丁智敏:完善我国森林生态效益补偿的立法思考(一)
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可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012 年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 完善我国森林生态效益补偿的立法思考 丁智敏 （福州大学法学院， 350002） 摘要：森林资源既具有经济效益更具有生态效益，目前在国际上已形成广泛共识。我国也已充分认识到森林资源生态效益的重要性，并建立起了森林生态效益补偿制度。但是该制度还存在着诸如法律体系层次结构存在欠缺，法律规范内容规定存在明显不足，林业产权划分不清，补偿资金来源单一等等问题，需要尽快通过立法来确立或完善，本文就此进行一些探讨。 关键词：森林生态效益补偿；存在问题；立法完善 森林的经济效益主要表现为生产木材与林副产品，满足国民经济建设和人民生活的需要。而森林的生态效益则表现为涵养水源、保持水土、防风固沙、防灾减灾，为数量众多的生物提供栖息地，保证着陆地的生态多样性，而且对于整个地球生态系统的平衡起着举足轻重的作用。由于森林的生态效益服务属于无形产品，具有公共物品的属性，价值难以通过市场流通来实现，任何个体都可以自由享受而无需为之付费，其提供者却因得不到应有的经济回报而缺乏保护的积极性。完善森林生态补偿制度，调整相关主体环境利益及其经济利益的分配关系，使受益者对无偿占有的生态效益进行补偿，保护者得到应有的经济回报，破坏者承担破坏的责任和成本，受害者得到应得经济赔偿，从而促进人与自然的和谐发展，对于我国经济社会的可持续发展具有重大的意义。 一、森林生态效益补偿的内涵 （一）森林生态效益 所谓生态效益是指生态系统内生物和生物之间、生物与环境之间的物质循环、能量转化率和积累量。①生态效益高，意味着生态系统中的个体、种群之间或个体、种群和非生物环境之间的物质能量转化率高，抗外来干扰能力强，自我调节的阀值范围大，自然生产力相应也高。而森林生态效益则是指作为整体的森林生态系统，通过系统内的生物和生物之间、生物与环境之间的物质循环、能量转化等物理、化学作用，对生命、环境组成的地球生物圈提供直接或间接的有利于人类的具有使用价值的多方面的效用，这种效用表现为水土保持、涵养水源、防风固沙、净化空气、保护生物多样性等方面，是一种具有“公共商品”特征的公益效用。② （二）森林生态效益补偿 森林生态效益补偿是指为实现森林这一生态系统的生态调节性功能的持续供给和社会公平，国家对致使调节性生态功能减损的森林资源特定开发利用者收费以及对调节性生态功能的有意提供者、特别牺牲者的经济和非经济形式的回报和弥补的行政法律行为。③其补充的目的是为了实现森林生态系统调节性生态功能的持续供给和社会公平。补偿的主体上，即在“增益性”补偿中，国家恒为补偿实施主体。补偿接受主体为森林生态效益调节性生态功能的有意提供者、特别牺牲者；在“抑损性”补偿中，补偿实施者是自然资源特定开发利用者，补偿接受者是国家。补偿的行为措施包括，“抑损性”补偿中自然资源特定开发利用者向国家缴费；“增益性”补偿中则国家对调节性功能的有意提供者给予经济（如金钱、实物等）和非经济（如技术、兴办企业、劳动力安置等）形式的回报或弥补。 二、我国森林生态效益补偿的立法及其存在问题 （一）我国森林生态效益补偿立法现状 我国森林生态效益补偿制度的建设经历了长期的探索和调整，取得了显著的成果。 1953年我国建立了育林资金制度，对我国用材林的发展起到了积极的促进作用。1992年国务院批准国家体改委《关于一九九二年经济体制改革要点的通知》文件，提出了“建立林价制度和森林生态效益补偿制度、实行森林资源有偿使用”。1993年国务院《关于进一步加强造林绿化工作的 ① 李爱年，彭丽娟：《生态效益补偿机制及其立法思考》，《时代法学》2005（3）。 ② 于振伟，陈玮：《森林生态效益补偿机制研究》，《中国林业企业》2003（3）。 ③ 李爱年：《生态补偿法律含义再认识》，《环境保护》2006（10）。 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 53 China Environmental and Resources Law Society, CERLS 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 通知》指出：“要改革造林绿化资金投入机制, 逐步实行征收生态效益补偿费制度”。1994年3月25日国务院第16次常务会议通过的《中国21世纪人口、环境与发展白皮书》中要求建立森林生态效益补偿制度，实行森林资源开发补偿收费。至此，我国结束了森林生态效益无偿使用的时代。1998年新修改的《森林法》第八条规定：“国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。森林生态效益补偿基金必须专款专用, 不得挪作他用。具体办法由国务院规定”。第一次以法律的形式明确规定了森林生态效益补偿制度。1999年广东省出台了《广东省生态公益林建设管理和效益补偿办法》这是全国第一部有关生态公益林补偿的地方性法规，对加强生态公益林建设，保护和管理做出了明确规定。2000年1月发布的《森林法实施条例》中规定，“防护林、特种用途林的经营者，有获得森林生态效益补偿的权利”，从而使森林生产经营者获取补偿的权利法定化。2004年财政部、国家林业局下发了《中央森林生态效益补偿基金管理办法》，对补助资金的补助范围、标准、申报程序、拨付方式、管理和监督等做了具体规定，标志着我国森林生态补偿基金制度从实质上建立起来了。2007 年财政部、国家林业局调整了补偿基金使用范围并下发了《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》，进一步完善了森林生态效益补偿基金管理办法。2008年中央一号文件中提出：“深入实施天然林保护、退耕还林等重点生态工程，建立健全森林、草原和水土保持生态效益补偿制度，多渠道筹集补偿资金，增强生态功能”。目前我国的《生态补偿条例》正在紧密的起草过程中。至此，我国森林生态补偿制度立法实践进入快速发展时期。 （二）我国森林生态效益补偿立法存在的问题 1．立法体系上的缺陷 首先，作为综合性基本法的《环境保护法》其侧重于污染防治的规定，忽视了对生态环境保护的规定，更没有就生态效益补偿问题做出原则性规定。其次，《森林法》只原则性规定了国家设立森林生态效益补偿基金，但是没有就森林生态保护及利益补偿机制进行具体规范，可操作性差。虽然在《森林法实施条例》中明确了补偿对象，但没有明确补偿基金的来源渠道、筹集方法以及补偿标准，没有明确不同经营主体、不同权属关系的生态公益林应该如何补偿等问题。第三，《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》，对中央财政森林生态效益补偿基金的补偿目的、补偿标准、资金分配与管理、资金检查监督等进行了明确规范和要求，但主要存在部门规章法律地位太低、执法力度不够等问题，难以保证资金使用的规范性。第四，缺乏统一专门的《生态效益补偿法》，目前有关生态效益补偿的法律文件中，不是规定太原则，可操作性差，就是法律效力层级低的问题。再者就是作为最后保障后盾的新《刑法》对破坏自然资源罪的规定欠缺生态效益保护的考虑。① 2．法律规范内容规定不足 （1）林业产权不明晰 目前我国存在不同主体经营林地资源的状况，林地资源的产权被不同的参与者分割成各种各样的形式，产权支离破碎。森林法等相关法律均未对林业产权做出明确界定。林业产权不明晰使得森林生态效益补偿对象难以确定，将直接影响和制约森林生态效益补偿制度的安排和落实。 （2）补偿主体单一 《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》明确规定，森林生态效益补偿基金纳入国家财政预算，由中央政府和各级地方设立基金，按照认定的重点公益林面积发放，依据这一规定，政府成为现阶段唯一的森林生态效益补偿主体。