付 健 尤海林:论我国循环经济促进法的生产者责任延伸制度(一)
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可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012 年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 论我国循环经济促进法的生产者责任延伸制度∗ 付 健 尤海林 （广西师范大学法学院，桂林 541004） 摘要：当前党和国家明确提出了发展循环经济是加快建设资源节约型和环境友好型社会的重要手段之一。生产者责任延伸制度是发展循环经济的一项重要保障措施，能起到保驾护航的作用。我国《循环经济促进法》更加明确了生产者责任延伸制度。本文从循环经济促进法的生产者责任延伸制度的概念、特征、责任主体等部分进行阐述，侧重结合我国《循环经济促进法》对生产者责任延伸制度的规定，对生产者责任延伸制度进行进一步的研究，以期促进生产者责任延伸制度的完善和更好的实施，促进循环经济的发展。 关键词：循环经济促进法；生产者责任延伸 生产者责任延伸制度是循环经济中新兴的环境保护制度，作为为循环经济的发展提供有力支撑的制度，它将产品责任延伸到产品的整个生命周期链条上，特别是产品消费后的回收、再循环阶段。结合我国《循环经济促进法》对生产者责任延伸制度的规定，对生产者责任延伸制度作进一步的研究，以期促进生产者责任延伸制度的完善和更好的实施，促进循环经济的发展，具有很强的现实意义和较大的理论价值。 一、循环经济促进法生产者责任延伸制度的概念及特征 （一）循环经济促进法生产者责任延伸制度的概念和特征 生产者责任延伸制度，又称为生产者责任扩大制度，是循环经济中的一种新兴的制度。托马斯·林赫斯特于1988年首次提出了生产者责任延伸制度；2000年，他将其修订后表述为：它是一项政策原则，主要通过将生产者的责任延伸到产品的生命周期的各个环节中，特别是延伸到产品消费后阶段的回收、再循环和最终处理处置，以促使产品整个生命周期过程的向有利于环境保护的方向发展。1 我国对生产者责任延伸制度没有明确的定义，但在我国《循环经济促进法》对该制度做出了原则性的规定。《循环经济促进法》规定：“生产列入强制回收名录的产品或者包装物的企业，必须对废弃的产品或者包装物负责回收；对其中可以利用的，由各该生产企业负责利用；对因不具备技术经济条件而不适合利用的，由各该生产企业负责无害化处置。”， “对列入强制回收名录的产品和包装物，消费者应当将废弃的产品或者包装物交给生产者或者其委托回收的销售者或者其他组织。”2 结合各国对生产者责任延伸制度的界定和我国学者对生产者责任延伸制度的研究，笔者认为生产者责任延伸制度有以下几个特征： 第一，生产者责任延伸制度的主体不仅仅包含产品的生产者，而且包含了销售者、消费者、政府以及其他组织。生产者责任延伸制度所涉及的是产品的整个生命周期链条上的环节，单靠生产者的力量是很难实现产品的回收利用和废弃处理的，要充分发挥销售者、消费者、政府和其他组织的联动作用。消费者不应该随意丢弃废物，要协助义务人回收利用废弃物，并在购买产品的时候承担一定比例的回收成本利用成本。生产者责任延伸制度的贯彻和落实，需要政府的支持。只有政府从公共利益的角度出发，完善相关法律制度，为生产者和销售者、消费者等制定环境标准并监督实施，包括产品的回收利用、能耗目标等，才能保证生产者责任延伸制度得到真正的贯彻实施。 第二，生产者责任延伸制度的对象是产品生产周期链条上的所有环节。生产者责任延伸制度将责任延伸到产品生产的设计、生产、回收、循环利用和废弃物的处理等产品的整个生命周期上的各环节，促使生产者在原材料的选择上更加慎重，更加注重产品的再利用。 ∗ 基金项目：《循环经济促进法理论与实践》系列论文之一；广西人文社会科学发展研究中心培育项目《南疆和谐民族关系研究团队》（项目号：TD2011003）阶段性成果；广西高校人才小高地创新团队项目《民族法学与南疆和谐民族关系构建创新团队》（桂教人[2011]47号）阶段性成果。 1 Lindhqvist，thomas，（2000）.Extended Producer Responsibility in Cleaner Production .IIIEE Dissertations2000:2. Lund University， 154.页。 2 《中华人民共和国循环经济促进法》，2008年。 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 71 China Environmental and Resources Law Society, CERLS 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 第三，生产者责任延伸制度的责任可以分为产品责任、经济责任、物质责任、信息责任、所有权责任。