冯 涧 贺卓玥:浅析我国“低碳经济”发展中的政府责任
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可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012 年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 浅析我国“低碳经济”发展中的政府责任 冯 涧 贺卓玥（昆明理工大学法学院，云南 昆明 650500） 摘要：“低碳经济”的发展仅靠单一市场规则是无法实现的。市场失灵的出现要求政府必须在推进“低碳经济”中承担起抽象责任、宏观管理责任、经济责任以及技术责任，并且应不断完善立法机关、司法机关、行政机关以及社会公众的问责制度保障政府责任的实现，进而切实推进“低碳经济”的发展。 关键词：“低碳经济”；政府责任；问责机制 2010年我国内地31个省区政府工作报告中，有28个省区市政府工作报告不约而同地在“展望”部分首次出现“低碳”字眼。这是执政理念的与时俱进，也将是经济发展方式的重大改变。据统计，目前至少有100个城市提出了发展“低碳经济”，打造“低碳城市”的口号，没有一个省份缺席。① 但是，在关注各省区执政理念向“低碳环保”转变的同时我们也应该注意到这样一种现象，在每每年末的时候，各地政府为了完成减排指标，开始对小型企业、居民用电进行拉闸限电。很明显，这种粗暴决策、拉闸限电、“临时抱佛脚”之举无疑不是“低碳经济”的应有之意。 政府应当对发展“低碳经济”负责，而且应起着主导作用，这在现代社会已经成为一种共识。随着我国不断推进“节能减排”，发展“低碳经济”，政府责任问题的重要性也日趋凸显。所以在这样一种情况下，考究低碳经济发展中的政府责任以及问责机制问题就显得尤为重要，对我们切实推进及完善“低碳经济”有着重要的意义。 一、“低碳经济”的政府责任概述 （一）“低碳经济”的内涵 “低碳经济”这一概念最早由英国政府在2003年发表的《能源白皮书》中提出，题为“我们能源的未来：创建低碳经济”。《能源白皮书》中指出，“低碳经济是通过更少的自然资源消耗和更少的环境污染，获得更多的经济产出；低碳经济是创造更高的生活标准和更好的生活质量的途径和机会，也为发展、应用和输出先进技术创造了机会，同时也能创造新的商机和更多的就业机会”。[1]概括来说，所谓低碳经济就是“以低能耗、低污染、低排放为基础，带动经济实现高效能、高效率、高效益的经济发展模式”。[2]低碳经济是一种全新的经济发展和社会发展模式，其实质是能源效率和清洁能源结构问题，核心是能源技术创新和制度创新，目标是减缓气候变化和促进人类的可持续发展。 （二）政府责任的界定 从法律上讲，责任简单来说就是一种义务，包括第一性义务和第二性义务。第一性义务是指社会主体对社会所负担的与自己的社会角色相适应的应为义务；第二性义务则是社会主体在违反第一性义务时所应承担的不利后果。所以，在此政府责任也包含两层意思：一是政府所应承担的职责、义务；二是政府未能承担起应负的职责、义务而依法受到责任追究。 （三）“低碳经济”发展中的政府责任 “低碳经济”发展中的政府责任也就是政府在推进和发展“低碳经济”中所应承担的职责、义务，以及政府在未承担应负的职责、义务时依法受到的责任追究。总体来看，“低碳经济”的政府责任包括抽象责任、宏观管理责任、经济责任和技术责任。 二、“低碳经济”发展中强化政府责任的原因 节能减排、生态环保是“低碳经济”的重要内涵，也是实现可持续发展的必要条件。“低碳经济”本质上是经济发展模式问题。改革开放以来，市场经济得到了迅速发展，并且占据主导地位，但是， ① 数据来源于“中国低碳经济网” [1] 夏喻．论低碳经济发展中的政府作用[J]．决策（下旬刊），2010（8）． [2] 田玉忠、尤强林．政府在推进和发展低碳经济中的责任[J]．贵州社会科学，2010（7）. 66 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 China Environmental and Resources Law Society, CERLS 可持续发展·环境保护·防灾减灾 市场并不是万能的，这也就是所谓的“市场失灵”①。