发挥环保专业律师作用 助力打赢污染防治攻坚战
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发挥环保专业律师作用 助力打赢污染防治攻坚战 （李军强 广东绿建律师事务所 电话：13823136970） 摘要：污染防治攻坚战是当前重点工作之一，环保律师作为环境法律专业人员，应该也必须参与其中，并通过专业的服务，助力污染防治攻坚目标的实现。在服务时，要了解整体形势，把握关键内容，创新服务业务，提升服务能力，让我们的服务贴近需求，适应需要。服务的主体重点在政府和企业，服务的内容包括为立法、规范执法、科学决策、企业环境法律风险防范等提供专业的服务，保证服务的综合性、系统性、全面性和操作性，为污染防治攻坚目标的实现贡献智慧和力量。 主题词：环保律师、专业作用、污染防治攻坚战 污染防治攻坚战是实现首个百年奋斗目标的三大攻坚战之一，是国家当前重点工作之一。作为环保专业律师，我们应该抓住机遇，发挥我们的专业优势，用我们的专业服务，推动政府科学决策、规范执法，提升宏观管理能力和水平；帮助企业构建体系、防控风险、改善环境，真正发挥污染防治主体作用；开展公民教育培训，提升公众参与能力、监督能力和水平。全面助力打赢污染防治攻坚战，为新时代生态文明建设贡献我们的专业和智慧，做出我们应有的贡献。 一、律师服务污染防治攻坚战的必要性 （一）人类命运共同体建设的需要 污染防治攻坚战是生态文明建设的现实需要，是人类命运共同体建设的核心内容之一，是事关人类生存和发展的重要工作，是全人类共同的目标，律师作为社会的一分子必须参与其中并发挥作用。 （二）法治建设的需要，律师责任的要求 在污染防治攻坚战中，依法行政、科学决策、规范执法是基本要求，也是重要保障。律师作为专业的法律人，法律的实施者和捍卫者，为国家的中心工作服务是职责所在，应该也能够发挥专业的作用。 （三）律师行业发展的需要 随着社会的发展，特别是律师行业的快速发展，业务同质化越来越严重，竞争甚至是恶性竞争越来越激烈，律师业务的拓展成了时代的要求、现实的需求，也是律师行业发展的现实要求。律师服务污染防治攻坚战拥有拓展业务的巨大潜力，能有效避免律师行业的竞争。 二、律师服务污染防治攻坚战需要把握的几个关键 污染防治攻坚战是一项系统工程，需要各方参与。他涉及内容多、关系复杂，需要对其进行系统分析、综合考虑、有序推进，律师只有在弄清这些问题的基础上，才能研发出合适的服务业务，才能更好地服务，起到更好的作用。 （一）弄清污染防治攻坚战的内容 污染防治攻坚战涉及的内容非常多，情况非常复杂，应该全面了解，清楚掌握。为更好地了解，可以从不同的维度进行分类了解。 首先，从污染防治的过程维度看，包括前端预防、中期控制、末端治理。其中前端预防效果最好，是从源头规划和系统实施的措施，是避免污染产生的措施。中期控制是通过管理制度和体系，在生产经营过程中控制污染的措施，虽然可以防范污染，但无法解决前端规划不合理而产生的污染风险。末端治理是效果最差，是在污染发生后的不得已措施，虽然可以遏制污染的扩大，但消除污染影响的成本高、周期长、影响大。在这个维度上污染防治应该特别重视前端控制。 其次，从污染防治的主体维度看，政府主导、企业主体、全民参与是环保法确定的管理体系。既要充分发挥政府调控的作用，制定科学合理的规划、制度体系，指导和引导公众参与生态文明建设，服务于生态文明建设，尽量减少对社会主体自主行为的干预。又要充分发挥企业的主体作用，让企业自主进行决策、自主组织生产、自主防范风险，真正将污染消灭在源头、消灭在萌芽状态中。