崔金星 刘明明:碳监测的概念演变及其法律价值(一)
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可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012 年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 碳监测的概念演变及其法律价值 崔金星 （西南科技大学法学院，四川绵阳 621010） 刘明明 （山东科技大学文法学院，山东青岛266590） 摘要：拥有一套坚实、可信和透明的监测系统来跟踪各国的温室气体排放情况和减排行动，是国际体系有效应对全球变暖的关键基石，同时也是一国进行碳减排政策创新、碳减排政策绩效评价和开展国际气候谈判与合作的制度基础。碳监测制度奠基于气候谈判中的“三可”原则，现阶段呈现区域化、内国化的发展趋势。加强我国应对气候变化能力建设，需要针对碳监测的制度目标、制度价值，围绕碳排放监测报告制度、碳排放核证制度、碳监测信息管理制度等进行制度架构，以实现碳监测制度和机制的系统化、法定化。 关键词：碳监测；能力建设；法律价值；制度架构 一、导语 气候变化背景下，降低单位国民生产总值的碳排放，实现经济发展的低碳转型，是我国摆脱资源和生态环境约束的战略选择。在我国低碳转型政策选择中，经过较长期的理论论证和实践发展，已经形成较为稳定、成熟的行政管制与市场机制协同作用的环境监管体系和政策实施工具。在温室气体排放控制和节能减排政府管制型政策上，重点确立了节能减排规划制度、排放申报与许可制度、节能目标责任制度、能效标准制度、能效标识及限额制度等；在市场型政策选择上，除了传统排污费、资源税等政策工具，重点发展和试行了排污权交易、环境协议、财政奖励和优惠、环境标志、环境税等政策和措施。从政策实施效果看，要实现政策和法律文件所宣示的减排任务和市场结构目标，既需要对现有政策措施进行整合和发展，又需要根据政策措施实施效果和设定目标进行制度完善和管理体制创新。但是，不可否认的是，无论是排放申报与许可制度、排放标准与标识制度，还是排放协议制度、排放权交易制度、财政税收奖励与激励制度，都离不开对节能量和减排量的准确测量，都离不开口径一致、标准统一的减排标准和排放监测统计与报告管理制度。我国碳监测制度和能力建设发展的滞后，已经成为制约我国低碳发展的重要瓶颈约束。开展碳监测法律制度与机制的研究，对于建立高效节能减排制度体系，创新减排管理模式，实施政策绩效评估，提高减排绩效，具有重大的理论和实践意义。 二、碳监测概念的形成与演变 （一）碳监测概念肇始于UNFCCC国家信息通报和温室气体清单编制义务框架 碳监测概念的形成，肇始于《联合国气候变化框架公约》及其《京都议定书》缔约方大会文件对缔约方国家温室气体清单编制义务框架的确定。①1996年UNFCCC第二次缔约方会议第八次全体会议通过10/C.P2决议“未列入《公约》附件一的缔约方的初始信息编制指南”规定了有关温室气体清单编制的原则，鼓励各国在编制国家清单方法学上，尽量采用IPCC国家清单指南（The revised 1996 IPCC guidelines for national greenhouse gas inventories）、IPCC国家清单优良做法指南(IPCC good practice guidance and uncertainty management in national greenhouse gas inventories) 以促进各国清单编制统计的透明性、一致性、可比性、完整性和准确性。并发布了碳盘查工具（UNFCCC CRF Software-V1.26）。 （二）碳监测内容的法律化发展于气候变化缔约方大会国家清单编制指南 碳监测内容的法律化发展于气候变化第七、第八次缔约方大会（COP7、COP8）关于温室气体 ① 1.