首先，生产者对因产品产生的环境和安全损害应该承担责任；其次，生产者在生产周期的前端（如设计、原材料的选择、生产工艺等），就应该考虑采取科学的方法，提高产品的适用周期，减少对环境的污染，并在产品的使用之后承担产品的回收、循环利用和废弃处理。再次，生产者对产品使用之后的废弃物承担一定的管理成本，消费者等主体也应该适当分担一定的责任；最后，在产品生命周期的不同阶段，生产者和政府要承担公开产品信息、最终处置以及对环境的影响的信息。 第四，生产者责任延伸制度与传统的生产者责任有所不同。传统的生产者责任延伸制度以“生产”为中心，仅仅注重生产过程中污染排放的管理，忽略对整个产品周期的其他环境的管理。生产者责任延伸制度倡导一种新型的环境保护策略，围绕着“产品”这个中心环节，更加注重产品整个生命周期链条上的所有环节，以减少对环境的不利影响。从某种意义上说，生产者责任延伸制度是以关注产品整个生命周期链条上的各个环节取代了传统生产者责任的只关注生产这个单一环节。 二、循环经济促进法生产者责任延伸制度的责任主体 （一）生产者 生产者是生产者责任延伸制度的主要主体。我国《循环经济促进法》第十五条对此作出了明确规定。3生产者责任延伸制度通过对责任的延伸，要求生产者对产品整个生产周期都进行管理和控制，促使生产者在产品设计、原材料选择产品的制造、销售以及消费之后的回收、循环利用、处理等环节加以考虑。这使得生产者能从源头上控制污染的产生，减少产品对环境造成的不利影响。生产者是产品的制造者，对于产品的设计和原材料的选用上拥有自主决策权，为了争取利润的最大化，生产者会通过运用先进的科学技术优化产品的设计，使得产品向无害化和方便循环利用的方向发展。 生产者责任延伸制度之之所以以“生产者”来定义，从某种意义上说也是为了凸显生产者应该承担的责任，生产者是生产者责任延伸制度的核心主体，在生产者责任延伸制度中起的是主导性的作用。 （二）消费者 消费者是否是生产者责任延伸制度的主体，学术界上还存在着分歧。笔者认为，消费者应该成为生产者责任延伸制度的主体之一。消费者是产品的占有者、使用者，承担着将使用之后的废弃物返还给生产商、销售者或者政府所设立的废弃物回收点的义务。消费者能否切实的履行其在生产者责任延伸制度中的责任将极大的影响着生产者责任延伸制度的施行。我国《循环经济促进法》第十五条也规定了对于列入强制回收名录的产品和包装物，消费者应该将废弃的产品和包装物交给生产者或者生产者委托回收的销售者或者其他组织4。 （三）销售者 销售者处于生产者和消费者的中间位置，起到的是沟通两者的桥梁作用，对生产者责任延伸制度的实施也起着举足轻重的作用。在产品的流通环节中，销售者获取一定的利润，也应该承担一定的责任，履行一定的义务。销售者的主要责任包括废旧产品的回收，环境友好产品的选择等方面上。销售者要停止销售列入国家淘汰产生严重污染环境的落后工艺、落后设备名录的产品。此外，销售者是生产者和消费者的中间人，相对于消费者而言更加熟悉产品的性能，相对于生产者而言与消费者直接接触，所以在销售产品时，销售者应当承担起告知义务产品信息、消费者责任等义务。 （四）政府 生产者责任延伸制度，强调的不是单个生产者的责任，还强调政府等在产品整个生命周期中的责任，要求政府也承担一定的责任。虽然生产者是生产者责任延伸制度的最重要的主体，但是，从生产者责任延伸制度的运行机制上看，不能缺少政府的作用，在一定程度上政府通过市场去影响生产者、销售者和社会公众参与生产者责任延伸制度的行为。政府在生产者责任延伸制度中的责任主要体现在以下几个方面：第一，制定和完善相关的法律法规，为生产者责任延伸制度的顺利施行提供法律的保障；第二，制定相关的激励措施，通过财政税收等手段，鼓励生产者和销售者加强对环境友好型产品的设计和研发，并在回收、循环利用和处理上切实贯彻执行；第三，根据我国实际情况为生产者制定环境标准并监督实施，建立新的考核社会、经济发展的指标体系，这其中包括减排目标、能耗目标和回收利用目标等；第四，大力进行宣传，提高公众的环保意识，鼓励公众的参与。 3 《中华人民共和国循环经济促进法》，2008年。 4 《中华人民共和国循环经济促进法》，2008年。 72 可持续发展·环境保护·防灾减灾 (五)生产者责任组织 生产者责任组织，是一种由生产者建立和处理、处理与延伸生产者责任有关的执行目标的个别责任的共同体。5生产者责任组织是生产者在自愿或者基于法律的组建的，具有非营利的第三方组织。从德国、日本、美国的实践来看，生产者责任组织在生产者延伸制度中发挥着很大的作用，影响着生产者责任延伸制度的实施。生产者责任组织可以协助生产者完成应尽的义务，如个别的生产者在履行产品的回收义务时存在不可行的因素，生产者责任组织就可以提供代履行的帮助。