生态环境损害赔偿制度改革背景下律师 业务的开展
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生态环境损害赔偿制度改革背景下律师 业务的开展 王 静 山西中吕律师事务所 17635679390 摘 要：从党的十八届三中全会明确提出“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度……”以来，生态环境损害赔偿制度已成为我国生态文明制度建设的重要组成部分。2015年4月《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》进一步提出，要建立独立公正的生态环境损害评估制度，加快形成生态环境损害者赔偿、受益者付费、保护者得到合理补偿的运行机制。此后，生态环境损害赔偿制度开始在全国范围内逐步开展，成为继允许检察机关提起环境民事公益诉讼之后的又一创举。但由于立法先行缺乏实践，在制度的实施过程中必然面临众多的挑战。在这一过程中，如何结合地方的实际情况，在开展业务的同时积极投身制度建设是我们每位律师在当下需要思考的问题。 关键词：生态环境损害；磋商；诉讼；律师业务 一、生态环境损害赔偿制度的政策背景及地方实践 （一）政策背景 生态环境损害赔偿制度是国务院授权省级、市地级政府（包括直辖市所辖的区县级政府）作为本行政区域内生态环境损害赔偿权利人，通过赔偿磋商、民事诉讼途径，追究赔偿义务人损害赔偿责任，修复受损生态环境的制度与措施。其与社会组织或检察机关提起的环境公益诉讼、单位或个人提起的环境侵权损害赔偿诉讼共同构成了我国生态环境损害救济的多元化争端解决机制。作为我国生态文明改革的一项重要任务，生态环境损害赔偿制度不仅是生态环境损害救济机制的重要组成部分，也是近年来我国在环境资源领域一项重大的制度革新。围绕这一制度建设，国家先后出台了一系列政策文件。 2015年9月11日，中共中央政治局审议通过《生态文明体制改革总体方案》，其中明确提出“严格实行生态环境损害赔偿制度。强化生产者环境保护法律责任，大幅度提高违法成本。健全环境损害赔偿方面的法律制度、评估方法和实施机制，对违反环保法律法规的，依法严惩重罚；对造成生态环境损害的，以损害程度等因素依法确定赔偿额度；对造成严重后果的，依法追究刑事责任。” 2015年12月3日，中国中央办公厅、国务院办公厅正式印发了《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》，方案明确了要在2015年至2017年，选择部分省份开展生态环境损害赔偿制度改革试点。从2018年开始，在全国试行生态环境损害赔偿制度。到2020年，力争在全国范围内初步构建起生态环境损害赔偿制度。 2016年8月30日，中央全面深化改革领导小组第二十七次会议审议通过了《关于在部分省份开展生态环境损害赔偿制度改革试点的报告》，批准了吉林、江苏、山东、湖南、重庆、贵州、云南7省市的生态环境损害赔偿制度改革试点工作实施方案。 此后经过试点省份一年多的实践，中共中央办公厅、国务院办公厅于2017年12月17日印发了《生态环境损害赔偿制度改革方案》。该方案在总结各地区改革试点经验的基础上，明确了生态环境损害赔偿制度将从2018年1月1日起在全国范围内开展。 （二）地方实践 作为生态环境损害赔偿制度改革的7个试点省份之一，贵州省早在2016年6月就向国家环境保护部上报了《贵州省生态环境损害赔偿制度改革试点工作实施方案》，率先在全国启动生态环境损害赔偿制度改革试点。此后，云南、重庆、湖南、江苏、吉林、山东也相继在2016年底之前出台了本省的试点方案，开始探索建立完善生态环境损害担责、追责体制机制。2018年开始，随着生态环境损害赔偿制度开始在全国范围内开展，除试点的7个省市外，广西、北京、河南、四川、青海、浙江、山西等地均结合本省的实际情况制定并印发了《生态环境损害赔偿制度改革实施方案》，同时与实施方案相配套的其他制度也在陆续完善中。 此外，从诉讼案件办理情况来看，截至目前在全国范围内由政府提起的生态环境损害赔偿诉讼案件共10件，其中审结4件。由于生态环境损害赔偿制度存在前置磋商程序，大量的案件在磋商阶段就能够得以解决，因此相比于环境公益诉讼，进入诉讼程序的案件相对较少[]。 