于权利”。（见张文显.法哲学范畴研究[M].北京：中国政法大学出版社，2001：396-397.）基于此，权力没有脱离权利的渊源，法律权利也包括国家权力，也就是公权力。 117 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 会性要求国家公权力必须以权利为界限，避免权力越位、滥用和虚化的现象。 三、资源社会性理论对拆迁的理性透析 由资源社会性理论不难得出结论：社会主体的资源权利（包括权力）是相互交织且错综复杂的。拆迁行为既涉及到资源分解、流转甚至消失等事实问题，也涉及到不同主体资源权利的重新分配、流转和消灭等法律问题，“拆迁”之所以发生就是社会主体享有的资源权利（包括权力）相互博弈的结果。为了对拆迁中涉及的权利关系和利益格局进行厘定，我们可以运用资源社会性理论对拆迁行为作如下透析。 首先，拆迁是资源流动、灭失及资源权利流转、消灭过程。任何拆迁行为必然会产生两方面的结果。一是土地资源及土地资源权利的流转。拆迁行为在事实上往往表现为对被拆迁人的土地资源进行置换、收购。与之相对应，在法律上可能表现为，被拆迁人旧的资源权利被新的资源权利所取代，即对新的资源的占有、使用以及享受新的资源消耗所产生的福利；也可能表现为拆迁行为使被拆迁人固有资源权利丧失，承继其资源权利的人对被拆迁 |
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