目前，有一些学者认为，生产者责任组织没有独立的法律地位，因而否认其作为生产者责任延伸制度的主体。但是，我们更应该看到的是生产者责任组织在生产者责任延伸制度中的作用，而且法律的规定有其局限性。法必须保持一定的稳定性，而不能频繁变动，更不能朝令夕改，但是社会生活又是易变的，因而法有可能落后于社会的发展。6法律为什么没赋予生产者责任组织独立的法律地位，有可能是由于法律的滞后性所致，有可能立法者出于某些方面的考虑，但是，我们应该意识到生产者责任组织在生产者责任延伸制度中所处的地位和作用，而应该将生产者责任组织作为生产者责任延伸制度的主体之一。 三、我国循环经济促进法生产者责任延伸制度的规定及存在的问题 我国《清洁生产促进法》初步确立了生产者责任延伸制度；7国家环保总局等五部委联合发布的《废电池污染防治技术政策》明确规定制造商和进口商有收集废旧电池的责任，并规定了具体的实施办法；8《固体废物污染环境防治法》也对产品的生产者、销售者、使用者等规定了防治义务；9《循环经济促进法》进一步明确了生产者责任延伸制度。10但我国循环经济促进法生产者责任延伸制度仍存在以下的主要问题： （一）生产者责任延伸制度的法律责任主体缺失 我国《循环经济促进法》明确了生产者责任延伸制度，但是关于生产者责任延伸制度的规定过于原则，在明确生产者在生产者责任延伸制度中的主导地位之外，缺乏对政府的引导作用和销售者、消费者和其他主体的责任的详细规定，一定程度上弱化了其他相关责任主体的责任。日本《促进建立循环社会基本法》明确了政府、地方主管部门、生产者和公众的责任，11鼓励社会公众为建立循环社会而一起努力，特别是明确了生产者和社会公众作为“垃圾的制造者”所应该承担的责任，值得我国借鉴。 （二）生产者责任延伸制度的责任追究力度不足 从法理的角度来看，生产者责任延伸制度中的“责任”更多的是体现第一性责任或者说是一种法律义务。没有义务就没有责任，如果只有相关义务的规定，而没有相关的法律责任规定，生产者责任延伸制度难以切实推行。我国《循环经济促进法》第六章对法律责任进行了规定，其中包括政府、生产者销售者的法律责任。但是，通过对法条的分析，我们可以发现，我国关于生产者责任延伸制度的责任追究力度不足，对生产者和销售者的警示作用比较小。12特别是对于具体的处罚标准没有作出详细的规定，大大降低了实际的可操作性。例如，《循环经济促进法》规定：“使用列入淘汰名录技术、工艺、设备和材料的，由县级以上地方人民政府循环经济发展综合管理不闷责令停止使用，没收违法使用的设备和材料，并处以五万元以上二十万以下的罚款，情节严重的，由县级以上人民政府循环经济发展综合管理部门提出意见，报请本级人民政府按照国务院规定的权限责令停业或者关闭。”13关于生产者、销售者的法律责任主要是行政处罚：罚款、责令停产停业等。笔者认为，应当加强相关刑事责任的规定，情形特别严重的应当让其承担刑事责任，形成民事责任、行政责任、刑事责任为主要责任形式的法律责任体系。 （三）生产者责任延伸制度中信息公开的规定的缺失 在实践当中，生产者责任延伸制度的信息公开是推行生产者责任延伸制度的一个重要环节。相 5 温素彬、薛恒新：《面向可持续发展的延伸生产者责任制度》，[J]经济问题，2005（2）。 6 张文显主编：《法理学》，高等教育出版社、北京大学出版社，2007年第三版，第87页。 7 《中华人民共和国清洁生产促进法》，2002年。 8 国家环保总局：《废电池污染防治技术政策》，2003年。 9 《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》，2005年。 10 《中华人民共和国循环经济促进法》，2008年。 11 《日本促进建立循环社会基本法》，2000年。 12 贾国华，叶婷：《论生产者责任延伸制度的完善[J].天津商业大学学报，2008（5）第10页。 13 《中华人民共和国循环经济促进法》，2009年。 73 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 关的信息公开，社会公众才能对其实行监督。一方面，需要完善政府的信息公开制度。我国已制定了相对比较完善的法律法规，但是，更重要的是法律法规的落实和监督执行。政府机构应该建立起专门的部门，定期向社会公众发布国家和地方废弃物回收利用和处理状况。另一个方面，生产者、销售者和产品废弃物的回收处理组织应当建立产品信息披露制度，并将废弃物的回收、再利用等情况公布出来，使其处于社会公众的监督之下。但是，我国《循环经济促进法》中并未对生产者责任延伸制度的信息公开制度或者说环境信息披露制度进行明确的规定，造成了生产者责任延伸制度监督上的真空，不利于生产者责任延 |
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