涉海生态环境损害索赔之诉是否环境公益诉讼 及起诉权是否专属海洋环监部门之辩
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“新环保执法环境下律师环保、资源业务的拓展”主题之—— 涉海生态环境损害索赔之诉是否环境公益诉讼 及起诉权是否专属海洋环监部门之辩 （作者：陈勇儒，北京市盈科（广州）律师事务所，广州，510000） 摘要： 中国不是海洋环境资源大国，海洋国土面积比日本少100多万平米公里。以保护海洋环境与资源为目的的《最高人民法院关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》于2018年实施，对于最高人民法院官网公布的民四庭负责人在“答记者问”中关于海洋环监部门所提生态环境损害索赔之诉是环境公益诉讼、且起诉权专属海洋环监行政部门的观点，作者认为，其与环境治理应实现共建共治共享的现代治理机制相冲突、矛盾，与现行《环境保护法》等诸多法律法规相冲突、矛盾，有必须进行法理之辩、学理之辩。 关键词： 涉海生态环境损害索赔 环境公益诉讼 起诉权专属 司法解释 环境治理体系 正文： 一、引言 中国或是海洋大国，海洋国土面积299.7万平方公里，但全球比较比同在亚洲的日本国还少100多万平方公里。近三十年来，“全球第一制造与建设大国”导致陆源污染严重、海洋环境容量锐减，海岸线虽长达1.8万公里，但岸线生态资源破坏殆尽，天然海岸线从北到南几乎消失无几；“全球第一海洋捕捞大国”加剧领海海洋生物资源衰竭、海洋生态环境重度破坏。海洋生态文明的建立、涉海生态环境保护诉讼制度完善十分紧迫。 2018年1月5日，最高人民法院在其官网公布《最高人民法院关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》（法释〔2017〕23号，以下简称“该海洋司法解释”）,该司法解释文本中并未定义海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷为环境民事公益诉讼，亦未明确海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷（无论广义或狭义）只能由海洋环境监管行政部门行使起诉权。 但最高人民法院官网同日公布了民四庭负责人就该海洋司法解释的“答记者问”，以此方式对该司法解释作出了长篇解读。此“答记者问”明确，“根据现阶段相关立法意图，该类诉讼属于民事公益诉讼范畴”，“海洋自然资源与生态环境损害赔偿诉讼，作为一种环境侵权诉讼与环境民事公益诉讼”，“明确将海洋自然资源与生态环境损害索赔的权利专门赋予依法行使海洋环境监督管理权的部门”（①人民法院新闻传媒总社：依法审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件 服务保障海洋生态文明建设——最高人民法院民四庭负责人就《最高人民法院关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》答记者问（OL）,2018年01月05日，HTTP；//www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-76512.html）。 二、法理之辩 （一）新《环境保护法》第58条明确，环境民事公益诉讼的提起主体是社会组织，不包括代表国家行使行政职权的行政机关。 我国环境民事公益诉讼的产生，源于对《环境保护法》的修订，源于新《环境保护法》第58条，在新《环境保护法》于2015年1月1日生效实施之前，我国并无有法可依的环境公益诉讼制度。 新《环境保护法》第58条规定，“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。” 从上述法条可知，社会组织向法院提起的诉讼，是环境公益诉讼，该法并未将代表国家履职的行政机关提起的环境相关诉讼列入公益诉讼。 新《环境保护法》第3条明确，“本法适用于中华人民共和国领域和中华人民共和国管辖的其他海域”。第2条明确，“本法所称环境，是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等”。 故论及涉海环境公益诉讼之时，当然的应适用《环境保护法》的相关规定和其中法理。 （二）根据《海洋环境保护法》，海洋环境监督的行政部门既包括海洋行政主管部门，也包括环境保护主管部门。 《海洋环境保护法》第5条规定，海洋环境监督的行政部门既包括海洋行政主管部门，也包括环境保护主管部门，还包括多个相关行政主管部门。该条明确，“国务院环境保护行政主管部门作为对全国环境保护工作统一监督管理的部门，对全国海洋环境保护工作实施指导、协调和监督，并负责全国防治陆源污染物和海岸工程建设项目对海洋污染损害的环境保护工作。国家海洋行政主管部门负责海洋环境的监督管理，……负责全国防治海洋工程建设项目和海洋倾倒废弃物对海洋污染损害的环境保护工作。国家海事行政主管部门负责所辖港区水域内非军事船舶和港区水域外非渔业、非军事船舶污染海洋环境的监督管理，并负责污染事故的调查处理；对在中华人民共和国管辖海域航行、停泊和作业的外国籍船舶造成的污染事故登轮检查处理。船舶污染事故给渔业造成损害的，应当吸收渔业行政主管部门参与调查处理。国家渔业行政主管部门负责渔港水域内非军事船舶和渔港水域外渔业船舶污染海洋环境的监督管理，负责保护渔业水域生态环境工作，并调查处理前款规定的污染事故以外的渔业污染事故。军队环境保护部门负责军事船舶污染海洋环境的监督管理及污染事故的调查处理。沿海县级以上地方人民政府行使海洋环境监督管理权的部门的职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据本法及国务院有关规定确定。” 