“最严重海洋生态破坏”案永远沉入海底了？！
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王文勇 北京德和衡律师事务所律师 “最严重海洋生态破坏”案永远沉入海底了？！ 2011年6月至9月间，位于渤海中部的蓬莱19－3油田发生溢油事故（以下也简称渤海溢油事件），这个油田是康菲石油中国有限公司(ConocoPhillips ChinaInc. )（以下简称康菲石油）与中海石油(中国)有限公司（以下简称中海石油）合作开发的项目。该溢油事件发生期间，康菲石油曾经因为极不负责任的说法和做法而受到舆论的谴责，但随后康菲石油不诚恳的道歉和央视的报道、国家组织调查但是调查报告不公开、国家海洋局公开招标律所欲提起环境公益诉讼后又不了了之、环保社会组织提起行政诉讼被驳回、公益律师提起公益诉讼被驳回、渔民集体提起损害赔偿诉讼被不予受理，等等衍生事件，一时间热闹非凡。直至2015年7月7日事情似乎开始走上法治的正途，青岛海事法院决定受理中国生物多样性保护与绿色发展基金会（以下简称绿发会）提起的环境民事公益诉讼。青岛海事法院的立案决定鼓舞了媒体和民众，依法治途径彻底查清渤海溢油事件、保护我们共同的渤海环境，包括当时青岛海事法院主办法官也信心满满要通过此案解决人们的疑问，维护渤海海洋环境。但是，7月7日的立案日期似乎已经预示了这个案件的结局，“七七事变”是中国失败纪念日，近两年半以后的2017年12月28日，青岛海事法院以原告主体不适格为由裁定驳回绿发会的起诉；当时号称中国历史上最严重的海洋污染事件又一次丧失了彻底查清的机会。很多人，特别是渤海沿岸三省一市的民众和全国环保社会组织意图依法查清污染事实、追究康菲石油污染损害赔偿责任的努力又一次被当头一棒打了回去。 根据媒体报道和国家海洋局发言人的介绍，康菲渤海溢油事件污染海域面积 报道中提到的最大数字有6200多平方公里，但这个数字至今没有得到官方确认，国家花费巨额资金调查取得调查报告被以涉密为由不予公开；客观地说，至今为止我们作为中国民众是不知道这次事故确切的海域污染面积的，虽然稍显悲哀，但这是事实。所以，当我非常吃惊的听到一位我所敬重的律师朋友说这次溢油事件溢油量只有一两辆卡车的油量时，我确实无言以对。 案件的来龙去脉还是要讲清楚：一、原告的理由和请求是否与法有据？二、被告的辩驳理由是否成立？三、法院裁定驳回的法律理由成立吗？四、案件焦点是什么？ 一、原告绿发会的诉讼请求： 1、判令被告立即对蓬莱19-3油田溢油事故所损害的渤海生态环境进行修复,以使渤海湾生态环境达到溢油事故发生之前的状态; 2、判令如被告在本案判决生效后三个月内未制定并实施科学的渤海生态修复方案,则出资设立渤海生态修复专项基金,基金规模以 专业机构出具的生态环境修复预估数额为准, 资金使用由专业的公益公募基金会监管,专项用于渤海湾生态环境修复、治理工作; 3、判令被告承担原告因为本案诉讼而支出的的调查取证费、案件受理费、差旅费及必须支付的律师代理费等一切相关费用。 可以看出，原告绿发会的核心请求就是要求被告修复因为其侵权行为而污染了的渤海环境。 二、原告绿发会提起诉讼的事实与理由: 概括说原告的理由有以下几点： 1、被告的溢油行为给渤海生态环境造成了严重损害，“为中国迄今最严重的海洋生态事故和漏油事故”； 2、被告的侵权行为及其污染后果的产生和扩大是由于被告的过错造成的，撒谎、不按照环评要求组织生产和管理，对渤海生态环境极不负责； 3、没有证据显示被告采取措施修复了渤海环境，反倒有证据显示污染仍在持续之中； 4、原告是按照法律规定具有提起海洋环境公益诉讼资格的环保社会组织，是适格的诉讼主体。 原告在诉状中叙述的理由如下： 2011年6月至2011年9月,被告位于渤海海域的蓬莱19-3油田 发生重大溢油事故,总溢油量可能达到7070吨,污染海域6200平方 公里。