黄泽勇:自然资源国家所有权实现研究(一)
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可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012 年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 自然资源国家所有权实现研究 黄泽勇 （四川省社会科学院） 摘要：自然资源所有权的状态是有法律规定但普通百姓了解模糊，历史及国家特色发展决定了国家（特别是人民）对自然资源掌管虚位，自然资源几乎被垄断企业内部人占有、控制、使用、收益。自然资源国家所有有正当性、合理性、世界性。自然资源实现真正的国家所有需要加强制度建设：明晰政府委托代理管理机制；加强立法；自然资源“权利金”专项支出；精细化管理等。 关键词：自然资源；国家；所有权 城市土地、矿产等资源属于国家所有，自然资源多数属于垄断企业经营管理，国家（政府）收取自然资源红利数字不详，但从垄断企业上缴利税中可以看出比例不高。国外垄断国企上缴红利50%，而中国石化、烟草、电力等垄断企业上缴比例只是15%，很有限。2012年初，山西煤老板7000万元嫁女事件闹的沸沸扬扬，开发自然资源的企业（个人）赚的盆满钵满，自然资源国家所有的宪法规定只是具有象征意义[1]。环境资源法学应该研究自然资源的权利使用，现在质疑和研究自然资源的使用权行使状况，以引起国人的关注。 一、自然资源国家所有的现状及问题 宪法规定自然资源国家所有，但实际上自然资源基本是属于资本所有，面对开采难度极大的自然资源，小民百姓只能望之兴叹。[2]自然资源所有权及其实现需要进一步法治化。 （一）宪法等法律规定矿产资源属于国家所有 《宪法》第九条，矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。国家保障资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。《中华人民共和国企业国有资产法》第三条，国有资产属于国家所有即全民所有。国务院代表国家行使国有资产所有权。国有资产就是全民所有的资产，国有企业就是全民所有制企业，全国人民代表大会代表全国人民，有掌管国有资产及国有企业的权力；全国人民代表大会及其常委会授权国务院代表国家行使国有资产所有权，国务院就具有掌管国有资产及国有企业的权限。事实上，国务院无法全部掌握国有资产，部分地方政府还掌握了不少国有资产。中国自然资源管理实行部门条块管理，财政部门掌管金融国企和行政事业单位的资产，国土资源部门掌管土地和矿产资源资产，其他企业国有资产由国有资产部门掌管。 （二）历史原因形成自然资源国家“虚位”所有 自然资源归属是一个历史发展的产物，就目前自然资源法定国家所有而言，主要有集权机制、公有制为主发展模式、国家控股经济命脉等因素共同造成的。 第一，传统封建社会中，盐铁专营制度根深蒂固。自然资源一般深埋于地下，开采困难，使用量极少。少数人民生活必需品，例如盐铁等，统治者看到这是与社会稳定，社会控制密切相关的战略物质，如果被私人控制，可能对封建统治者的权力造成冲击。封建统治者私有天下，“普天之下，莫非王臣；率土之滨，莫非王土。”占有社会一切资源，也包括自然资源。封建统治者为私有之需，运用其掌控的社会权力，最大化个人或者家族私欲，占尽社会资源，包括矿产等自然资源，严防权力及资源丢失。他们控制自然资源，既是统治之需，也是权力自然发展使然。私有家天下，家国不分。帝王家族利益即国家利益，甚至家族利益大于国家利益，正如满清所为，宁与友邦，不予家奴。家族用国家名义控制矿产等自然资源，是封建专权控制的逻辑发展。 第二，新中国立国后公有制发展模式导致国家控制矿产等一切自然资源。要化公为私，集体经营；私人占有矿藏等自然资源的本身就比较少，更需要的是解决多数人，特别是多数农村人口的吃饭问题，直接规定自然资源归国家所有，可能不需要，也用不着学者、民间思考乃至疑问。