每个非附件一缔约方应按照《公约》第四条第 1 款(a)项和第十二条第 1 款(a)项的要求，在其能力允许的范围内，根据指南（Decision 17/CP.8）的规定，向缔约方会议送交关于《蒙特利尔议定书》未予管制的所有温室气体的各种人为源排放量和汇清除量的国家清单。 2.非附件一缔约方进行国家温室气体清单估算和报告应使用《修订的1996年政府间气候变化专门委员会(气专委)国家温室气体清单指南》，下称《气专委指南》。 3.按照《气专委指南》，缔约方可使用指南中包含的各种不同方法(层级)，优先采用据认为按照国情和数据的区别程度判断能够产生最准确估计数的方法。缔约方也可按照《气专委指南》所提倡的方式，在其认为能够更好地反映国情的情况下使用本国方法，条件是这些方法是一致的、透明的和有充分文件根据的。 48 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 China Environmental and Resources Law Society, CERLS 可持续发展·环境保护·防灾减灾 清单编制和国家信息通报指南。2001年UNFCCC第七次缔约方会议（Decisions 31/CP.7、Decisions 32/CP.7）、2002年UNFCCC第八次缔约方会议通过《附件一所列缔约方温室气体清单技术审评指南》（第19/CP.8对第6/CP.5技术指南进行修订以提高年度清单审评的一致性、透明性、全面性）规定从2003年起，所有附件一国家都需要进行年度清单的审评。温室气体清单技术审评包括三个阶段：年度清单的初步核对；年度清单的综合与评估；单项年度清单的审评。单项年度清单的审评包括三种方法：书面审评、集中审评、国内审评。 （三）碳监测法律制度的形成与演变奠基于巴厘路线图确定的MRV“三可”原则 2007年，《联合国气候变化框架公约》第 13 次缔约方大会达成《巴厘岛行动计划》（Bali Action Plan）明确规定：所有发达国家的减缓承诺和行动（包括可量化的排放限度和减排目标）要符合可测量、可报告和可核实的“三可”原则；发展中国家在可持续发展框架下获得的技术、资金和能力建设支持的国家适当减缓行动要符合可衡量、可报告和可核查的原则①。从此，“三可”问题成为国际气候变化谈判中的重要议题之一。②巴厘路线图第一次系统地提出了缔约各方减排行动的量化、报告和核证要求，并正式将MRV制度和机制纳入国际气候谈判的议题，并发展为国际气候谈判各大阵营较量的一个主要平台。碳监测法律制度的建立，不仅关系到各国实际减排效果的评估与比较，而且日益成为国际气候谈判各方争议的焦点，并成为发达国家不履行《联合国气候变化框架公约》及《京都议定书》规定的提供资金和技术帮助发展中国家完成减排义务的借口。碳监测问题，逐渐由一般性国际义务，上升为一国减排机制与能力建设的关键性议题。碳监测制度演化为国际温室气体减排政策与行动的量化、报告与核证机制与制度，并在一定程度上成为主导国际气候谈判走向的关键性因素。 （四）碳监测法律制度发展新阶段：区域化、内国化 继COP13达成巴厘岛路线图之后，碳监测法律制度已经演化为评估国际减排目标实现程度的工具性机制。碳监测法律制度作为国际减排政策与行动的监督、评估与比较机制，在义务内容框架确定上取得了较大的进展，在监测量化对象、监测范围、监测程序、监测主体、报告主体、报告内容等方面形成较为体系化的框架，并形成了一定的研究成果。 但在碳监测制度国际协议的达成方面，尤其是监测的范围、监测的具体实施方案等，各方分歧较大，存在较大的不确定性。并逐渐形成了以欧盟、美国为代表的伞形国家集团、发展中国家等阵营。虽历经cop15、cop16、cop17等国际谈判，尚未形成涵盖发达缔约方和发展中缔约方国家的统一的国际碳监测法律制度。碳监测国际法律制度方面仍是以《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》框架下的缔约方温室气体清单编制和国家信息通报义务框架为主体，并未取得实质性进展。 相对碳监测法律制度在国际气候立法层面上的裹足不前，碳监测区域性、内国性法律制度取得了突破性的发展。