企业环保合规性审查的必要性及路径选择
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企业环保合规性审查的必要性及路径选择 文/邵卫国，广东绿建律师事务所 内容摘要：随着国家政策、法律和标准的调整及修改，污染企业的环保法律风险凸显。如果不及时识别和有效防范，多种风险叠加，足以给这些企业带来灭顶之灾。企业的环保合规性审查，源于上市公司的环保核查，但又不同于上市公司的环保核查。它属于风险管理的范畴，是新形势下企业防范环保法律风险的有效途径之一。通过环保的合规性审查，找出风险隐患，有利于企业采取措施，消除潜在的法律风险，实现可持续发展。专业的环保律师或律所，可以将该项服务研发成非诉法律服务产品，使之成为专业环保律师的一项新的业务增长点。 【关键词：企业 环保合规性审查 风险防范 路途】 一、企业环保合规性审查的必要性 2010年，我国的经济总量首次超过日本，之后稳居世界第二位。但在经济飞速发展的同时，“资源约束趋紧，环境污染严重，生态系统退化，发展与人口资源环境之间的矛盾日益突出，已成为经济社会可持续发展的重大瓶颈制约”。【1】要解决发展和生态环境之间的矛盾，实现可持续发展，就必须： （一）政策层面。 1、转变发展观念。 十八届三中全会以来，国家出台了一系列保护生态环境的政策，将生态文明建设融入到政治、经济、文化、社会建设之中，提出了“五位一体”的战略布局和“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，以实现人与自然和谐的可持续发展。在这五大发展理念中，“绿色”位居其中，并成为今后我国经济社会发展的指导思想之一。 2、形成对打击环境违法行为的高压态势。 强调对各类环境违法行为“零容忍”，加大惩治力度，并推进执法信息公开，开展环境执法稽查，强化监管责任追究。 3、打好三大保卫战。 先后制定“大气十条”“水十条”和“土十条”，将污染攻坚作为三大战役之一，打好蓝天保卫战、碧水保卫战和净土保卫战，增加人民群众的幸福感。 总之，在政策层面上，国家调整了发展思路，提出了大气、水、土壤等环境要素污染防治的目标，并在此基础上，加大了对环境违法行为的打击力度。国家政策调整后，企业如果不转变观念，仍固守着“三高一资”即高能耗、高水耗、高污染、资源型的传统行业，将会面临着被淘汰出局的风险。 （二）法律层面。 政策的调整，随之而来的就是相关法律的修改。为给生态文明建设提供法制保障，修改不适合新时代要求的法律就成了必然。表现在： 1、刑事责任方面。 2011年2月25日，全国人大发布《刑法》修正案八，将《刑法》第338条的重大环境污染事故罪修改为污染环境罪。由之前的构成重大环境污染事故才追究刑事责任，到目前只要严重污染环境，或者实施了某些法律所禁止的行为，就可入罪，大大降低了入罪门槛，扩大了入罪的范围。在此基础上，最高人民法院、最高人民检察院两次发布《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》，细化了污染环境罪的入罪条件，并对污染环境罪的共同犯罪、犯罪竞合及相关问题作出解释。综观1997年刑法施行以业的情况，适用刑法第338条的结案数（包括重大环境污染事故罪和污染环境罪），可以说历经了从1位数逐步迈向4位数的发展历程。大体而言，2006年之前为1位数；2007-2012年左右，为两位数；2013，相关案件数达到3位数；2015年以后，相关案件就达到了4位数。【2】污染环境罪案件的快速增长，也使刑事责任成了高悬在污染企业头上的一柄利剑，在经营和管理中稍有不慎，随时有落下的可能。 2、民事责任方面。 2012年8月31日，我国《民事诉讼法》修改。其中第五十五条规定，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。这是我国首次从法律上确立了环境民事公益诉讼制度。2017年6月27日，我国《民事诉讼法》和《行政诉讼法》同时修正，明确规定检察机关可以对破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为提起民事公益诉讼和行政公益诉讼。