此地海水水质原本超过第一类海水水质标准,事故发生后,此 处海域劣四类海水面积为840平方公里,溢油油污沉积物污染面积为 1600平方公里(沉积物中石油类含量最大超标71倍),影响范围涉 及辽宁、河北、天津、山东三省一市。当时国家海洋局将此次溢油事故定性为中国迄今最严重的海洋生态事故和漏油事故,给渤海海洋生态环境和生物资源造成严重危害,给三省一市的渔民造成重大损失。 渤海湾溢油事故发生之初,被告隐瞒事实、掩人耳目,采取的只, 是一些临时性的措施。在完成国家海洋局提出的”确保海上溢油不登陆、确保不影响环境敏感区”上没有兑现承诺,在清除海面溢油和海底油基泥浆工作上没有达到要求,致使污染严重扩大。泄漏的原油只有一小部分被采集回收了,大部分原油却沉积到海底。至今,渤海湾溢油事故发生已有四年,被告一直未采取任何措施用于渤海海洋环境修复,生态污染仍在持续,导致溢油污染更加向海洋的深度、广度扩散, 严重损害了社会公共利益。 直至今天,被告仍然没有对因此次漏油事故而污染的渤海海洋环境采取任何修复、治理措施,致使海洋生态污染在持续扩大、发展之中。 由于被告的蓬莱19-3油田发生重大溢油事故,严重破坏了渤海生态环境,损害了社会公共利益,被告作为油田设施的所有者和管理者,应当承担相应法律责任,对其破坏的渤海湾生态环进行修复、治理。原告作为社会公益组织,根据《侵权责任法》第66条、《环境保护法》第58条、《民事诉讼法》第55条、《海事诉讼特别程序法》第7条、最高人民法院相关司法解释提起诉讼,以促进渤海湾生态环境早日恢复到事故发生之前的状态,保护社会公共利益。 三、被告康菲石油和中海石油答辩要点 被告康菲石油的答辩要点： 1、原告的诉讼请求已经由答辩人与作为负责海洋环境保护主管机关的国家海洋局共同解决,其诉请已经得以实现; 2、《海洋环境保护法》赋予了国家海洋局进行海洋生态修复的排他性职权; 3、原告未能证明其为《环境保护法》中规定的可以提起公益诉讼的适格主体; 4、原告的诉讼请求已超过诉讼时效; 5、原告的诉讼请求违反了“法不溯及既往”的基本法律原则。 被告中海石油答辩要点: 1、 由于在海洋资源和海洋环境领域,社会公共利益和国家利益具有完全相同的内涵,本案海洋环境污染损害诉讼的原告主体资格应当依据《海洋环境保护法》的规定予以确定,根据该法第90条和《民事诉讼法》第55条的规定,海洋监管机关是有权就海洋 资源损害提出索赔和公益诉讼的唯一权利主体,其索赔权利已经涵盖了我国侵权责任法所保护的全部权益和救济方式,《环境保护法》第58条关于公益诉讼的规定并不适用于海洋环境污染损害索赔和诉讼,社会组织无权对该项损害提起公益诉讼; 2、如果《海洋环境保护法》在今后修订时允许社会组织提起 公益诉讼,参照国际上较为成熟的环境公益诉讼制度,公益组织也只能在监管机关不作为的情况下提起公益诉讼; 3、即便假定监管机关和社会组织都享有提起海洋环境污染公益诉讼的权利,本案中国家海洋局北海分局作为监管机关已经行使索赔权并采取修复措施,绿发会不应再行提起海洋环境污染公益诉讼,其诉讼请求应当予以驳回; 4、即使本案可以适用《环境保护法》 ,也应当适用溢油事故发生时有效的1999年修订的《环境保护法》 , 2014年修订的《环境保护法》对本案没有溯及力, 《环境公益诉讼司法解释》也不应适用于海洋生态环境损害诉讼; 5、即便按照2014年《环境保护法》和《环境公益诉讼司法解释》的规定,绿发会也不具有提起海洋环境公益诉讼的资质; 6、即便绿发会有权提起海洋环境公益诉讼,其于2015年7 月提起诉讼已经超过了环境侵权诉讼的三年诉讼时效,其诉讼请求依法应当予以驳回; 7、中海油不是蓬莱19-3油田溢油事故的作业者,不应成为本案的被告。 四、对诉辩双方理由的分析 1、原告的诉讼事实和理由我们已经详细列举如上，因为本案没有经过实体审理就裁定驳回起诉了，驳回起诉的裁定书中也没有对原告事实理由的分析，所以我们无法论断原告提供的污染事实、渤海环境没有修复如初的事实可否被证实。