“低碳经济”的发展既需要市场规则又需要政府承担起相应的职责，仅靠单一的市场规则是无法实现的。具体来看，“低碳经济”发展中强化政府责任主要有以下几点原因： （一）法律规定 《环境保护法》、《节约能源法》、《自然资源法》、《循环经济促进法》等法律中都明确规定了政府在环境方面的责任。比如《环境保护法》第七条规定，“国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理。县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门，依照有关法律的规定对环境污染防治实施监督管理。县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门，依照有关法律的规定对资源的保护实施监督管理。”《节约能源法》在第5条、第6条、第7条、第8条、第10条等条文中规定了政府责任，比如第10条“国务院管理节能工作的部门主管全国的节能监督管理工作。国务院有关部门在各自的职责范围内负责节能监督管理工作，并接受国务院管理节能工作的部门的指导。县级以上地方各级人民政府管理节能工作的部门负责本行政区域内的节能监督管理工作。县级以上地方各级人民政府有关部门在各自的职责范围内负责节能监督管理工作，并接受同级管理节能工作的部门的指导。”虽然我国还没有一部关于“低碳经济”的针对性法律，但是发展“低碳经济”最终目的是为了改善大气环境，协调经济与环境的关系，所以，在“低碳经济”发展中的政府责任仍然可以适用或参照以上法律。 （二）市场失灵 首先，从其属性方面来说，由于低碳环境等低碳产品具有显著的公共物品属性，其产权难以界定甚至根本不存在，低碳经济市场交易和低碳环境管理难以按照市场规则正常进行；其次，从生产者方面来说，在“低碳经济”发展中，节能减排治理污染具有高昂的成本负担，污染成本远远小于治污成本，而生产者又总是追求利益最大化，因此，他们是不愿选择承担巨额费用来改进减排技术的。所以说，“低碳经济”的发展仅靠单一市场规则是无法实现的，市场的失灵要求政府必须承担维护公共利益的责任。 （三）政府失灵 政府在“低碳经济”领域的失灵就是政府在推进“低碳经济”发展方面所采取的措施和政策并没有达到预期的保护环境的效果，产生了负面的效应。政府的短视行为、寻租行为以及缺少问责机制都是造成政府失灵的原因。[3] 三、“低碳经济”的政府责任分析 （一）目前我国“低碳经济”发展中政府责任的缺失 长久以来，特别是改革开放以来，我国经济发展走的是“三高一低”的粗放型经济发展道路，各省市GDP增长迅速，但同时，生态环境方面的问题也日益严重，如资源枯竭、生态破坏、环境污染等，人与自然不能和谐相处，中央和地方各级政府在推进和发展“低碳经济”过程中没有很好的履行其责任，具体有以下几个方面表现： 1、法律缺失 笔者认为，政府推动低碳经济的发展最重要的举措就是通过立法为其提供制度上的强力支持。纵观欧美等发达国家，都制定了相应的针对“低碳经济”发展的法律，如美国的《低碳经济促进法》、英国的《气候变化法案》等。我国虽然已经制定了《清洁生产促进法》、《节约能源法》、《循环经济法》、《可再生能源法》等相关法律，[4]但缺乏相对明确的以促进低碳经济发展的相配套的法律体系，而更多的是停留在政策法规等行政性文件的层面。 2、财政投入不足 政府对节能减排、生态环境保护的投入是实现生态环境质量改善的重要保证。党的十七大以来，中央和地方各级政府以科学发展观为指导，对生态环境保护问题也予以关注，对生态环境保护、污 ① 所谓市场失灵（market failure）是指由于市场自身存在的各种缺陷以及外部条件缺陷而引起的各种问题，包括垄断、外部性、信息不对称、分配不公平、公共物品短缺、宏观经济波动等方面。 [3] 张博．论地方政府承担环境责任的基础——从法经济学角度分析[J]．经济与法，2010（8）． [4] 中国科学院可持续发展战略研究组．中国可持续发展战略报告——探索中国特色的低碳道路［M］．