还要大力提升公众生态环保意识和能力，全民参与、有效监督，形成全天候、全地域、全覆盖的监督网络，让环境违法行为无处藏身。在这个维度上，政府主导和企业主体相对重要，应该重点关注。 第三，从环境污染因素维度看，大气、水、土壤、噪声、固废、光、放射性、振动等均应重视和控制，同时，随着社会的快速发展，新的污染因素也会出现，也应该引起重视和关注。此外，生态系统保护也应该成为我们关注的因素。从目前的形势看，大气、水、土壤、固废的污染防治和生态系统保护是管理的重点。这从第八次生态环保大会确定的七大攻坚战中可以得到验证。 第四,从污染防治制度维度看，环境影响评价、“三同时”、排污许可、自主监测、信息公开、规划计划、总量控制、联防联控、生态红线等制度，都需要我们去思考，去了解，去研究，去服务。其中，环境影响评价、“三同时”、排污许可等违法情况较多，处罚较重，应该重点关注并研究，保证能够对这些制度的构建和完善提供意见和建议。 第五，从制约污染防治实施效果的因素看，污染防治意识不强、环境违法责任不严、环境监管力度不够、污染管理和防控系统不健全、污染防治各方协调不力、预防措施和投入不足等，都会成为制约污染防治攻坚战实施效果的因素，应该进行研究并提出改进和完善的方案。这其中的重点应当是污染管理和防控系统不健全，只有有了高效、健全、良好的系统才能更好打赢污染防治攻坚战。 （二）找准打好污染防治攻坚战的关键环节 污染既有现存污染，也有新增污染，污染产生的原因既有意识方面的原因，也有协调配合方面的原因。所以污染防治攻坚战要识别关键因素，有针对性的推进。 首先，必须控制增量污染。要从源头控制增量污染，采取垃圾减量分类、循环利用、清洁生产等方法，控制污染物质的增加。而现阶段，源头污染控制落实的还不够好，效果还有待提升。同时，源头防控制度还不够完善，比如还没有决策生态环保合规审查制度，有的制度实施效果不好，还需要完善。这方面的工作很多，也很有挑战性，需要深入思考，全面推进。 其次，存量污染必须消除。消除存量污染的关键主要在企业，而目前企业污染防治的积极性还不能适应污染防治攻坚的需要，需要加大培训力度，提升企业积极主动消除存量污染的积极性和主动性。鉴于目前存量污染数量较大，治理存在较大压力的现实情况，要加大投入、提升技术，并采取合理的、科学的方法有序推进。为了保证存量污染消除的顺利推进，要加大执法力度，规范执法行为，提高执法效率，增强执法效果，让执法成为有效推动存量污染消除的助力器。 第三，要加强教育培训工作。要通过教育培训工作，提升全体社会成员环境保护的意识和能力，让所有的人，在所有的岗位、所有的场所、所有的时间都能宣传环保理念、践行环保行动、监督违法行为、营造环保氛围。只要人人行动、事事环保，美好生活环境指日可待。 第四，要重视专业作用的发挥。环境保护是技术性强、法律规定复杂的工作，需要专业人员参与并发挥作用。所以，无论是政府还是企业，都需要重视专业人员的作用，让法律、技术、管理的专业服务在环境保护领域内扎根发芽，助力生态文明建设目标的早日实现。作为环保专业律师，我们要创新、要规范，要发挥应有的作用。 第五，要加强协调配合。环境保护是需要多方面、多环节、多手段等综合系统发挥作用的工作，是需要保证政治建设、经济建设、社会建设和文化建设与其协调的工作，是要保持各种工作间协调配合的工作。只有相互间配合协调了，才能保证最好的效果，最高的效率，最大的成果，最快的速度，这就需要综合、系统、全面考虑问题，要让我们的思考、建议符合综合系统的要求，符合协调配合的要求。 （三）处理好污染防治攻坚战的几对关系 打赢污染防治攻坚战，需要处理好几对关系，分别是存量消除与增量控制的关系、源头预防与末端治理的关系、违法处置与规范管理同步推进的关系、政府指导和企业主体的关系、重点污染监管与全面统筹兼顾的关系、城市治理与农村治理的关系、培训教育与亲身参与的关系等。 在处理这些关系时，既要考虑总体目标，又要考虑目前现状；既要考虑长远目标，也要考虑近期可能；既要考虑管理需要，也要考虑执行的可能；既要考虑全局，也要考虑局部；既要考虑重点事项，也要考虑民生需要；既要考虑法律规定，也要统筹政策要求。要总体上保持平衡，保持发展，保持顺畅，保证操作性和可实施。 三、环保律师为打好污染防治攻坚战服务的思考和实践 在充分了解了污染防治攻坚战的需要和关键的基础上，我们就应该围绕这些需求设计服务类型，确定服务内容，明确服务重点，保证服务效果。基于此，我认为我们的专业服务应该是：能够帮助建立源头防控机制，控制污染增量的服务；能够帮助建立综合执法体系和企业环境法律风险防控体系，减少污染存量的服务；能够助力加大教育培训力度，构建有效监督体系、提升监督效果的服务；能够帮助构建协同管理体系，增强监管合力的服务；能够充分发挥专业律师作用，助力打赢污染防治攻坚战的服务。 按照上述要求，我们主要通过以下的服务来助力打赢污染防治攻坚战： （一）全面参与生态环保立法，提出建设性意见和建议 1.参与立法是发挥作用的最好方式。立法是构建生态环保法治的基础，立法质量的高低直接影响生态环保工作的质量，所以我们特别重视参与生态环保立法并提出高质量的建议工作。 2.全程参与才能发挥更好的作用。立法是一个系统的过程，包括立法计划的制定、立法调研及准备、法律草案的起草、审议、发布和实施评估等环节。立法过程的每一个环节，律师都能够参与并发挥专业作用。五年来，我们通过召开研讨会、提交书面的立法建议、进行立法后评估、起草法律草案等方式，不同程度的参与了全国、省、市环保领域的立法工作，包括《环境保护法》《大气污染防治法》《水污染防治法》《土壤污染防治法》和广东、深圳地方法规的立法工作，还进行了《广东省城乡生活垃圾处理条例》《广东省固体废物污染环境防治条例》《深圳经济特区环境保护条例》《深圳经济特区实施<中华人民共和国固体废物污染环境防治法>规定》等法规的立法后评估工作，为立法提供法律专业的支持，发出我们的声音，提出我们的建议。 3.在参与立法过程中，提出有建设性的意见和建议才算是真正地发挥作用。我们在《<深圳经济特区环境保护条例>立法后评估报告》中，创新地提出构建新型环境监管系统的建议，赢得委托单位市人大的高度肯定。因为在评估工作中，我们发现之前环保监管制度普遍存在着管理过多、过细、过死的情况，政府既管理过程也管结果，存在着保姆式监管的情况，这一方面导致政府管不了、管不住、也管不好，另一方面导致企业因为没有自主的空间而无法主动、无法创新、也无法发挥其主体作用。我们认为：这是虽然制定了大量的环境法律法规而仍然没有做好环境保护工作的关键所在，是监管无效或效率低下的根本所在。针对此问题，我们大胆提出构建新型高效环境监管体制的建议，希望建立一套既能够调动企业积极性，又能提升政府监管效率，还能大幅提升环境保护效果的监管体制。新型环保监管体制包括四大体系，即明确的目标体系、严厉的责任体系、有效的监督体系、随机的执法体系。明确的目标体系解决执行标准难题，让政府监管、企业守法、公众监督有依据，并动态调整，保证科学可行。严厉的责任体系以让违法者不能从违法中得到任何好处为标准构建，让违法者得不偿失，真正起到遏制违法的作用。有效的监管体系强调加大环保宣传教育力度，培养监管意识强、识别能力高的全方位、全时段监管天网，让违法者无处遁形。