浅议建设主体对环境影响评价制度分类管理项中的责任
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浅议建设主体对环境影响评价制度分类管理项中的责任 —上海市申华律师事务所 沈伟民 环境影响评价，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。环境影响评价法在环境部门法中处于基础法律地位。 建设伴随人类活动，始终是密不可分的。每个建设项目必然与自然环境产生资源互换，这其中产着生正负二种不同效应，环境的自然特征与建设的再形成之间的冲突，给环境带来的改变，直接影响到人类生存要素的改变和生活（健康）质量的变化。 环境保护从被动关注到主动提升，已成为人们生存的基本要求。环境保护的源头在哪？百余年来，环境保护形成了由事后弥补转变为为事前防范的模式，从痛苦的教训中得出了环境影响评价概念，逐步健全了对建设项目环境保护的管理，从建设项目对环境影响程度作为环保的出发点。该项制度在我国的演进，从立法、规范、实施、处罚形成了较完善的制度。 环境影响评价制度由《环境影响评价法》、《建设项目环境保护条例》、《建设项目环境影响评价分类管理名录》等组成。国家对建设项目的环境保护实行分类管理，按建设项目可能造成的影响程度，在环境影响评价中分别为编制环境影响报告书、编制环境影响报告表、填报环境影响登记表三种形式。环境保护行政机关按照法律规定，对分类管理的环境评价项目，采用审批制、备案制等不同行政管理和执法监管方式。 环境保护行政执法中，对编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，当出现“未批先建”、“未验先投”时，须对建设主体依法作出行政处罚，已有诸多行政执法案例，行政行为行为相对人通过行政复议、行政诉讼的不多。 环境保护行政执法中，对未填报环境影响登记表的责任主体，作出行政处罚后，行政行为相对人不服处罚的较多，建设主体（企业）一般都以“对环境影响很小，不需要进行环境影响评价”的理由，申请行政复议、提起行政诉讼。 编制环境影响报告书，编制环境影响报告表，填报环境影响登记表是建设主体（企业）的法定责任，环境影响评价分类管理名录以建设项目特征和所在区域的环境敏感度程度为依据，确定的是环境保护的技术性专业标准。建设主体在接受环境保护行政执法中，对环境影响登记表的认识误区在于“不需要环评”延至了不作填报的理由。 行政审批、行政许可、行政备案在行政管理中有着不同内容。环境保护行政机关根据环境影响评价分类管理制度，2016年11月16日，环境保护部颁布了《建设项目环境影响登记表备案管理办法》行政规章（2017年1月1日起施行），规定了填报环境影响登记表的建设项目，建设单位办理影响登记表备案手续。 按照《环境环境影响评价法》第十六条的规定，环境影响登记表属于环境影响评价文件，也即环境影响评价文件有编制类、填报类之分。填报类环评文件由建设主体自行按照法律法规、政策、标准等要求作填报，建设主体对填报的环境影响登记表内容的真实性、准确性和完整性负责。 对环境影响很小的建设项目，不存在不需要环境影响评价之说，而是法律授权给了建设主体根据项目特征，作环境影响程度的自行评价，完成评价的标志是填报环境影响登记表，办妥网上备案。网上备案属公示形式，建设主体向社会告示了其所建设的项目符合环境影响评价要求，接受社会的评判和监督。 填报、备案、公示，是建设主体对项目环境影响评价的义务，若违反则应承担法律责任。《建设项目环境影响登记表备案管理办法》第十八条规定，建设单位未依法备案建设项目环境影响登记表的，由县级环境保护主管部门根据《环境影响评价法》第三十一条的规定，责令备案，处以五万元以下的罚款。环保行政执法中对建设主体未履行环境影响登记表备案的行为作出行政处罚案例中，一些行政行为相对人对备案义务以为理解为“可以”，以致当受到行政处罚时，自感委屈，实质是对行政管理中的备案认识不足，备案制的“应当”特征不应被混淆。环境影响评价法第十六条第（三）款规定“应当填报环境影响登记表”。 另有一些行政行为相对人，还以简化行政许可、取消行政审批为由，对环境影响登记表备案存疑，持“对环境影响很小”作为登记表可填报、也可不填报的理由，忽视了备案制度的法律责任。行政审批改革中，减少审批，实行“告知承诺”、“上网备案”、“环评管理”、“行政审查与技术审查分离”等都是环境保护行政管理的新举措。 期待环境保护行政管理在环境影响评价中更有效，建设主体的编制类、填报类环境影响评价制度在实践中不断健全。 |
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责任编辑：dongzelaw
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