新中国成立直到1978年，中国的企业几乎全部是公有制。国有工业企业占国民经济的80%，集体所有制工业企业占20%，国有工业企业资产总额占全部工业企业资产总额的92%。自然资源使用权证的出现有历史的渊源。在计划经济时代，开挖矿产的企业是代表国家搞生产的，各个企业资源之间是相互划拨、调拨关系，各个企业没有获得产品的所有权，也不需要获得所有权；各个企业只有产品 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 123 China Environmental and Resources Law Society, CERLS 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 使用权，所有权属于国家，各级政府可以调拨，无偿划拨资源，各个自然资源开采企业只需要取得自然资源是使用权证就可以转让资源或财产。 第三，改革开放后国家控股包括自然资源等经济命脉。国家对于主要的经济领域，国家的高新科技、支柱产业进行掌控，防止私有者最大化个人利益，危害社会、经济、国家发展安全。但国家要控制经济，命脉包括不允许私有者，乃至于外国经济势利左右，妨碍国家主权；也还包括国家严格、真实控制经济命脉，提供主体经济迅速、平稳发展的空间和土壤，造福全社会，而不是放手包括自然资源经营在内的国家主要经济主体不管，甚至任由其公司私自牟利，危害百姓经济利益。随着简政放权、减税让利、两权分离、减员增效、抓大放小、企业改制、优化布局等国有企改革，中国由计划经济体制，经有计划的商品经济体制过渡，变成公有制为主的有中国特色的市场经济体制。但中国特色的国家所有的公有制制度，没有给所有权归属者公民个人带来直接顶效益，经营国有资产的国有企业，正如黄奇帆所言：“国有企业人员就如地下工作人员，灰头土脸发财。”但还是有少部分坑爹的主儿不甘寂寞，浮出水面，冒个泡泡，显露一下国有企业如何富有，也才让公民感觉到国有企业垄断经营为主，挣钱不费力，静悄悄地闷声大发财。有的国有企业的利润好的惊人，银行业的利润高得都不好意思公布，部分自然资源垄断企业经营效果并不好，但丝毫不影响掘得原金的企业获得暴利后挥霍浪费，7000万元嫁女大摆排场就是明证。 （三）自然资源国家所有的困境。自然资源国家所有的表现 部分税款地方政府所有，就是中央政府和地方政府分用税款。还有部分生态补偿费，归地方政府所有。就矿产而言，被征收的税费主要有资源税、资源补偿费、矿区使用费、特别收益金四个部分，前2个税种，是中央与地方共享税。“美国的资源补偿费率是12.5%，澳大利亚、马来西亚是10%，而我国石油天然气的补偿费率仅为1%。”[3]特许制度中有对矿产等自然资源的开采许可规定，一般要求比较严格，颁发自然资源使用权权证，还有特种税等。矿产资源的使用权证名不符实，开挖矿产是矿产是对其所有权转移，开挖出来的矿产是动产，是消耗品，转移动产使用权同时也转移其所有权；没有只转移矿产资源使用权而不转移所有权的，办了矿产的使用权证是一个误区；或者矿产品开挖出来后，国家还应该有一个矿产品所有权转移的程序；开挖出来的自然资源，所有权仍然属于国家，开挖者要处置，还要取得所有权才行。所有权属于国家，开挖应该支付成本，付出代价，但产权还是属于国家，国家卖出产品，支付开挖成本，还有结余，先行支付开挖者的开发成本，有风险，挖出产品应该以低于市场价格卖给开挖者；开挖者再转卖自然资源所有权，还要支付相应的税费。现有的税费中可能含有所有权代价，但没有专门划分出来。“矿产资源补偿费制度是我国矿产资源有偿制度的主要内容，-------补偿费率过低，矿产资源补偿费分配机制不合理等”。[4]资源所有权权利属性及其使用没有真正体现出来，作为所有权者，不是真实的享有相应的所有者权利的。 第一，税、利、费不明，名不正，言不顺。矿区使用费，这个名字似乎只是“租借”矿区的租金类的，而不是开发并交易矿产资源本身的费用。企业资产及其经营中的税费成本、社会责任和利润是不同组成部分，应该区别对待。