新环保执法环境下的律师环保业务 ——环境公益诉讼中的律师参与
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新环保执法环境下的律师环保业务 ——环境公益诉讼中的律师参与 师学宁 （陕西齐信律师事务所，电话133-1925-6268） 摘 要：十八大以来，生态文明建设成为我国一项重要国策。在立法方面，环保法等多部法律的修订、司法解释的出台，宣告了我国的生态环境保护进入了新的历史阶段。在此背景下，生态环境问题的解决亟需公益诉讼制度的完善，而公益诉讼中又离不开律师的参与。笔者从案例出发，就我国环境公益诉讼的立法及司法现状，尝试讨论律师参与的必要性和具体方式。 关键词：生态环境维护 公益诉讼 律师业务 一、我国环境公益诉讼立法现状（一）我国环境公益诉讼的立法背景从2002年到2018年，近十几年的环境保护发展，国家环境治理理念已经经历了环境污染的控制治理——经济发展中考虑环境因素——将环境保护意识融入的转变。国家环境治理也从治理污染的事后救济，转变为提升生态质量的风险预防目标。根据十八大以来生态文明建设的要求，我国环境治理理念有了新的发展。十九大报告中，习近平总书记提出的“金山银山不如绿水青山”的“美丽中国”生态思想，对我国的生态环境保护提出了更高的要求。在法理层面，将自己的资源和生存空间向外拓展是任何私主体都具有的天性，在公共利益处于无人管理的状态下，都会自觉或不自觉地榨取公共资源为己所用，具体层面表现在对生态环境有意识或无意识的滥用或破坏。传统的环境治理理念重在对环境污染行为所造成的私主体的权利损害进行救济，忽视生态损害的救济以及生态风险的预防，但处于无保护状态下的公共利益是最易受到侵害的，因此立法机关对生态环境的保护性立法，成为提升生态环境保护力度的基础性工作。 （二）我国环境公益诉讼的立法实践2012年，我国修订了新的《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）；2014年，我国又修订了《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》），这两部法律都对环境公益诉讼制度进行了规定。2018年3月2日最高人民法院和最高人民检察院联合发布《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2018〕6号）（以下简称《检察公益诉讼司法解释》）。截止目前，围绕“环境公益保护”已有相关法律及三个司法解释，即《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2015〕1号）、《最高人民法院关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》（法释〔2017〕23号）（以下简称《海洋自然资源和生态环境损害赔偿司法解释》）和《检察公益诉讼司法解释》。三个司法解释的出台，是对公益诉讼制度的重要补充，其中《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》围绕生态环境保护，对环境公益诉讼的程序及实体方面均作出了规定，《检察公益诉讼司法解释》亦将检察院与法院的职责予以明确，加以衔接，可以说在立法方面已初具体系。二、我国环境公益诉讼的案件类型我国环境公益诉讼案件，自2012年至今，共约80余起，其中2015年后逐年增加，这说明自2015年起，我国的环境公益诉讼司法实务不断发展。上述诉讼案件按诉讼类型分类，可分为环境民事公益诉讼、环境行政公益诉讼，笔者从具体案例出发，列举具体的案件并在下文加以剖析。（一）环境民事公益诉讼1.社会组织提起的环境民事公益诉讼案例一：2018年10月24日，北京市朝阳区自然之友环境研究所诉北京都市芳园房地产开发有限公司、北京九欣物业管理有限公司固体废物污染责任纠纷一案在北京四中院公开宣判。法院一审判决确认两被告对位于北京市芳园小区内人工湖实施改造绿化行为，并对上述经改造绿化的生态环境负有维护义务，禁止在该区域内实施破坏生态、污染环境的行为，对原告“自然之友”其他诉讼请求予以驳回。