对于那些森林生态效益收益明确，却没有付出相应对价的部门，法律并没有明确纳入到补偿主体的范围内。这一状况造成森林生态效益补偿主体单一，政府补偿负担过重，难以实现充分及时地补偿，也不能体现“谁受益，谁补偿”的原则，不利于森林生态效益的保持和恢复。 （3）补偿标准偏低 按照《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》规定，中央制定一套补偿标准，各地方按照各自当地经济社会发展水平等因素制定地方补偿标准，缺乏一个全国性的基本标准，给跨流域和跨区域的森林生态效益补偿带来不少困难。同时存在补偿标准偏低的问题，以木材生产为参照标准，测算每年每1/15hm2公益林的直接经济价值约74.70元，林农经营重点公益林得到的补偿基金远低于木材的经济利用价值。②由于经营公益林与经营商品林之间存在巨大的收益差距，目前的补偿标准远不能弥补农民的经济损失，这在很大程度上挫伤了林农经营公益林的积极性。 ① 李爱年：《关于征收生态效益补偿费存在的立法问题及完善建议》，《中国软科学》2001(1)。 ② 陈波，支玲，邢红：《中国森林生态效益补偿研究综述》，《林业经济问题》2007（1）。 54 可持续发展·环境保护·防灾减灾 （4）资金来源单一和管理混乱 国家作为补偿者的单一主体，补偿资金大都来源于财政拨款，资金来源没有真实体现“谁受益、谁补偿”的原则。资金来源单一，未能体现奖惩原则，缺乏激励机制，不利于森林生态效益补偿的顺利运行。在资金管理方面，主要是没有统一专门的资金管理机构对资金进行筹措、管理、和发放，且没有统一规范的可操作的执行依据，存在资金被挪用，资金补助不到位，资金使用管理监督机制不健全等问题。 （5）补偿范围不清 根据《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》规定，我国森林生态效益补偿的范围只涉及到重点公益林，对未划入公益林的集体林和私有林则未作规定。同时，相关规定对公益林只进行分类而没落实具体的区划工作，补偿工作未落实到山头地块，导致具体责任无法落实到位。 （6）补偿方式单一 政府的财政转移支付、财政补贴、管制等“命令与控制”的措施一直是生态补偿的首要手段，存在政府补偿比重过大，没有充分发挥市场机制的作用。 三、国外森林生态效益补偿法律制度及对我国的启示 （一）国外有关森林生态效益补偿制度的立法实践 在立法体系上，国外有关森林生态补偿的立法是十分完备的。例如，日本通过《环境基本法》、《森林法》、《保安林损害算出规程》对森林生态效益补偿制度的各项内容，包括补偿主体、补偿范围、补偿方法和途径、资金来源等做了详细规定，并有完善的配套措施来保障该制度的实行。哥斯达黎加通过修订《森林法》以外，还制订了《公共服务监管法》、《环境法》、《土地保护法》和《生物多样性法》等法律，这些法律中都对生态补偿制度作了相关规定，奠定了制度实施的法律基础。德国为了“近自然林业”的顺利实施，通过《森林法》和《自然保护法》来保障实施。从中可见，法律的完善是森林生态效益补偿制度得到有序贯彻的关键。 其次，在具体措施上，其他国家积累了丰富的经验。在补偿资金的筹措渠道、资金管理方面，哥斯达黎加通过设立国家森林基金这一统一专门的管理机构来筹集资金，其资金的来源渠道也是多样化的，包括：国家投入资金，包括化石燃料税收入、森林产业税收入和信托基金项目收入等。日本建立了水源林基金，由河川下游的受益部门采取联合集资方式补贴上游的林业，用于河川上游的水源涵养林建设。①巴西通过税收和森林储藏量的可交易性发挥市场的激励作用，政府采用“谁保护、谁受益”的补偿原则，把森林资源销售税的25%作为生态增值税返还给那些已建立保护区和实行可持续发展政策的州政府。同时规定，农户可以向那些森林覆盖率维持在80%以上的农户购买森林采伐权。这些措施起到了很好的激励作用，有效地保障了巴西的土地利用效率，提高了森林的生态效益。② （二）国外森 |
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