生态环境和资源民事和行政公益诉讼制度的建立，在保护社会公共利益的同时，也让责任主体承担巨额的生态环境修改和生态功能损害等方面的赔偿费用。腾格里沙漠污染案，8家企业要赔偿5.69亿元的公益诉讼案，就是例证。【3】如此大的赔偿金额，对污染企业而言，是一笔不小的费用。 3、行政责任方面。 2014年4月24日，《环境保护法》修订和四个配套办法的出台及随后的《大气污染防治法》《水污染防治法》《环境影响评价法》的修正和《土壤污染防治法》的出台，在明确政府对环境质量负责的同时，强化了企业的主体责任，大幅度提高了违法成本，加大了对环境违法行为的处罚力度。按日连续计罚、拘留、查封扣押、停产整治、责令停业、关闭等，所有这些，对污染企业而言，都具有巨的杀伤力。比如我们正在承办的一起不服行政处罚复议案，就是因公司员工擅自将未经处理的废水直排外环境，被责令关闭。【4】 总之，相关法律及司法解释的不断修订和出台，在严惩重罚方面是一致的，如果出现严重的违法行为，不要说上述三种法律责任叠加在一起，单就一种责任，也是企业难以承受的。 （三）标准层面。 截至“十二五”末期， 我国累计发布国家环保标准1941项(其中“十二五”期间发布493项)，废止标准244项，现行标准1697项。在现行环保标准中，环境质量标准16项，污染物排放(控制)标准161项，环境监测类标准1001项，管理规范类标准481项，环境基础类标准38项。通过备案的地方环保标准达到148项，比“十一五”末期增加85项。 2017年4月5日，环保部办公厅发布了《国家环境保护标准“十三五”发展规划》，提出“十三五”期间，我国仍大力推动标准制修订。具体指标是： 1、修订旧标准。 启动约300项环保标准制修订项目，以及20项解决环境质量标准、污染物排放(控制)标准制修订工作中有关达标判定、排放量核算等关键和共性问题项目。全力推动已立项的约600项及新启动的约300项，共计约900项环保标准制修订工作。 2、发布新标准。 发布约800项环保标准，包括质量标准和污染物排放(控制)标准约100项，环境监测类标准约400项，环境基础类标准和管理规范类标准约300项，支持环境管理重点工作。 总之，企业排放污染物赶不上标准的变化，就有可能因为超标排放污染物而被重罚。比如生活垃圾焚烧时产生的二恶英排放标准，2001年11月12日发布的《生活垃圾焚烧污染控制标准》CB18485-2001中，二恶英的测定均值为1.0 ng TEQ/m 3，而该标准被2014年5月16日发布的《生活垃圾焚烧污染控制标准》GB 18485-2014取代后，二恶英的测定均值变成了0.1 ng TEQ/m 3，相当于排放标准一下子提高了10倍。这样一来，许多生活垃圾处理企业因设备升级进展缓慢，排放不达标，被有关部门给予处罚。今年，我们代理了深圳某公司不服行政处罚听证案，【5】就是该公司的垃圾焚烧炉二噁英超标所致。如果不是二噁英的标准提高了10倍，该公司的二噁英排放是达标的。 综上所述，由于政策、法律及标准的出台和修改，原来合法的，现在可能就不合法了。原来达标的，将来可能就不达标了。原来处罚轻的，现在不但面临着经济上的重罚，还有可能被关闭或者被追究刑事责任。所有这些变化，必然给企业的生产和经营造成影响，由此而产生的环境法律风险陡增。新形势下，合规经营是企业的唯一选择，也只有经常给企业进行环保合规审查，才会发现漏洞，及时采取措施，防患于未然。 二、环保合规性审查的路途选择 企业进行环保合规审查，是一项专业性很强的工作。企业可以自查，也可以委托第三方机构来审查。本文认为，最好是委托专业的环保律师团队进行。理由是： （一）从审查的内容上看。 环保合规审查的重点是找问题，即看是否符合现行有效的政策、法律和标准，以及违反上述规定所带来哪些法律后果。从2003年6月6日，原国家环境保护总局《关于对申请上市的企业和申请再融资的上市企业进行环境保护核查的通知》（环发【2003】101号）【6】的内容看，上市公司核查的内容涉及到的技术问题较少，大多是法律问题。企业的环保合规性审查，借鉴上市公司环保核查，内容所有增加，但少有涉及技术问题。 （二）从专业优势上看。 