此案为北京市公开审理的第一起环境公益诉讼案件，其中中国政法大学环境资源法研究和服务中心、北京环鸣律师事务所作为支持起诉单位，通过提交书面意见、协助调查取证、出庭参加审理等方式支持本案公益诉讼。 2.国家机关提起的环境民事公益诉讼 案例二：2017年，许某民事公益诉讼案，为检察机关提起的一起民事公益诉讼案件，许某在江苏省常州市武进区的犯罪行为对土壤和地下水持续造成污染。经调查，在常州市民政局登记的三家环保类社会组织，均不符合法律对提起公益诉讼主体要求的相关规定，不具有向常州市中级人民法院提起环境民事公益诉讼的原告资格。2015年12月21日，常州市人民检察院以公益诉讼人身份，向常州市中级人民法院提起民事公益诉讼，经审理，常州市中级人民法院作出判决二被告承担民事责任。 （二）环境行政公益诉讼案例三：2013年3月至4月，金某、吴某、赵某损毁林地一案中，湖北省十堰市郧阳区林业局向三人发出行政处罚决定书，责令三人停止违法行为，恢复所毁林地原状，分别处以数额不等的罚款，限期十五日内缴清。上述三人在收到行政处罚决定书后，在法定期限内均未申请行政复议，也未提起行政诉讼，仅分别缴纳罚款若干，未将罚款缴纳清讫，亦未将被毁公益林地恢复原状。郧阳区林业局在法定期限内既未催告三名行政相对人履行行政处罚决定所确定的义务，也未向人民法院申请强制执行，致使其作出的行政处罚决定未得到全部执行，被毁公益林地未得到及时修复。2015年12月12日，郧阳区人民检察院向区林业局发出检察建议，建议区林业局规范执法，认真落实行政处罚决定，采取有效措施，恢复森林植被。区林业局收到检察建议后，在规定期限内既未按检察建议进行整改落实，也未书面回复。郧阳区人民检察院经调查核实，没有公民、法人和其他社会组织因公益林被毁而提起相关诉讼。2016年2月29日，郧阳区人民检察院以公益诉讼人身份向郧阳区人民法院提起行政公益诉讼，2016年5月5日，郧阳区人民法院作出一审判决：确认郧阳区林业局在对金某、吴某、赵某作出行政处罚决定后，未依法履行后续监督、管理和申请人民法院强制执行法定职责的行为违法；责令区林业局继续履行收缴剩余加处罚款的法定职责；责令区林业局继续履行被毁林地生态修复工作的监督、管理法定职责。从上述三个案例我们可以看出，我国现行的环境公益诉讼案件类型，综合法律关系及诉讼主体，可分为社会组织提起的环境民事公益诉讼、国家机关提起的环境民事公益诉讼、环境行政公益诉讼三种类型，笔者从案例出发，尝试讨论在不同类型案件中律师参与的具体形式。 三、环境公益诉讼中的律师参与（一）律师参与对环境公益诉讼的影响1.专业性环境公益诉讼，是专业度极高的诉讼，主要体现在起诉主体的专业性、法律程序的专业性。其中，起诉主体在法律、司法解释中均有规定，如《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第一条“法律规定的机关和有关组织依据民事诉讼法第五十五条、环境保护法第五十八条等法律的规定，对已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为提起诉讼，符合民事诉讼法第一百一十九条第二项、第三项、第四项规定的，人民法院应予受理。”这是对起诉主体的列举式、释义式规定。结合民诉法、环保法两部法律，我们可以将起诉主体分为两种类型，第一种为社会组织提起的诉讼，第二种为国家机关，国家机关作为起诉主体时，其对相关法律适用的熟悉毋庸置疑，但是作为起诉主体的社会组织，则往往缺乏相关法律知识、技能，因此需要律师这一具有专门知识、技能的职业进行介入。而在作为被起诉主体时，尤其是对于国家机关提起的民事公益诉讼，面对专业程度极高的公权力机关，律师作为被告代理人亦能更好地保护当事人的合法权利。同样的，在诉讼进程中，关于如何更好地维护环境公众利益，律师是最好的引导者。因此，专业的事交给专业的人，律师这一职业是环境公益诉讼中最专业的参与者、领航员。 2.社会性 环境公益诉讼，体现了法律与社会的影响与互动。一方面，社会大众的压力，促进了公益诉讼的启动，没有这种压力，公益诉讼将举步维艰；另一方面，法律行动本身也促进了公共利益的保护，鼓动着社会大众的需求，支持着与之紧密相连的社会与立法变化。然而现实中，一些环境公益诉讼的原告却顾虑重重：如败诉承担的法律责任、经济损失，侵害者的报复乃至一些企业雄厚的经济实力和地方政府的袒护以及国家公权力机关（特别是行政机关）的巨大压力等。