根据物权法及其基本的财产交易规则，有物权则要实现财富，实现财富的方式是交易获利。但现有资源国家所有，获利方式却不是获利利润，不是交易，而是征税。征税与拥有物权交易获利是两回事，不能混同。民企资产是私有，开展经营活动也要纳税，私营企业进行交易活动，是要为资产所有权人盈利为目的，一般是有利润才开展交易活动，企业经营不是做雷锋，不是只提供对外交易服务，其目的是盈利。作为国有自然资源开发企业，同样是以盈利为目的。企业开展经营活动，减去经营成本、税费等是资产盈利。但自然国有经营企业只计算了经营成本和税费，对资产所有权盈利情形完全忽略不计了。 第二，自然资源出资人职责内涵不明。在市场经济中，市场经济中交易主体要具有对其掌握的财产的所有权等才可以直接处置，自然资源矿产开发企业只有使用权或者没有动产所有权就是自然资源所有权者缺位，使用权者冒位。国务院《企业国有资产监督管理暂行条例》第七条规定，国有资产监管机构不行使政府的社会公共管理职能。《企业国有资产法》第六条规定：“国务院和地方人民政府应当按照政企分开、社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开、不干预企业依法自主经营的原则，依法履行出资人职责。”出资人有哪些职责内涵模糊。法律授权政府行使国有资产出资人权利，比照私营企业经营需要，出资人目的是追求企业盈利，回报出资人，但目前自然资源企业出资人显然对盈利要求缺失。 第三，自然资源政府等代理管理导致自然资源所有权行使之虚。代理的基本内容是代理人为被代理人服务取得代理费用，在自然资源政府代理一事中，政府行使代理权是法律概括授权，没有明确规定其代理权限，法定责任，代理失责追究等内容。政府及其公务员工资薪金法定，与行使代理 124 可持续发展·环境保护·防灾减灾 权没有直接利益关系，政府代理管理后效益与代理费用不直接挂钩，没有积极行使代理权的动力。且政府代理管理后，没有法定主体继续跟进追问代理效益，法律没有规定主体对效力绩效进行追问并奖惩，作为自然资源所有权拥有者的国家，是多个要素组成的非自然人实体，主要权力由政府行使，就使得这个代理授权是自己授权自己管理某类资产取得收益，当然没有动力和愿望制定更加繁琐的法律或者设置新的问责主体来追问自然资源代理权行使绩效了。 二、自然资源为什么国家所有 自然资源国家所有在中国国家所有不是我国独创，但具体情形却有中国国情特色。比较自然资源国家所有和私人所有的异同及区分，即使自然资源国家所有是一个无奈的选择，也需要深化细化国家所有权的具体行使及其监管，使国家所有权行使的更加具体和负有责任，资源经营更有效率。 （一）国家控制自然资源是一个基本规律 第一，历史演变的结果。历史是从公有到私有再到公有的演进。封建社会为主的私有社会，资源为权力占有，同时，权力在宪法主导下逐渐演变成公共权力，保护共同权利。资源国家所有局面未变而权力逐渐为国民共同支配即国家所有。 第二，共同富裕旗号下种瓜得瓜。人类生存、发展、富裕离不开与资源关系的和谐构建。在原始社会以来，资源私有化，特别是与人类息息相关的自然资源被强力集团占有，资源与社会权力结盟，形成少数权力集团占有多数社会资源的局面，贫富悬殊拉大、冲突不断，最后形成资源、权力聚集，多次重新洗牌，人类社会创造的财富毁于一旦，乃至人类自身发展遭遇危局的场面。最后，人类社会发展到如今，资源国家所有遂成为共识。 第三，减少社会冲突。矿产资源如果归部分人享有，必然造成各个群体间争夺资源的局面，“人为财死鸟为食亡”，为争夺控制开发矿产资源，演变成以命相搏乃至械斗、战争都是可能的。矿产资源归国家所有，可以减弱对某些群体的吸引力，使其可能得到合理开发，给多数群体，社会共同享受，谋取利益。 第四，有部分外国用宪法及法律对自然资源国家所有作了概括规定，例如英国，国家对企业开采的自然资源，国家收取权利金，一般占开采利润的10%左右。权利金直接上缴国库，由国会明细开 |
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