据统计，目前我国与环保相关的法律就有37部，加上行政法规、部门规章和地方性法规、规章就更多。只有经过长期积累和系统学习，才能成为一名专业的环保律师。不但如此，环保律师是法律专家，更清楚存在这些问题会带来什么法律后果。技术专家可能也懂一部分法律，但对法律的理解和把握上，难与环保律师无法相比。还有，法律责任，特别是行政责任和刑事责任的认定，是一项十分复杂而又十分专业的问题，没有丰富的法律知识和实践经验，很难适应这项工作。 （三）从程序和分工上看。 从程序上看，找问题在先，解决问题在后。从分工上看，环保合规性审查是找问题，技术专家是解决问题，分工不同，也不能相互取代。专业的人，要做专定的事。比如，企业是否存在超标排放污染物的问题，环保合规性审查只要看到检测报告的结果就够了。而要解决超标的问题，就要看是企业的管理问题，还是设备的问题。如果是后者，则需进行设备的升级或工艺的技术改造。 企业环保合规性审查不同于上市公司的环保核查，主要表现在： 1、对象不同。 上市公司的环保核查仅限于钢铁、电解铝和水泥等16个 行业中拟上市的公司和再融资的上市公司，范围比较窄。企业环保合规审查，不但包括上述公司，也包括其他非上市、重点排污单位及有污染物排放的企业。 2、目的不同。 上市公司的环保核查，作为申请企业而言，主要目的是 为了上市和再融资。而企业的环保合规审查，主要是为了防范风险。 3、主体不同。 上市公司的环保核查，核查的主体是环保行政部门，而 企业的环保合规审查，审查的主体是企业自已。企业也可以委托环评机构或者其他第三方机构，对企业的环保合规情况进行审查，本质上还是企业的自身行为。 4、性质不同。 上市公司的的环保核查，是环保行政部门的一种行政管 理措施，是出于管理的需要。而企业环保合规审查，是企业的一种自我风险防范的措施，是企业自身管理的内在需求。 5、范围不同。 上市公司的环保核查，仅限于环保部门所规定的污染物 排放是否达标、固废的处理及防治污染设备的运行等范围。而企业的环保审查，不但包括上述范围，还涉及企业生产经营中的清洁生产、突发环境事件应急等各个环节，范围更广。 6、后果不同。 上市公司的环保核查，不能通过的，会影响公司上市或 融资。而是否进行企业的环保合规审查，由企业根据需要自行决定，是否进行审查，不会产生什么法律后果。 为简政放权、转变政府职能，2014年10月19日，环保 部下发《关于改革调整上市环保核查工作制度的通知》（环发【2014】149号），【7】终止了上市公司环保核查制度。上市公司的环保核查虽然取消了，但国家并没有放松对相关公司的执法监督检查。既然如此，可以把国家对上市公司环保核审的做法进行改造，移植到企业的自查之中，纳入风险管理的体系统，具有现实的需要和应然选择。 总之，通过企业的环保合规性审查，相当于给企业做一次健康体检，发现风险隐患，有利于及时排除风险，消除这些隐患成为恶性环境事件的可能，对企业的健康发展会有很大的帮助。防患于未然，这就是企业环保合规性审查的价值所在。企业到境外投资也一样，只不过所依据的法律或标准，因所在国的不同有所区别而已。 企业的环保合规性审查的内容，简要地说，包括： 1、企业在设立阶段。 主要审查环评手续是否完备，是否配套了污染防治设施并经过验收，是否应当办理且已经办理了排污许可证等。 2、企业在经营阶段。 主要审查污染防治设施的运行情况，所排放的污染物达标情况，固废的管理和危废的转移及处置情况，清洁生产情况，环境保护税的申报和缴纳情况，环境应急预案等制度建设情况及信息公开情况等。 3、企业在终止经营阶段。 主要有污染场地的修复及风险管控情况及其他需要审查的情况等。 审查的方法，主要有相关资料及证照的审查、现场查看、调取有关证据、分析论证等。如有必要，涉及到技术转强的问题，可以邀请技术专家铺助完成。 最后，经分析论证，制作出一份审查报告，交给企业。有些问题，只要找出来，是可以立即改正。比如，固废的乱堆放，较容易整改。而有些问题，比如所排放的污染物超标，则需要进一步查找原因，制定有针对性的解决方案。涉及到技术性的解决方案，就不是环保律师能力所及，则需要提供技术服务第三方公司给予解决。 