北京：科学出版社，2009． 67 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 染治理、节能减排技术方面的投入也逐年增加，但是，从总体上来看，仍然只占GDP较小的比例，与经济发展的投入相比，不相适应。在生态环境保护、污染治理、节能减排技术的研发、推广、应用投入方面，政府理应占据重要位置，如果政府在这些方面的投入不足，必然导致节能减排技术的相对落后，财政和科技的支撑度不高给“低碳经济”发展带来了消极影响。 3、低碳技术相对落后 正如前文所述，“低碳经济”核心是能源技术和减排技术的创新。要实现2020年单位国内生产总值CO2排放比2005年下降40%到45%的目标，①就必须加大低碳技术的开发和研究。因为政府针对节能减排技术的财政投入不足，导致低碳技术较发达国家相比存在较大差距，也不利于低碳经济的发展和晚上。 （二）“低碳经济”的政府责任的构建 “低碳经济”的实质是促进能源高效利用、清洁能源开发、追求绿色GDP，核心是能源技术和减排技术创新，因此强化政府责任成为一种推进“低碳经济”的关键，从发达国家的经验来看，用法律形式约束政府、企业和国民必须履行低碳型社会的义务，对于发展“低碳经济”起到了极为关键的作用。当然，政府在推进和发展“低碳经济”中的责任并不仅仅限于上述的制定法律方面的责任，具体来讲，应该从以下方面构建“低碳经济”的政府责任： 1、抽象责任 政府的抽象责任是与抽象行政行为紧密联系在一起的。所谓抽象责任简单来说就是政府在抽象行政行为方面所应承担的职责和义务。政府的行政立法权是基于法律的规定和权力机关的授权，这既是一种权利，也是一种义务，如果政府在应当立法的领域没有立法，就构成行政不作为。就“低碳经济”发展而言，我国虽然已经制定了《清洁生产促进法》、《节约能源法》、《循环经济法》、《可再生能源法》等相关法律，但缺乏相对明确的以促进“低碳经济”发展的相配套的法律。所以，笔者认为，应尽快制定《中华人民共和国低碳经济促进法》，把发展“低碳经济”纳入国家正式制度轨道中来。当然，在追求低碳法制化的过程中必须坚持制定与执行并重，体现法律的实效性，所以应该抛弃那种“能简就简”的传统做法，坚持“详至可用”的原则，对立法目的、词语解释、立法原则、权利义务等进行详细规范，同时立足当前需要和关注长远发展，只有将这些有机结合起来，才能切实推进“低碳经济”的发展。 2、宏观管理责任 发展“低碳经济”要解决市场失灵问题，而解决市场失灵问题需要借助于政府的力量，这就要求完善政府在宏观管理方面的责任。政府可以通过一系列与“低碳经济”发展相适应的制度安排来规避“低碳经济”领域的市场失灵问题，弥补“低碳经济”市场机制的不足，从而保证“低碳经济”良好的发展。具体来说：（1）明确产权，明确产权可以增加交易机会，在原先产权不明的地方创造可交换的产权，如碳排放权等，把CO2 排放权作为一种“商品”，从为形成“碳交易”，这样，引入了市场竞争机制而使碳排放不在随意；（2）征收税费，对碳排放征收税费的手段是政府低碳经济发展中一项重要的制度，可以分为碳排收费、产品收费、受益者收费、管理收费以及环境税等；（3）市场准入，针对低碳经济市场，政府最重要的手段是实行市场准入政策，对一些高能耗、高污染的企业或行业实行市场准入限制，有利于将高能耗或严重污染生态环境的产品生产排除在市场之外；（4）政府限价，对于不可再生的或紧缺的自然生态资源产品（如石油、煤炭、稀有金属等）实行最低限价政策，以有效减少污染。[5] 3、经济责任 “低碳经济”本身就是一种经济发展模式，推动“低碳经济”发展要求我国从劳动密集型和能源密集型的经济发展模式向技术密集型和资本密集型的经济发展模式的转变。政府可以通过补助金、赠款、低息或无息贷款和税收减免等形式进行财政补贴，通过补贴，可以激励那些通过开发创新技能技术，改变生产流程而降低碳排放的企业或行为，同时，也可对节能减排设施建设进行补贴。 4、技术责任 “低碳经济”的核心是能源技术和减排技术创新，因此，拥有具有自主知识产权的核心低碳技术体系也就成了当前发展低碳经济的关键因素。