也诚如一位学者所说:“如果私人成本超过了私人收益，个人通常不会去从事活动，虽然对社会来说可能有利。”所以，面对强大的私权力及公权力，原告不仅需要强烈的社会责任感，更要勇敢地拿起法律武器来维护公共利益，保护生态环境。从近几年的环境公益诉讼案件来看，越来越多的律师参与到诉讼之中，并成为诉讼的启动者。不难看出，环境公益诉讼具有的社会性需要律师这一社会角色更多的参与。 （二）律师参与诉讼的介入方式笔者在上文曾就我国现行环境公益诉讼案件类型进行分析，那么就不同类型的案件而言，律师的参与阶段及介入方式，笔者大致将其分成两大类进行阐述：1.主动（进攻）型参与 在社会组织提起的环境公益诉讼，如案例一中，北京环鸣律师事务所通过提交书面意见、协助调查取证、出庭参加审理等方式支持公益诉讼。在此情况下，律师提供法律服务应当夯实基本功。在本案及环境司法专门化的背景下，律师不应当为了追逐潮流而忽略自身的法律基本功，在办理环境案件的过程中，应当提高自己分析问题的水平，结合法律、法规、司法解释等规定，对基本事实涉及的法律问题进行判断，这是律师在办理案件时的出发点和落脚点。同样地，在熟悉实体法和程序法规定的情况下，律师在办案中应当积累相关领域的知识。例如，对于环境公益诉讼案件，原告可以请求被告承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等民事责任。但是，在律师承办不同公益诉讼案件的过程中，应当如何确定最适当的请求？有些案件中的污染企业已经停止了污染行为，如果律师不对环境污染的具体事项有明确的认识，未了解污染在什么情况下就已经停止，但仍旧请求法院判定被告停止侵害，就会导致诉讼请求被驳回。因此，律师应当对特定领域的污染企业的主营业务有相当程度的了解，与相关行业的专业人士进行讨论、交流与学习。 2.被动（防御）型参与 律师对于被请求（起诉）的参与体现在，以减轻自己环境责任为目的，积极采取措施，主动减少环境污染和生态损害行为的发生。作为被请求（被告）方律师，更应当体现其专业性和全局性，应充分利用环境公益诉讼的顺位原则，依靠环境行政执法的实施和监督，寻求环境治理最佳替代方案，以使得被请求（被告）方可以集中力量解决客观的环境问题，承担应尽的环境治理义务。具体言之，对于社会组织及国家机关提起的环境民事公益诉讼，律师参与可以就对方寄送的律师函或检察建议，论证案件的法律问题，向被代理人提供成熟可靠的法律服务方案，在非诉阶段积极解决问题，就陕西2015至2018年间的司法实践，陕西各检察院提起的环境公益诉讼案件共三千余件，其中90%以上均在非诉阶段解决，因此，律师参与的大部分案件都更宜用非诉形式解决；就诉讼阶段而言，律师可以在接受代理后，诉讼开始前进行法律调查、证据搜集，在诉讼开始后对于对方提出的诉讼请求，律师可以从法律层面进行分析，或驳或调，从而最大化地发挥律师的能动性，维护被代理人的合法权益。 综上，因此无论是作为环境公益诉讼哪一方的律师，应深谙环境公益诉讼的价值内涵，以追求最优化的环境社会公共利益。律师不仅仅应该是环境公益诉讼专家，更应当是环境解决方案谈判专家。 参考文献和注释： 【1】程汉鹏：《环保公益诉讼利于实现环境正义》，人民法院报，2018年/9月/16日/第002版。 【2】参见张明楷：《法益初论》，中国政法大学出版社2003年版，第172页。 【3】参见韩德培：《环境保护法教程》，法律出版社2012年版，第7页。 【4】竺效：《论环境民事公益诉讼救济的实体公益》，中国人民大学学报，2016年第2期。 【5】自然之友：环境公益诉讼简报-2018年8月，“自然之友”网，http://www.fon.org.cn/index.php?option=com_k2&view=item&id=13231&Itemid=178。 【6】最高人民检察院：检例第28号。 【7】最高人民检察院：检例第30号。 【8】陈党、朱伟，《论律师职业群体在行政公益诉讼中的重要作用》[EB/OL]，http://www.southlawyer.net。 【9】张宝，环境司法专门化的建构路径［J］，郑州大学学报（哲学社会科学版），2014（06）。 |
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