二、生态环境损害赔偿制度实施环节中的律师业务 （一)立法环节 生态环境损害赔偿制度是一套涉及多方面多环节的制度，尽管各地的《生态环境损害赔偿制度改革实施方案》已陆续出台，但与之相配套的生态环境损害鉴定评估、生态环境损害赔偿磋商、生态环境损害赔偿资金管理、生态环境损害修复、生态环境损害赔偿信息公开以及生态环境损害赔偿诉讼案件的审理等方面的相关规定仍然需要各地区结合本地的实际情况进一步完善。目前从全国范围来看，仅江苏省形成了相对完善的生态环境损害赔偿制度体系。江苏省委办公厅、省政府办公厅在印发《江苏省生态环境损害赔偿制度改革实施方案》后，相继出台了7部配套文件，与《江苏省高级人民法院关于生态环境损害赔偿诉讼案件的审理指南》共同构成了独具江苏特色的生态环境损害赔偿“1+7+1”制度体系[]，一系列文件的出台不仅为《江苏省生态环境损害赔偿制度改革实施方案》的落地实施提供了保障，同时业为全国其他省市的生态环境损害赔偿改革提供了宝贵经验。 事实上，生态环境损害赔偿制度在实践中仍然面临着巨大的法律规定空白。律师作为专业的法律人士，具有丰富的法律操作与应用的实践经验，对法律法规在实施和执行过程中的具体情况也有着更为深入的了解。同时，律师的服务对象不仅包括政府机关还包括企业与个人，因此相对而言更能够更加全面地了解规则制定者与使用者各方的利益。从这个意义上说，在生态环境损害赔偿制度的实践过程中，律师完全能够发挥专业优势、行业优势，参与到相关法律法规的制定过程中。 （二）启动环节 生态环境损害赔偿的第一步为调查的启动，只有经过调查发现生态环境损害需要修复或赔偿时，才会进入磋商阶段——赔偿权利人与赔偿义务人就赔偿问题进行谈判。在调查启动环节，律师可以通过法律意见书的形式，就生态环境损害赔偿发生后，相关单位或自然人造成的损害事实、违法的相关法律规定、其中的因果关系以及应当承担的赔偿责任给与建议，同时还可以协助赔偿权利人及其指定的部门或机构制定生态环境损害赔偿调查方案，对现场调查过程中证据收集的程序、形式的合法性进行审查，此外律师还可以参与生态环境损害鉴定评估报告的核查工作中去，对鉴定评估报告的主体合法性、形式合法性以及内容的合法性进行识别判断。 （三）磋商环节 2017年1月4日，在贵州省律师协会的主持下，贵阳息烽县小寨坝镇大鹰田非法倾倒工业废渣案双方当事人召开了磋商会议。1月13日贵州省环境保护厅与息烽诚诚劳务有限公司、贵阳开磷化肥有限公司签订了《生态环境损害赔偿协议》，此后赔偿双方就该赔偿协议向清镇市人民法院申请进行司法确认。2月27日，清镇市人民法院作出裁定：贵州省环境保护厅、息烽诚诚劳务有限公司、贵阳开磷化肥有限公司于2017年1月13日经贵州省律师协会主持调解达成的调解协议有效。各方当事人应但按照调解协议的约定自觉履行义务，一方当事人拒绝履行或未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请执行。 该案不仅是全国首例生态环境损害赔偿行政磋商案，同时也是我国《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》实施后法院办结的首例案件，案件的磋商成功在国内引起重大反响。但事实上，贵州省在生态环境损害赔偿制度试点的过程中并未制定细化的磋商实操方案，最终赔偿义务人与赔偿权利人决定共同委托律师协会作为第三方主持磋商会议可谓是一次大胆的试点尝试，一项有益的程序创新。 此后，在部分省市的《生态环境损害制度赔偿改革实施方案》中，明确提出磋商程序应当在律师的参与下进行。中共河南省委办公厅、河南省人民政府办公厅在2018年7月16月印发的《河南省生态环境损害制度赔偿改革实施方案》中提出“磋商应当在生态环境损害鉴定评估专家、律师以及检察院派出人员参与下进行。其中，专家从省生态环境损害鉴定评估专家库中抽取，律师由省、省辖市律师自律性组织推荐。”2018年8月23日中共云南省委办公厅、云南省人民政府印发的《生态环境损害制度赔偿改革实施方案》在赔偿磋商程序中也提到“探索在省、州（市）级律师协会设立生态环境损害赔偿纠纷调解机构，对生态环境损害赔偿纠纷进行第三方调解。” 事实上，律师常年活跃在司法活动的第一线，丰富的实践经验使其更加熟悉国家及地方法律法规、熟悉诉讼及仲裁程序、熟悉证据规则，在生态环境损害赔偿磋商过程中能够通过对损害鉴定评估报告等相关证据进行识别，同时结合赔偿权利人及赔偿义务人陈述，在查明事实的基础上组织双方就损害事实、赔偿责任等具体问题进行认真磋商。律师对磋商过程的参与，不仅能够理顺政府及相关部门的权责关系，发挥其在生态环境损害赔偿案件中的积极作用，同时也能够平衡赔偿义务人与赔偿权利人之间的利益关系，从而推动磋商结果的顺利实现。