随机的执法体系解决执法的公平公正性难题。四大体系配合，将会使管理更高效，守法更普及。 在《广东省固体废物污染环境防治条例》立法后评估中，我们针对目前固体废物污染防治中存在的法规规定分散、无法形成制度合力和发挥制度作用的问题，提出了“由省人大或省政府牵头，将固体废物污染环境防治、城乡生活垃圾处理、循环经济促进、清洁生产促进等方面条例进行整合，形成一部统一协调、有机统一的法规体系，增强制度合力，提升制度效果”的建议。 （二）进行流程梳理和法治审查，助力环保执法规范高效 助力环保执法规范高效是我们发挥作用的另一个主战场。近五年，为各级环保执法部门提供专业的环保执法服务，比如梳理执法流程、进行分类规范化研究并制作操作指引、为日常执法提供法律审查、参与环保部执法大练兵活动的评审、进行环境执法规范的培训等，保证执法的规范和执法人员能力的提升，提高执法的效率和效果，为环保执法规范提供了很好的帮助。 1.规范执法流程。梳理执法流程主要解决环保执法责任不清、程序不太规范和执法尺度把握不准等问题。我们通过对环保执法所涉及的八大环节、42个节点的梳理，并明确每个节点的目的、任务、重点、注意事项、责任单位（人）、时限、走向、涉及的文本、法律依据等，让执法者可以根据案件的情况及所处的阶段，从中查找对应的要求，进而明晰责任、规范执法。为了帮助执法人员加规范，我们还配套制定了40多份示范文本，制作了流程图，设计了案件事实审查表等配套文件，方便执法材料的流转和审查，全面助力执法质量和水平的提升。 2.开展分类研究。主要环境违法行为分类研究主要是对未批先建、未验先投、超标排污、无证排污、不正常运行污染防治设施、危废处置违法、在线监测违法七类违法行为进行梳理，并制作操作指引、流程图和示范文本，同时通过技术手段将三者建立链接，形成一个完整的执法闭环，减轻执法难度，提升执法质量。 3.开展执法审查。执法审查主要是通过对案件或疑难问题的研究，提出法律意见的工作。三年来，我们已经撰写了上百份法律意见书，审查和处理了几百件案件，提供了大量的法律咨询，有效地解决了执法中遇到的难题。今年初，环保部发布了通知，明确对未批先建违法行为超过两年的不再处罚。环保部门在执行中遇到认定建设行为终了认定的难题，让我们给出法律意见。经过研究，我们发现：无论是通知中，还是其他规定中，均没给出明确认定未批先建行为终了的标准或方法。基于此种情况，我们研究后，结合实际提出了分为四个层级的、明确材料提供责任和认定、不提供材料的后果和防范弄虚作假措施在内的处理方案，并据此对相关的调查笔录模板做了相应的修改和完善，帮助委托单位解决了这一难题，保证了执法的顺利推进。 4.开展执法培训。同时，我们针对执法人员情况，确定了环保执法人员最需要证据收集、程序规范和法律适用等培训课件，先后为深圳、东莞、珠海、佛山、韶关等地环保执法人员进行几十场培训。 （三）研发“决策生态环保合规评估”新业务，助力政府科学决策 生态环保是系统工程，既要消除存量环境问题，更要控制和防止增量环境问题。 控制增量的最好办法是源头控制。政府决策是保护环境的最源头。所以，在政府决策时全面考虑生态环保要求是控制增量的最好方法。这就要求政府要加大决策生态合规审查的力度，让所有的决策者在其决策之初就考虑生态环保问题，就保证其决策符合生态环保的要求，就保证其所从事的工作与生态环保之间的平衡。这不仅是落实党的十八大报告将生态文明建设融入其他建设的全过程和各方面要求的最佳实践，也是实现中华民族伟大复兴中国梦的具体实践，还是落实科学决策要求、防范决策风险的最有效办法。 