但有一点是确定的，至少截止到2015年，原国家海洋局北海分局的渤海环境报告中还有关于这次渤海溢油事件造成的环境污染仍在持续的数据和描述。 2、原告起诉的法律依据是2015年生效的新《环保法》、2012年生效的新《民事诉讼法》和最高人民法院关于环境民事公益诉讼的司法解释。从形式上看，法律依据充分。 3、总结两被告的答辩意见，只要原告能够举证证明或者法院依职权能够查明康菲渤海溢油事件的污染仍然持续存在，并没有如两被告辩解的那样说渤海海域环境已经恢复到了这次溢油事件之前的状态，康菲石油答辩意见第1、4、5点和中海石油答辩意见第3、4、6点，就都失去了支撑点。这六点意见讲的是渤海生态已经恢复，已经修复完成，不存在再次修复问题；同时讲到诉讼时效期间已过，事件发生已经过去四年了，原告已经丧失胜诉权；也谈到了法律不溯及既往的原则，事件发生时，新的《环保法》没有生效，不能适用，以此否定原告的诉权。两被告的这六点意见是否站得住脚完全依赖于渤海环境是否已经恢复到本次溢油事件之前的状态，而这一点根据原国家海洋局北海分局每年发布的渤海环境报告就可以证明没有恢复到原来的状态，所以在此我们不做过多分析。严格的说，只要有证据证明渤海环境没有恢复到事件发生之前的状态，原告就可以依据现行有效的法律提起公益诉讼。 至于两被告一再强调的已经依据他们与原国家海洋局和原农业部达成的和解协议履行了其应尽的义务，支付了环境损害赔偿金和环境修复资金，所以他们不应该重复履行义务问题，因为原告无法得到传说中的《和解协议》，社会公众也不知道该协议的详细内容，所以笔者在此无法置评。如果该《和解协议》内容确实证实被告已经依据中国法律履行了其法定赔偿和修复义务，只要其中没有漏项、赔偿或者修复资金足以覆盖全部环境损失和修复之需，则被告免除诉讼请求中赔偿和修复的责任就有了根据。据原告说明，原国家海洋局、原农业部、康菲石油、中海石油都以该《和解协议》保密为由拒绝向原告提供，原告向法院提出调取证据申请，法院也没有依法调取该《和解协议》。也许这桩“史上最严重的海洋生态污染”案件就因为所谓保密问题而永远沉入渤海海底了！ 4、关于原告诉讼主体资格问题，被告康菲石油答辩意见第3点和被告中海石油答辩意见第5点都有详细论述。在本案进行过程中原告的环境公益诉讼诉讼主体资格问题经由“宁夏中卫腾格里沙漠污染系列案件” ，由最高人民法院以裁判的形式予以确定，在这里再加以分析似已无必要。 五、《海洋环境保护法》第八十九条第二款是本案法律适用方面的关键，也是本案的核心焦点。 现行《海洋环境保护法》第八十九条第二款与修改之前的第九十条第二款完全相同，原告起诉时与被告答辩时还是适用修改之前的《海洋环境保护法》，被告答辩意见中引用法律条款时说的是第九十条第二款，青岛海事法院裁判时引用的修改后生效的《海洋环境保护法》第八十九条第二款，其实是一个条款，以下都统一说是第八十九条第二款。 1、法律原文及争议。《海洋环境保护法》第八十九条第二款规定:“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区,给国家造成重大损失的,由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。” 对该法律条款的争议由来已久，在《海洋环境保护法》修改时这个条款没有丝毫变化，仍然保持了原状，同样这些争议也就一直在继续。其实对此条款的争议焦点在于这一条款是不是海洋环境公益诉讼的授权性规定？如果是，这才会有下一问题：这是不是一条独家的、排他性的授权规定？是不是只有国家海洋环境监管机关才能提起海洋环境公益诉讼？如果认为这一条款根本就不是海洋环境公益诉讼授权条款，这后续的争议就没有了。根据上述两个问题的不同回答，可以大致将争议观点分为“肯定派”和“否定派”。 2、青岛海事法院和两被告是“肯定派”。