尤其以欧盟碳排放交易体系和美国为首的温室气体强制性报告义务体系③，以及英国、澳大利亚、日本、韩国等国内排放贸易体系为主体形成的以排放配额分配、减排项目审核、配件登记与结算、减排额核证与减排信用签发、交易的注册与结转为内容的碳监测法律制度体系为代表，大大促进了区域性和内国性温室气体排放监测法律制度内容的定型化与法定化。 碳监测法律制度的区域化、内国化的主要特征是服务于碳排放监管体制的建立和促进碳排放交易市场的形成。在欧盟，从1999年开始依据国家和不同领域的年度温室气体排放清单进行评估， ①《巴厘行动计划》文件的第1(b)(i)和(ii)段中关于减缓的内容中，该计划要求考虑到：“所有的发达国家缔约方包括可量化的排放限额以及减排目标(QELROs)在内的可测量、可报告以及可核实的适当国家减缓承诺或行动，同时在顾及他们国情差异的前提下确保各自努力之间的可比性；发展中国家在可持续发展的情况下，在技术、资金以及能力建设的支持和扶持下，以可测量、可报告以及可核实的方式进行的适当国家减缓行动。”《巴厘行动计划》中提出并期望出现一种新的气候协议，对以下三种类型的行动提供测量、报告和核实的指南，这三种类型的行动包括：发达国家的减排承诺或行动，发展中国家的减排承诺或行动，以及关于支持发展中国家减排行动的规定。陈健鹏：《温室气体减排：国际经验与政策选择》，中国发展出版社2011年8月第1版，附件二“气候变化领域的“三可”框架及关键问题”。 ②参见郁宇青：《节能降耗行动的统计监测考核:可测量可报告可核实的中国实践》，《第十三届中国科协年会第7分会场-实现“2020年单位GDP二氧化碳排放强度下降40-45%”的途径研讨会论文集》2011，p1；姜克隽等：“‘可测量、可报告、可核实’方法的框架及在中国的适应性分析”，《气候变化研究进展》2010年第3期，P217。 ③美国1994年启动温室气体自愿报告计划，美国国家环保署EPA于2009年9月发布温室气体强制性报告规则，要求一定规模以上的温室气体排放源对其排放数据和监测数据向EPA报告。2009年众议院法案《清洁能源与安全法案》中确立了碳排放登记、监测、公开制度，保证市场参与者能够根据准确的市场信息，作出风险收益评估，形成科学理性的决策。 49 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 对共同体碳排放实施监测计划，并分别于2003年、2004年建立基于区域内排放贸易体制和UNFCCC京都议定书排放报告义务框架的双轨制的温室气体排放监测报告体制。美国则以1994年能源部推动下的“温室气体自愿报告计划”为先导，逐渐强化强制性碳排放信息披露义务和报告登记义务，并以2008年美国环保署实施的强制性温室气体报告登记制度为基础，建立美国联邦层面的温室气体排放监测管理制度与体制，并为推行全国性的碳排放贸易机制奠定基础。与美国联邦层面的努力并行的是服务于区域性碳排放贸易的美国区域性碳监测报告登记体系。美国区域性碳排放贸易机制共包括西部气候倡议（Western Climate Initiative, WCI)、区域性温室气体倡议（The Regional Greenhouse Gas Initiative，RGGI）、气候储备行动（Climate Action Reserve，CAR）、芝加哥气候交易所（CCX）①。 三、碳监测的法律价值 碳监测制度，是温室气体排放监管的重要内容，也是进行碳减排政策创新、发展实施碳交易的重要基础保障。联合国气候峰会更是一直将碳监测、碳报告、碳核证制度和机制的建立，视为一国加强应对气候变化能力建设、履行国际气候义务的重要谈判议题。从国际社会应对气候变化采取的政策措施基本经验来看，只有将碳减排管理的内容和要求内化为企业自愿的政策和行动，降低碳排放，促进低碳转型的政策和措施才能取得最佳的实施效果。碳监测的法律价值体现在： （一）是建立碳排放总 |
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