三、结语 中国面临着环境问题“三个高峰”叠加时期：一是环境污染最为严重的时期到来，可能延续到未来10到15年；二是突发性环境事件进入高发期，特别是污染严重时期与生产事故高发时期重叠，环境风险不断增大，国家环境安全受到挑战；三是群体性环境事件上升迅速，污染问题成为影响社会稳定的“导火索”。【8】本文认为，在“三个高峰”叠加期，合规经营是污染企业的唯一选择。 作为环保的专业律师，通过对审查流程设计和审查要点的疏理，可以使之成为环保律师的非诉讼法律服务产品。随着企业风险意识的提高及国家可持续发展战略的确立，这项非诉法律服务应该能成为未来法律非诉服务的又一片蓝海。只要我们加大研发力度，不断打磨产品，一定会得到更多企业的接受和认可。 注释： 【1】参见《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》，载http://www.gov.cn/xinwen/2015-05/05/content_2857363.htm，2018年10月31日访问。 【2】参见喻海松《环境资源犯罪实务精解》，法律出版社，2017.1（2017.5重印）第28页。 【3】腾格里沙漠污染案：2015年8月，中国生物多样性保护与绿色发展基金会向中卫市中级人民法院提起诉讼称：瑞泰公司等八家企业在生产过程中违规将超标废水直接排入蒸发池，造成腾格里沙漠严重污染，截至起诉时仍然没有整改完毕。请求判令：1.停止非法污染环境行为;2.对造成环境污染的危险予以消除;3.恢复生态环境或者成立沙漠环境修复专项基金并委托具有资质的第三方进行修复;4.针对第二项和第三项诉讼请求，由法院组织原告、技术专家、法律专家、人大代表、政协委员共同验收;5.赔偿环境修复前生态功能损失;6.在全国性媒体上公开赔礼道歉等。2017年7月28日，在法院的主持下，双方达成调解协议，8家被诉企业承担5.69亿元用于修复和预防土壤污染，并承环境损失公益金600万元。 【4】2018年4月12日，博罗县环境保护局在巡查时发现，某公司排污口所排废水异常，经现场检查发现，该公司污水处理站员工擅自安装消防软管，将未经处理的废水直排外环境。经采样监测，发现该公司所排电镀废水中的镍、铬等污染严重超标，涉嫌污染环境犯罪。之后，博罗县环境保护局将该案的犯罪线索移交公安机关，并报经县政府批准，对该公司作出自行关闭的行政处罚。 【5】受环保部委托，华南环境科学研究对深圳某环保能源有限公司的4台焚烧炉进行了两批（8炉次）烟气二噁英排放取样监督性监测，其中2次（2017年11月9日3#炉超3.5倍、2018年1月18日4#炉超0.2倍）存在二噁英排放监测结果浓度均值超过《生活垃圾焚烧污染控制标准》（GB18485-2014）排放限值问题。3#炉结果显示3个样品的二噁英检测值分别为：0.452 ngTEQ/m3、0.596ngTEQ/m3、0.307ngTEQ/m3，平均值为0.45ngTEQ/m3。4#炉结果显示3个样品的二噁英检测值分别为：0.0693 ngTEQ/m3、0.115ngTEQ/m3、0.175ngTEQ/m3，平均值为0.12ngTEQ/m3。 深圳市人居环境委据此，拟对该公司作出行政处罚，该公司不服，委托我们代理听证。 【6】参见《关于对申请上市的企业和申请再融资的上市企业进行环境保护核查的通知》（环发【2003】101号），载http://www.csrc.gov.cn/pub/shenzhen/xxfw/tzzsyd/ssgs/scgkfx/scxx/201410/t20141010_261520.htm，2018年11月4日访问。 【7】参见《关于改革调整上市环保核查工作制度的通知》（环发【2014】149号），载 http://www.csrc.gov.cn/pub/shenzhen/xxfw/tzzsyd/ssgs/scgkfx/scxx/201504/t20150430_275953.htm，2018年11月4日访问。 【8】参见吕忠梅《环境与健康风险的法律规制——以环境法为视角》，2018年10月11日，在第四期中法法律与司法交流周 (RFCDJ) 上的发言。 |
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