被告康菲石油答辩意见第2条、被告中海石油答辩意见第1、2条，都认为这个条款“赋予了国家海洋局进行海洋生态修复的排他性职权”（康菲石油答辩意见用语），“海洋监管机关是有权就海洋资源损害提出索赔和公益诉讼的唯一权利主体”（中海石油答辩意见用语）。总之，两被告都认为这是一个海洋环境公益诉讼授权条款，而且是独家授权，排他性的授权，只有海洋环境监管机关有权提起海洋环境公益诉讼，其他机关和社会组织，都无权提起海洋环境公益诉讼。 青岛海事法院的裁判文书中的论述与两被告的答辩意见基本一致，认为“该法律规定赋予国家海洋行政主管部门监督管理海洋环境的职责,专门授权国家海洋行政主管部门代表国家对污染海洋环境给国家造成重大损失的责任者提出损害赔偿请求,也同时排除了社会组织提出该类请求的资格。”海事法院的裁判文书中虽然没有使用“社会公共利益”的概念，但是论述和结论都与两被告的答辩意见相同，也即是认为这就是独家的、专门性的海洋环境公益诉讼授权规定。 关于《海洋环境保护法》第八十九条第二款的争议中，赞同上述观点的人还有一个立论基础，认为根据现行法律规定，海域所有权属于国家，所以海洋环境公益诉讼只能授权给国家机关。关于这一立论基础，笔者感觉对此观点无需过多讨论。海域所有权归属与土地所有权归属一样，所有权属于国家，无法否认海洋环境、土地环境与社会公众的直接关联性，不等于对土地的污染提起环境公益诉讼的权利就只能给国家机关，对海洋环境污染也是同理。本案被告在答辩时也提到了这个观点。 3、“否定派”的观点：在主体问题上，海洋环境公益诉讼与一般环境公益诉讼是一样的，没有不同，同样应该适用《环境保护法》第五十八条规定。 目前在我们国家行使海洋环境监督管理权的部门就是国家海洋局，《海洋环境保护法》的上述规定也就是赋予了国家海洋局对破坏海洋生态和海洋资源，侵害了国家利益的责任者可以以包括诉讼在内的方式要求损害赔偿的主体资格。这不是海洋环境公益诉讼授权。理由如下： （1）社会公共利益和国家利益不是一个概念。环境公益诉讼针对的环境侵权行为，这种侵权行为损害的是社会公共利益，当然可能包括国家利益；《海洋环境保护法》第八十九条第二款指向的侵权行为损害的利益是国家利益，国家利益与社会公共利益是不同的法律概念，虽然两者可能会有交叉。 《环境保护法》第五十八条确定了我国环境公益诉讼制度，该条明确规定环境公益诉讼针对的是损害社会公共利益的行为。该条规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼”。《海洋环境保护法》第八十九条规定的是损害国家利益的行为，说的是国家损失的救济方式。国家利益和社会公共利益不是一个概念，其内涵和外延均有不同，虽然目前没有法律对这两个概念作出明确界定，但是，我国现行法律中有同时使用这两个概念的情况，这就说明他们确实是不同的概念。比如我国《宪法》第十条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”第五十一条规定：“公民在行使自由权利的时候不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。”《民事诉讼法》第二百零八条直接出现了国家利益和社会公共利益并用的情况：“最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第二百条规定情形之一的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，应当提出抗诉。” （2）如果把《海洋环境保护法》第八十九条理解为是赋予了国家海洋局向海洋环境污染责任者提起环境公益诉讼的主体资格，则会引起诸多悖论。从侵权责任承担方式看，《海洋环境保护法》第八十九条仅仅规定了“赔偿损失”一种方式，而环境侵权责任承担方式中经常使用的“停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔礼道歉”等方式均没有规定。