由于生产者总是追求利益最大化的，他们往往不愿意将资本放在技术创新方面，这时就要求政府加大低碳技术的开发和研究：（1）积极探索政府、企业、 ① 作为一个负责任的大国，我国在哥本哈根气候大会上作出了重大承诺，提出了至2020年单位GDP的碳强度下降40%—45%这一甚为艰难的目标。 [5] 曾国庆、张甲庆．低碳经济发展中的政府责任及其实现路径[J]．理论导刊，2010（9）． 68 可持续发展·环境保护·防灾减灾 高等院校三者之间的良性互动，力争形成以政府为主导、企业为主体，高等院校为知识载体的技术创新体系，同时，加大低碳人力资本和配套设施的整合力度，完善自主知识产权制度，增强自主创新能力；（2） 以与财税优惠政策挂钩的方式鼓励企业节能减排技术的开发和升级，同时，设立“低碳技术研发基金”，解决中小企业技术研发资金短缺难题。这样，通过降低企业技术开发成本来调动社会各界特别是企业的参与积极性。[6] 四、完善问责机制是政府责任实现的保障 “低碳经济”中政府责任的实现是指政府所承担的职责切实履行以及当职责没有履行或者不当履行时追究其法律责任，其保障就是要健全和完善问责机制。 （一）立法机关的问责 立法机关对政府在推进“低碳经济”中的责任进行问责，是问责机制中非常重要的一环。立法机关作为国家的最高权力机关，具有高度的权威性和主动性，有着其他问责方式不可替代的作用。但是，实践中立法机关的监督权，长期以来并没有得到应有的重视，也存在一些较大的问题，比如：缺乏相应组织机构进行问责，问责手段也较为简单。鉴于此，应从以下两个方面完善立法机关的问责制度： 1、确立专门机构进行问责 根据《中华人民共和国宪法》的规定，全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会有权对政府是否切实履行“低碳经济”发展中的政府责任进行问责。但是，由于全国人民代表大会每年只在年初开会一次，会期也仅为一周左右，难以有效起到监督和追究的作用；同时，全国人大常委会平时也有着繁重的调研、立法任务，不可能做到常态化地、全方位的监督和追究。因此，可以考虑确定专门机构进行问责。 从目前现实情况来看，设立一个全新的、专门的问责机构具有长远意义但不符合现实国情，新设立机构还要待以时日。笔者认为，在全国人民代表大会及其常委会难以进行直接监督与追究的情况下，可以考虑赋予全国人民代表大会下设的负责环境事务的专门委员会——环境与资源保护委员会一定独立的监督权，对政府在推进和发展“低碳经济”中的政府责任进行问责。 目前，根据我国《宪法》的规定，我国的专门委员会还不具有独立的监督权，这是制度的一个缺陷。笔者认为，一旦赋予环境与资源保护委员会一定的监督权后，其成员应当具有相应的专业知识和议事能力，否则，不能起到问责的效果。 2、采取多种手段进行问责 立法机关对“低碳经济”发展中的政府责任进行问责，必须采用相应的手段作保证。按照《各级人民代表大会常务委员会监督法》所明确的监督和追究方法，立法机关可以采取听取和审议、执法检查、询问和质询、特定问题调查、罢免和撤职等多元化方法进行问责。 （二）司法机关的问责 这里所讲的司法机关应作狭义上的理解，即人民法院。人民法院是常设机构，可以持续、长期地对其问责，且通常是以判决的形式出现，因而具有法律强制性的特点。司法机关的问责目前也存在一些问题，比如被动性，比如其人事财政等都受制于同级政府，其司法独立性和公正性难以实现。虽然要解决这些问题，还有很长的司法体制改革路要走，但笔者认为，我们可以通过完善行政诉讼弥补法院问责的一些缺陷。具体而言，应扩大行政诉讼受案范围，前文提到政府在推进“低碳经济”中负有抽象责任，而抽象行政行为是被排除在行政诉讼范围之外的。现实中“低碳经济”政府责任的履行，抽象行政行为是必不可少的，比如有关低碳经济发展规划、针对低碳经济的法规等，所以应扩大行政诉讼的受案范围，以实现法院对政府是否履行责任的监督和追究。 （三）社会公众的问责 社会公众对“低碳经济”中政府责任的问责是环境民主的体现，在整个问责体系中具有极为重要的意义，但同时也较为薄弱，有待进一步的加强。 “社会公众问责是以社会组织、公众为主体，以实现“低碳经济”为目的，以政府及其工作人员为对象，以批评、建议、检举、揭发、申诉、报道、复议、诉讼等权利的行使为手段，对政府是否履行“低碳经济”的政府责任所实施的监督和追究”。[7]社会公众问责具有自觉性、全面性、及时性的 [6] 田玉忠、尤强林．政府在推进和发展低碳经济中的责任[J]．贵州社会科学，2010（7） [7] 张建伟.健全权力机关、司法机关和公众的环保问责机制[J].中国环境法治，2007. 69 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 特点，这些是立法机关、司法机关、行政机关所部具备的优势，所以应加强社会公众的问责。 （四）行政机关的问责 行政机关问责是内部问责的一种，“是指政府对其是否履行职责，以及履行是否恰当所进行的监督和追究。”[8] 相对于立法机关、司法机关和社会公众的外部问责，行政机关的问责由于其系统的一体性，避免了“信息不对称”的困境，使得行政机关能够成为主要的问责主体。但实践中行政机关的问责存在着：“问责形式不完整、问责方法不全面、问责程序不完善和问责对象不平衡”[9]等方面的问题。笔者认为，要完善行政机关的问责制度，应从以下方面进行完善： 1.建立政府“低碳”审计 审计是一项具有独立性的经济监督活动。“低碳”审计对监督和追究政府在推进和发展“低碳经济”中的政府责任具有不可替代的作用，具体而言，一是对低碳技术资金投入进行监督，做到专款专用，促进资金的有效使用；二是通过对涉及“低碳经济”的法律、法规执行情况的检查，及时发现存在的问题，运用审计的监督和追究予以纠正，促进“低碳经济”法律、法规的落实。 2.强化环保职能部门的监督 环保部门作为负责环境保护的专门职能部门，应加强对同级其他政府部门和下级政府是否履行其在“低碳经济”中的政府职责进行监督，这也是其部门职责的体现。为解决环保职能部门监督乏力的局面，可以采取与政府“低碳”绩效考核相结合、与监察部门专门监督相结合的方法。 五、结语 发展“低碳经济”是我国应对全球气候能源危机，推动社会经济发展方式转变的重要举措，作为一种新的经济模式，它对社会发展的影响是全方位的，因此，亟需政府在推动低碳经济发展中履行其职责，并且应不断完善立法机关、司法机关、社会公众以及行政机关问责机制。 Abstract: The development of "Low Carbon Economy" can not be achieved just depending on a single market rules .Market failure requires the government to bear the responsibility in promoting economic development, such as legislation responsibility, macro-management responsibility, economic responsibility and technology responsibility. At the same time, the accountability system should be established to promote Low Carbon economy development. The scope of accountability should cover the accountability from the legislatures, judicial organs, citizens and administrative bodies. Key words: "Low Carbon Economy"; the government's responsibility; accountability system; [8] 张建伟.政府环境责任论[M].北京：中国环境科学出版社，2008:172. [9] 同上注：175. 70 |
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