“三同时”制度中房地产项目验收争议处理探析
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“三同时”制度中房地产项目验收争议处理探析 李红楠 金诺律师事务所 13388052051 ［摘要］生态环境部令1号出台，房地产项目除特殊情形外由至少报告表转变为登记表。此种法律变化从政府层面减少审批、验收环节，但却因诸多历史遗留问题，环保部门执法仍面临更多疑难，需要解决。当前诸多建设项目“未验先投”行为的执法，因生态环境部令1号出台，属于应当验收而变成不用验收的建设相；但并无明文法律规范规定，在生态环境部令1号前已制定环境影响评价文件的建设项目“未验先投”如何行政处罚。本文从环保部门角度分析某房地产项目涉嫌“未验先投”的环境行政处罚案件处理做一定探讨与分析。 ［关键词］未验先投 房地产项目 环境行政处罚 法律适用 行政法原则 争议处理 引言 建设项目环境保护设施建设“三同时”制度是指建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。其中，环境保护设施未经验收不得投入使用，而是否应验收则依据建设项目的环境影响评价文件类型。按照《环境影响评价法》与《建设项目环境保护管理》（2017修订）的规定，依国家环保部则专门制定《建设项目环境影响评价分类管理名录》，编制环境影响报告书和环境影响报告表的建设项目应对配套建设的环境保护设施进行验收。 2018年4月28日发布生效的《关于修改<建设项目环境影响评价分类管理名录>部分内容的决定》（生态环境部令1号）修正了2017年版的《建设项目环境影响评价分类管理名录》，其中房地产项目除涉环境敏感区或需自建配套污水处理设施的项目外都仅需填写环境影响登记表，也即按照《建设项目环境保护管理》（2017修订）无须环保验收。 实务中，环保部门已遇到在生态环境部令1号前应做环境影响报告表，在生态环境部令1号后做环境影响登记表的案件，针对具体案件中涉嫌违反“三同时”制度，应验收未验收的行为认定以及相应的法律适用，甚至牵涉到执法程序问题处理。笔者就近期接收的法律咨询的情况，本文专门针对修正前《名录》要求做环境影响报告表的房地产项目验收问题，从环保部门执法角度，就实践中遇到的执法疑难点予以探讨分析。 一、案件基本情况及争议的提出 （一）案件基本情况 2018年3月底，经举报，于2004年办理环境影响报告表的某A住宅小区，存在环境保护设施未经验收就投入使用的情况。接到举报后，负有环保监管职责的B环保局及时开展立案调查工作。因A住宅小区办理环境影响评价审批（该小区以单独建设项目报批）时间久远、小区开发商C查询、验收主体确定等复杂原因，调查持续到2018年4月28日（生态环境部令1号发布生效）。 尽管经调查可确定A住宅小区确实存在环境保护设施未经验收就投入使用的情形，但因法律适用问题，B环保局无法确定上述行为的性质，故向上级环保部门请示，但于案件处理届满之日，仍未获得明确的回复。 （二）争议的提出 在请示未获得明确回复情况下，B环保局在A住宅项目涉嫌环境违法案件处理上，局里内部出现了不同的声音，争议主要出现在如下方面： 1. 案件处理决定的作出时限争议 因行政部门必须依职责依法律保证行政程序合法性，以保证行政部门程序上的依法行政，避免程序违法风险。 B环保局就A住宅项目涉及的法律适用请示上级部门答复的期限，即请示期限可否不计入环境行政处罚案件处理期限范围内，或者请示期限导致案件行政处理程序中止。对于请示期限与环境行政处罚期限关系如何处理，需要B环保局合法作出决策。 2. 案件违法行为认定争议 虽然B环保局调查的证据足以证明A住宅小区环境保护设施未验收，但基于在案件调查处理过程中生态环境部令1号出台，导致本案所应遵守的法律规定出现相对矛盾的变化，即在生态环境部令1号生效前应认定违法，在生态环境部令1号生效后则受否违法处于不确定状态。因此，B环保局在新旧法律规定间抉择适用，以作出此种持续性行为的违法性认定。 3. 自由裁量权行使争议 就案件执法时限与违法行为认定的法律适用的复杂情况，B环保局是否可行使自由裁量权，以及自由裁量权如何行使，尚存争议。 二、关于案件执法时限的处理 （一）请示期限与不计入期限关系 针对环境行政处罚的期限，按照《环境行政处罚办法》第五十五条规定“环境保护行政处罚案件应当自立案之日起的3个月内作出处理决定。案件办理过程中听证、公告、监测、鉴定、送达等时间不计入期限。”其中，为确定法律适用的请示期限并没有明确在该期限内。则需要对不计入期限的时间是否包含请示期限。 从法律解释角度，扩大解释上述不计入期限的时间范畴，即将请示期限列入“等”字的范畴。在尚未查询到可依据或参考的法律规范与行政、司法案例的情况下，“听证、公告、监测、鉴定、送达”是被明文规定在《环境行政处罚办法》中，均有相应的法律条款规定，且均为环境行政执法程序环节；而《行政处罚法》、《环境行政处罚办法》等有关规定并没有就下级向上级的请示做明文规定，也无针对请示期限处理的规定。 （二）请示期限与行政程序中止关系 依正当程序原则，法律适用请示上级并获得回复的期间，属于法律不明确的状态，B环保局无法对A住宅小区涉嫌违法行为予以判定；出于对行政相对人合法权益保护，为严格依法作出行政决定，B环保局的环境执法程序可因请示而中止。待请示得到明确回复，B环保局再行启动执法程序。 关于行政程序中止，国家及B环保局所处地方并无相关法律规范，但《西安市行政程序规定》、《濮阳市行政执法投诉处理办法》，均提出“案件涉及法律适用问题，需要有权机关作出解释或者确认的”，行政处理程序中止，参照上述规定，则本案可适用行政程序中止。 三、关于违法行为认定的处理 （一）作出不予处罚的处理决定分析 依《中华人民共和国立法法》第92条，“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，”“新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。”同时参照《最高人民法院关于印发<关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪>的通知》（法(2004)96号），“根据行政审判中的普遍认识和做法，行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，但下列情形除外：（二）适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的；”，因此，本案依从新兼从轻原则，适用生态环境部令1号，A住宅小区按照做环境影响登记表管理的项目，依法不再需要进行环境保护验收。 依据《环境行政处罚办法》第二十二条与第二十三条，对已经立案的案件，根据新情况发现不符合立案条件的，应当撤销立案。其中立案条件之一为“依法应当或者可以给予行政处罚”的条件，则本案属于无现行有效、明文的法律规定应当或可以处罚的情形，应撤销立案，即不予处罚。 另外，从生态环境部令1号出台背景来讲，名录修订是为“贯彻落实党中央、国务院关于‘简政放权、放管结合、优化服务’改革要求”的方针；从环境保护实践角度来讲，我国在房地产项目环境保护实施验收事宜上一直在法律和实务中没有明确验收主体、验收标准，导致现实中大量房地产项目存在未验收，也无法验收的情形。此种状况也可以解读为生态环境部令1号出台要解决问题之一，即将此类问题直接“合法化”，但环保部门的环保监管依然存在。 （二）作出予以处罚的处理决定分析 依《中华人民共和国立法法》第93条，“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”则在没有特别规定情况下，生态环境部令1号应适用于在2018年4月28日发布后的新建、改建或扩建项目，不适用于发布前已建项目，那么A住宅小区仍应按照环境影响报告表管理。 同时，因涉嫌的违法行为“未验先投”，属于持续性行为，则应适用2017年修订后的《建设项目环境保护管理条例》第二十三条予以处理，即“责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款。”其中，针对“责令限期改正”的行政命令，因生态环境部令1号发布，A住宅小区已属于登记表管理的项目，则无需验收，直接予以登记，以满足行政管理要求。 四、关于B环保局行政裁量权行使 通过上述分析，显然A住宅小区所涉嫌的违法行为案件无论在行政处理程序还是行政处理决定上，B环保局都因法律无明文规定而存在自由裁量的权利。 在此种条件下，B环保局自由裁量权行使，则至少需要满足行政法上的行政合法性、行政合理性与正当程序性原则，能够实现法律证成，即给一个法律决定提供充分理由的过程或程序。 笔者认为，无论法律还是司法实践，都对行政机关的行政程序合法性要求严格，故本案环境行政处罚程序最佳方案严格依照法律规定期限予以处理；在违法行为认定上，因无明文法律规定，本文第三部分所讨论的两个路径，则需要B环保局再结合案件情况、影响面等情况予以考虑与抉择，笔者倾向选择第二种路径。 五、结语 可以说，在依法行政的背景下，上述争议的出现，可能在目前很多环保部门的处理都是直接等待请示。但是，在公众举报以及因举报而产生的复议或诉讼，加之避免处罚相对人的复议或诉讼，导致环保部门必须考虑合法与合理处理，以保障行政合法性。 房地产项目不符合“三同时”制度要求，涉嫌环境保护设施未验收的案件，在法律适用上并非因直接适用的法律规范的不明确，而是验收与否的前置要求的所适用的法律规范不明确，导致出现本文所探讨的争议。其中，如后续不出台明文规定，则环保部门的自由裁量权范围、合法性与合理性判断需要依靠司法案例予以明确或参照。 “三同时”制度中房地产项目验收争议处理探析 李红楠 金诺律师事务所 13388052051 ［摘要］生态环境部令1号出台，房地产项目除特殊情形外由至少报告表转变为登记表。此种法律变化从政府层面减少审批、验收环节，但却因诸多历史遗留问题，环保部门执法仍面临更多疑难，需要解决。当前诸多建设项目“未验先投”行为的执法，因生态环境部令1号出台，属于应当验收而变成不用验收的建设相；但并无明文法律规范规定，在生态环境部令1号前已制定环境影响评价文件的建设项目“未验先投”如何行政处罚。本文从环保部门角度分析某房地产项目涉嫌“未验先投”的环境行政处罚案件处理做一定探讨与分析。 ［关键词］未验先投 房地产项目 环境行政处罚 法律适用 行政法原则 争议处理 引言 建设项目环境保护设施建设“三同时”制度是指建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。其中，环境保护设施未经验收不得投入使用，而是否应验收则依据建设项目的环境影响评价文件类型。按照《环境影响评价法》与《建设项目环境保护管理》（2017修订）的规定，依国家环保部则专门制定《建设项目环境影响评价分类管理名录》，编制环境影响报告书和环境影响报告表的建设项目应对配套建设的环境保护设施进行验收。 2018年4月28日发布生效的《关于修改<建设项目环境影响评价分类管理名录>部分内容的决定》（生态环境部令1号）修正了2017年版的《建设项目环境影响评价分类管理名录》，其中房地产项目除涉环境敏感区或需自建配套污水处理设施的项目外都仅需填写环境影响登记表，也即按照《建设项目环境保护管理》（2017修订）无须环保验收。 实务中，环保部门已遇到在生态环境部令1号前应做环境影响报告表，在生态环境部令1号后做环境影响登记表的案件，针对具体案件中涉嫌违反“三同时”制度，应验收未验收的行为认定以及相应的法律适用，甚至牵涉到执法程序问题处理。笔者就近期接收的法律咨询的情况，本文专门针对修正前《名录》要求做环境影响报告表的房地产项目验收问题，从环保部门执法角度，就实践中遇到的执法疑难点予以探讨分析。 一、案件基本情况及争议的提出 （一）案件基本情况 2018年3月底，经举报，于2004年办理环境影响报告表的某A住宅小区，存在环境保护设施未经验收就投入使用的情况。接到举报后，负有环保监管职责的B环保局及时开展立案调查工作。因A住宅小区办理环境影响评价审批（该小区以单独建设项目报批）时间久远、小区开发商C查询、验收主体确定等复杂原因，调查持续到2018年4月28日（生态环境部令1号发布生效）。 尽管经调查可确定A住宅小区确实存在环境保护设施未经验收就投入使用的情形，但因法律适用问题，B环保局无法确定上述行为的性质，故向上级环保部门请示，但于案件处理届满之日，仍未获得明确的回复。 （二）争议的提出 在请示未获得明确回复情况下，B环保局在A住宅项目涉嫌环境违法案件处理上，局里内部出现了不同的声音，争议主要出现在如下方面： 1. 案件处理决定的作出时限争议 因行政部门必须依职责依法律保证行政程序合法性，以保证行政部门程序上的依法行政，避免程序违法风险。 B环保局就A住宅项目涉及的法律适用请示上级部门答复的期限，即请示期限可否不计入环境行政处罚案件处理期限范围内，或者请示期限导致案件行政处理程序中止。对于请示期限与环境行政处罚期限关系如何处理，需要B环保局合法作出决策。 2. 案件违法行为认定争议 虽然B环保局调查的证据足以证明A住宅小区环境保护设施未验收，但基于在案件调查处理过程中生态环境部令1号出台，导致本案所应遵守的法律规定出现相对矛盾的变化，即在生态环境部令1号生效前应认定违法，在生态环境部令1号生效后则受否违法处于不确定状态。因此，B环保局在新旧法律规定间抉择适用，以作出此种持续性行为的违法性认定。 3. 自由裁量权行使争议 就案件执法时限与违法行为认定的法律适用的复杂情况，B环保局是否可行使自由裁量权，以及自由裁量权如何行使，尚存争议。 二、关于案件执法时限的处理 （一）请示期限与不计入期限关系 针对环境行政处罚的期限，按照《环境行政处罚办法》第五十五条规定“环境保护行政处罚案件应当自立案之日起的3个月内作出处理决定。案件办理过程中听证、公告、监测、鉴定、送达等时间不计入期限。”其中，为确定法律适用的请示期限并没有明确在该期限内。则需要对不计入期限的时间是否包含请示期限。 从法律解释角度，扩大解释上述不计入期限的时间范畴，即将请示期限列入“等”字的范畴。在尚未查询到可依据或参考的法律规范与行政、司法案例的情况下，“听证、公告、监测、鉴定、送达”是被明文规定在《环境行政处罚办法》中，均有相应的法律条款规定，且均为环境行政执法程序环节；而《行政处罚法》、《环境行政处罚办法》等有关规定并没有就下级向上级的请示做明文规定，也无针对请示期限处理的规定。 （二）请示期限与行政程序中止关系 依正当程序原则，法律适用请示上级并获得回复的期间，属于法律不明确的状态，B环保局无法对A住宅小区涉嫌违法行为予以判定；出于对行政相对人合法权益保护，为严格依法作出行政决定，B环保局的环境执法程序可因请示而中止。待请示得到明确回复，B环保局再行启动执法程序。 关于行政程序中止，国家及B环保局所处地方并无相关法律规范，但《西安市行政程序规定》、《濮阳市行政执法投诉处理办法》，均提出“案件涉及法律适用问题，需要有权机关作出解释或者确认的”，行政处理程序中止，参照上述规定，则本案可适用行政程序中止。 三、关于违法行为认定的处理 （一）作出不予处罚的处理决定分析 依《中华人民共和国立法法》第92条，“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，”“新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。”同时参照《最高人民法院关于印发<关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪>的通知》（法(2004)96号），“根据行政审判中的普遍认识和做法，行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，但下列情形除外：（二）适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的；”，因此，本案依从新兼从轻原则，适用生态环境部令1号，A住宅小区按照做环境影响登记表管理的项目，依法不再需要进行环境保护验收。 依据《环境行政处罚办法》第二十二条与第二十三条，对已经立案的案件，根据新情况发现不符合立案条件的，应当撤销立案。其中立案条件之一为“依法应当或者可以给予行政处罚”的条件，则本案属于无现行有效、明文的法律规定应当或可以处罚的情形，应撤销立案，即不予处罚。 另外，从生态环境部令1号出台背景来讲，名录修订是为“贯彻落实党中央、国务院关于‘简政放权、放管结合、优化服务’改革要求”的方针；从环境保护实践角度来讲，我国在房地产项目环境保护实施验收事宜上一直在法律和实务中没有明确验收主体、验收标准，导致现实中大量房地产项目存在未验收，也无法验收的情形。此种状况也可以解读为生态环境部令1号出台要解决问题之一，即将此类问题直接“合法化”，但环保部门的环保监管依然存在。 （二）作出予以处罚的处理决定分析 依《中华人民共和国立法法》第93条，“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”则在没有特别规定情况下，生态环境部令1号应适用于在2018年4月28日发布后的新建、改建或扩建项目，不适用于发布前已建项目，那么A住宅小区仍应按照环境影响报告表管理。 同时，因涉嫌的违法行为“未验先投”，属于持续性行为，则应适用2017年修订后的《建设项目环境保护管理条例》第二十三条予以处理，即“责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款。”其中，针对“责令限期改正”的行政命令，因生态环境部令1号发布，A住宅小区已属于登记表管理的项目，则无需验收，直接予以登记，以满足行政管理要求。 四、关于B环保局行政裁量权行使 通过上述分析，显然A住宅小区所涉嫌的违法行为案件无论在行政处理程序还是行政处理决定上，B环保局都因法律无明文规定而存在自由裁量的权利。 在此种条件下，B环保局自由裁量权行使，则至少需要满足行政法上的行政合法性、行政合理性与正当程序性原则，能够实现法律证成，即给一个法律决定提供充分理由的过程或程序。 笔者认为，无论法律还是司法实践，都对行政机关的行政程序合法性要求严格，故本案环境行政处罚程序最佳方案严格依照法律规定期限予以处理；在违法行为认定上，因无明文法律规定，本文第三部分所讨论的两个路径，则需要B环保局再结合案件情况、影响面等情况予以考虑与抉择，笔者倾向选择第二种路径。 五、结语 可以说，在依法行政的背景下，上述争议的出现，可能在目前很多环保部门的处理都是直接等待请示。但是，在公众举报以及因举报而产生的复议或诉讼，加之避免处罚相对人的复议或诉讼，导致环保部门必须考虑合法与合理处理，以保障行政合法性。 房地产项目不符合“三同时”制度要求，涉嫌环境保护设施未验收的案件，在法律适用上并非因直接适用的法律规范的不明确，而是验收与否的前置要求的所适用的法律规范不明确，导致出现本文所探讨的争议。其中，如后续不出台明文规定，则环保部门的自由裁量权范围、合法性与合理性判断需要依靠司法案例予以明确或参照。 |
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责任编辑：dongzelaw
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