因此，在未来的生态环境损害赔偿磋商程序中，律师可以结合当地政策，利用专业优势参与磋商程序，对磋商结果的达成发挥积极的作用。 （四）诉讼环节 2018年8月27日，全国首例省级人民政府作为诉讼主体起诉企业生态环境损害赔偿案——江苏省人民政府诉安徽海德公司生态环境损害赔偿案，泰州市中级人民法院作出一审判决，被告安徽海德公司向原告赔偿环境修复费等费用5482.85万元。 2017年12月26日，山东省环境保护厅诉山东天一环保科技投资有限公司生态环境损害赔偿案，泰安市中级人民法院作出一审判决，判令天一公司赔偿原告应急处置环境污染、修复受损环境应急处置费用、生态环境损害费用、鉴定费用攻击7457775.4元。一审判决后，天一公司不服上诉至山东省高级人民法院，后因未交纳上诉费，被山东省高级人民法院裁定按自动撤回上诉处理，一审判决生效。 2017年12月，重庆市人民政府诉重庆藏金阁物业管理有限公司与重庆首旭环保科技有限公司生态环境损害赔偿案作出一审判决，被告两家公司被判赔偿生态环境修复费用1441万余元，并在省级或以上媒体向社会公开赔礼道歉。宣判后双方均未上诉，一审判决发生效力。 上述三个案例是生态环境损害赔偿制度改革以来广受全国关注并且具有代表性的案例。但如前文所述，自试点工作展开的三年以来，由政府作为诉讼主体提起的生态环境损害赔偿诉讼数量可谓少之又少，与检察机关提起的环境公益诉讼的“火爆场面”相比形成巨大反差。究其原因，既有制度本身设计的问题，也有行政机关职能角色定位固化的问题，同时还有相关法律法规不完善而导致环境损害救济机制之间相矛盾冲突关系这一因素。但不可否认的是，随着地方政府对生态环境保护的日益重视，这类案件的数量将必然会增加。而在这个过程中，律师可以接受赔偿权利人或者赔偿义务人的委托，作为代理人参与到生态环境损害赔偿诉讼中去。 （五）信息公开 生态环境损害赔偿制度关乎民众的切身利益，理应接受民众监督。因此，《生态环境损害赔偿制度改革方案》中明确提出，生态环境损害赔偿款项使用情况、生态环境修复效果要向社会公开，同时生态环境损害调查、鉴定评估、赔偿、诉讼文裁判文书、生态环境修复效果报告等信息也要依法公开，以保障公众的知情权。事实上自信息公开制度确立以来，实践中政府与民众之间的信息公开纠纷日渐增多，复杂性与多样性也日渐显现，而信息公开纠纷的妥善解决不仅关乎服务型政府建设的推进，同时也影响到民众知情需求的满足。具体到生态环境损害赔偿中的信息公开而言，由于相当一部分生态环境损害赔偿的启动均源自公民、法人和其他组织的举报，因此赔偿权利人或其指定的部门及机构在生态环境损害赔偿履职过程中势必面临众多的信息公开请求，由此相伴而生的即是信息公开纠纷的产生。在这个过程中，律师可以协助政府部门或者机构就相关信息是否应当对申请人公开、如何公开进行识别判断，同时还可以协助其处理因生态环境保护赔偿信息公开而产生的行政复议或者行政诉讼案件。此外，在信息公开纠纷中，律师还可以接受申请人的委托，作为其代理人参与到行政复议或行政诉讼中去。 （六）法律培训 近年来，随着环保法规、政策的密集出台，国家对环保的监管力度越来越大，环保形势也越来越严峻，日益严格的环境损害责任追究制度使得企业面临的环保压力不断增加，生态环境损害赔偿制度的全面开展更是给企业未来的发展蒙上了一层“阴影”，因此对企业来说，如何开展环保工作，如何正确理解、运用相关的环保法规政策就显得尤为重要。此外从政府角度来看，生态环境损害赔偿制度的实施，从立法环节、启动环节到磋商环节、诉讼环节、信息公开环节均面临较多的问题。作为一项新生的制度，如何对其进行运用并落实是行政机关面临的一个问题。在这个过程中，律师作为法律政策的实践者，为政府机关及企业、个人提供生态环境损害赔偿制度相关法律知识的培训同样也是业务开展的一个重要方向。 党的十九大报告提出，人与自然是生命共同体，人类必须尊重自然、顺应自然、保护自然。随着我国对生态环境保护的逐步重视，作为生态环境损害救济的重要抓手，生态环境损害赔偿制度在全国范围内得以初步确立，该制度的确立对于提升我国生态文明的法治化水平，保障和促进经济的绿色发展有着重要的作用。但由于立法先行，同时实践周期较短，众多文件的出台并不意味着制度本身的合理与成熟，政府部门或者机构在其未来所面临的治理工作依然任重而道远。律师作为法律的践行者，在制度的实施过程中如何发挥专业优势，在拓展自身业务的同时投身法制建设也是我们所要思考的一项重大课题。 |
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