如此理解的话，在诉讼中，海洋局不能提出“损害赔偿要求”之外的诉讼请求，因为法律没有给海洋局这个权利。这种情况下，符合条件的社会组织就可以另行提起环境公益诉讼，提出“损害赔偿要求“之外的诉讼请求，比如恢复原状、赔礼道歉。这样就把本来是一个诉讼能够解决的事情强制的分成了两个诉讼，显然是司法资源的浪费。 （3）如果把《海洋环境保护法》第八十九条理解为是赋予了国家海洋局向海洋环境污染责任者提起环境公益诉讼的主体资格，则该条规定与规定环境公益诉讼制度的《民事诉讼法》和《环境保护法》的相关条款均无法衔接，《海事诉讼特别程序法》中没有公益诉讼规定，这样会使得依据《海洋环境保护法》提起环境公益诉讼的国家海洋局没有了诉讼法支撑。《民事诉讼法》第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这里规定的是对损害“社会公共利益的行为”，显然与《海洋环境保护法》第八十九条规定的“给国家造成重大损失的”行为不是一个概念，前已述及。《环境保护法》第五十八条赋予社会组织提起环境公益诉讼的主体资格，显然，国家海洋局也不是社会组织。 （4）最高人民法院最高人民法院于2017年12月29日发布《关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》没有排除社会组织的诉权。其中第三条规定：“海洋环境保护法第五条规定的行使海洋环境监督管理权的机关，根据其职能分工提起海洋自然资源与生态环境损害赔偿诉讼，人民法院应予受理。”可以看出来，这个条款并没有排除环保社会组织提起海洋环境公益诉讼的权利。根据现在有些文章披露的材料，最高人民法院在起草这个司法解释的过程中，确实有过用这个司法解释明确排除社会组织海洋环境公益诉讼诉权的议论，其中一次草稿中明确排除了社会组织的诉权，但是最后的司法解释没有采纳排除的意见。这个过程也说明，社会组织开展海洋环境公益诉讼没有法律障碍。 实践中有的法院根据最高法院的这个司法解释直接驳回了社会组织提起的海洋环境公益诉讼，是对该司法解释的误读误用。巧合的是，青岛海事法院的裁判文书载明时间是2017年12月28日，上面说的“海洋环境损害赔偿”司法解释发布时间是2017年12月29日，时间卡的似乎很准……。 结语： 笔者本人是上述争议焦点的“否定派”。 我们国家的环境公益诉讼有环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼，公益诉讼才刚刚起步。环境民事公益诉讼方面的基础法律依据有《民事诉讼法》第五十五条、《环境保护法》第五十八条、最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释和最高人民法院关于环境侵权的司法解释。环境行政公益诉讼方面的基础法律依据有《行政诉讼法》第十二条第二款、第一百零一条和《环境保护法》第五十八条，因为没有司法解释，被很多人有意无意的误认为我们没有环境行政公益诉讼制度。关于海洋环境公益诉讼制度，《海洋环境保护法》针对公益诉讼主体事项没有做出特别规定，仍然是符合法律规定的社会组织；与其他环境公益诉讼不同的是程序法依据要加上《海事诉讼特别程序法》。 虽然康菲溢油案环境公益诉讼失败了，社会组织开展海洋环境公益诉讼与环境行政公益诉讼遇到了很大障碍，但是中国法治进程的大方向是不会改变的，依法保护祖国海洋生态环境的呼声和动力不会减弱！当过一段时间，大家发现依靠国家机关提起海洋环境公益诉讼只是一种幻想时，人们会想起社会组织的！ |
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责任编辑：dongzelaw
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