现实中，大部分非生态环保政府部门却在决策时没有考虑生态环保要求，因此而被追责的决策者数量不断增加。这既可能是他们对此认识不足，也可能是他们了解不全，还有可能是他们没有时间和能力解决。 针对这种现实，我们研发了“决策生态环保合规评估”业务，试图通过我们专业的评估，针对具体的决策项目，识别涉及的生态环保因素、分析对应的生态环保要求，提出全面、系统、切实可行解决方法和建议，供决策者在决策时参考，从而助力其科学决策。 决策生态环保合规评估是目前情况下解决此类迫切问题的最好办法，也是最有效的办法。 （四）首创“绿建五法”，提供企业环保合规服务，助力企业履行主体责任 企业是环保中的主体力量，是污染防治的主体，是污染防治的源头和关键。加大对企业的环保法律法规宣传，进行企业环境法律风险的教育和培训，提升企业环境守法意识，助力企业守法经营，从而让企业真正发挥在污染防治的主体作用。 在新的环保监管体系中，企业的责任进一步加大，环保执法对企业的影响持续增强，企业环境守法已经成了现实、迫切地需要。培养、引导、帮助企业做好环境保护工作，已经成为律师的重要工作之一，也正在成为律师发挥专业作用的最大平台。 “绿建五法”是我们在长期企业环保合规服务的研究和服务过程中逐渐形成的，分别是检查对标法、系统控制法、阶段控制法、针锋相对法、借力专业法。 检查对标法是全面、系统防范的方法，是通过对企业进行全面系统的生态环保尽职调查，找准问题，对标有关规定，最终提出系统全面的防范方案并组织实施的方法。其对服务者的要求比较高，过程比较长，只有长期积累者才能胜任。 系统控制法是通过建立健全企业管理制度和体系，构筑日常防护网，从而防范风险的方法，具体包括完整的制度、合理的机构、相应的人员、明确的流程、严格的考核等内容。 阶段控制法是根据风险控制工作所处的阶段划分的一组风险方法，包括事后处理、事前预防、管理预防、建设预防和源头预防五个阶段。每个阶段的预防方法具有不同的优势和适用范围，也能解决不同的问题，其风险防范的效果不同，投入资源量的大小也不等。强调要根据实际需要、实力、目的要求等进行选择，合适的才是最好的。同时强调在具备实力的情况下，越早防范效果越好。 针锋相对法是一组防范方法的组合，具体包括规范运行法、风险转移法、切断联系法、寻找漏洞法、寻找依据法、表明态度法等，是通过针对不同的风险，寻找其最有针对性的点去化解风险的方法。这组方法大部分是解决暂时问题的，无法解决长期的问题，需要结合其他方法使用效果会更好。 借力专业法强调利用社会分工形成的优势，善于借力，从而取得经济和社会双赢结果的方法，借助的力量包括技术、法律、管理等。 （五）加大环保法律宣传教育力度，提升公众环境保护意识和能力。 几年来，我们结合自身的业务研究和社会需要，制作了律师为环保立法提供法律服务、环保执法规范、企业环境法律风险防控、绿色建筑法律服务、非诉环保法律服务业务开拓等多种课件，为政府环保执法人员、企业、公众、律师等进行环保法律培训几十场，全面提升其素质和能力，为全面提升公众环保意识和能力服务。 污染防治攻坚战是一项长期工作，其需要是多方面的，要求是综合的、全面的。要做好为打赢污染防治攻坚战服务的工作，不仅需要全面的知识体系，还要有综合的思考能力、敏锐的分析能力、系统地解决问题能力等，我们要为此而不断学习，不断进步，不断完善，不断提高。我们也要加强交流、合作，让我们的智慧叠加、服务提升。要 通过我们的努力，在打赢污染防治攻坚战中谱写我们环保律师壮丽的篇章。 |
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