为此，以海岸线为界，根据《海洋环境保护法》，我国专门制定了分别两部相关条例，一部是《防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》，这部条例规定的环境主管部门是环保主管部门，另一部是《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》，这部条例规定的环境主管部门是海洋主管部门。两部条例的实质区别在于管辖区域的不同，在海岸线往陆地一侧，属于陆源污染源和海岸工程污染源，其主管部门属于各级环境保护主管部门，在海岸线往深海一侧，属于海域污染点，其主管部门属于各级海洋行政主管部门（或者国家海洋局地方分局，或者地方海洋与渔业局）。 (然目前仅有国家海洋局出台具体的海洋环境污染重大损失索赔细则，即国家海洋局的《海洋生态损害国家损失索赔办法》，环境保护部尚未出台相应细则或办法。) (三)、《海洋环境保护法》第89条第2款仅规定海洋环监部门对“损失”进行索赔的权利，“赔偿损失”仅是承担涉海环境侵权责任的一种方式，《侵权责任法》规定的侵权责任的承担方法有8种，除“赔偿损失”之外，还包括责令“停止侵害”、“排除妨碍”、“消除危险”、“恢复原状”、“赔礼道歉”等多种。 《海洋环境保护法》第89条第1款也明确，“造成海洋环境污染损害的责任者，应当排除危害，并赔偿损失”，一个“并”字明确了，海洋环境损失责任并非只有“赔偿损失”一项。本案一审原告所提诉求也并非“赔偿损失”一项。 《海洋环境保护法》第89条第2款对于行使海洋环境监督管理权的部门所能提出的诉求仅仅为“提出损害赔偿要求”，而《环境保护法》第五十八以及《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》的相关规定，社会组织提起的环境公益诉讼可以提出的诉讼请求包含有停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等民事责任，不仅仅是“提起赔偿”。单从责任承担方式上即可体现《环境保护法》、《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》比《海洋环境保护法》的规定更能追究环境侵权者的责任，更有利于污染防治、环境保护。 （四）《海洋环境保护法》与《环境保护法》关于诉讼主体资格的规定没有冲突，互不排斥。 无论是《海洋环境保护法》还是国家海洋局部分规章，以及最高法司法解释，均未明确只有海洋环监部门有权提起涉海环境公益诉讼，更未明确社会公益组织无权提起涉海环境公益诉讼。并且，以海洋局《海洋生态损害国家损失索赔办法》第2条规定为例，“因下列行为导致海洋环境污染或生态破坏，造成国家重大损失的，海洋行政主管部门可以向责任者提出索赔要求：……”其中规定“可以”而非“应当”，海洋行政主管部门认为其提起公益诉讼是其权利，并非其法定职责，在其不履行权利的情况下，其他公益组织依法当然可以提起公益诉讼。 《海洋生态损害国家损失索赔办法》第13条明确：“海洋行政主管部门提出的海洋生态损害索赔要求，不影响公民、法人、其他组织或部门依法提出的其他索赔要求。”即为，只有海洋行政主管部门提出海洋生态损害索赔要求的情况下，才影响其他组织依法提出的同样的“损失赔偿”的诉求（“其他索赔要求”包括前述责令停止侵权、消除危险、赔礼道歉等）。 （五）包括《海洋环境保护法》第89条第2款、海洋局《海洋生态损害国家损失索赔办法》第2条，均明确海洋环监部门只有对“国家重大损失”的索赔权，即只有海洋环境染污导致了国家重大损失时，海洋环监主管部门才有权利提起民事索赔之诉。 《海洋环境保护法》第89条第2款明确，“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。” 《海洋生态损害国家损失索赔办法》第3条明确，“以上费用总计超过30万元的，属于重大损失”，说明小于30万元的非重大损失的索赔权，社会公益组织是完全有权利提起公益诉讼的，属于《海洋生态损害国家损失索赔办法》第13条所讲的“其他索赔要求”。 （六）所谓海洋环监部门的损失索赔权，大多指海洋环监部门在环境执法过程中已实际发生的支出损失，主要指环监行政部门履行环保职责时支出的国家财政损失，主要是为了解决“企业污染、国家买单”的问题。 根据国家海洋局的《海洋生态损害国家损失索赔办法》第3条的示例，“海洋生态损害国家损失的范围包括：（一）为控制、减轻、清除生态损害而产生的处置措施费用，以及由处置措施产生的次生污染损害消除费用；（二）海洋生物资源和海洋环境容量（海域纳污能力）等恢复到原有状态期间的损失费用；（三）为确定海洋生态损害的性质、范围、程度而支出的监测、评估以及专业咨询的合理费用；（四）修复受损海洋生态以及由此产生的调查研究、制订修复技术方案等合理费用；如受损海洋生态无法恢复至原有状态，则计算为重建有关替代生态系统的合理费用；（五）其他必要的合理费用。”显指已经发生或必然发生的财政损失费用。 实践中，目前大量的已发现、已发生的涉海生态环境损害案中，环监部门除在早期可以确定支出部分监测费用之外，采取上述预防、治理、修复措施所造成的应支出的大额财政资金，包括应急处置费用，一般情况无法在案发之后第一时间予以确定，环监行政部门损失索赔的时机不能尽快成就。但环境治理的当务之急，是依法要求污染责任人及时停止环境侵权、消除污染危害！但这是涉海环监行政部门无法依法立即进行的——中国尚未建立环境侵权行政禁止令制度，而民事诉讼制度确立为防止损失扩大向法院申请禁止令的制度，至少在制度层面是可行可实施的，目前国内已经有相关案例公开。 三、学理之辩 （一）中办国办《生态环境损害赔偿改革方案》中明确将此类诉讼制度与环境公益诉讼制度并列，此类诉讼是国家索赔，是各级行政机关的法定职责，并非可为可不为的公益诉讼。 根据中办、国办《生态环境损害赔偿制度改革方案》，赔偿权利人即各代表国家索赔的行政机关，提起赔偿之诉的行为不是可有可无、可为可不为，而是“应当”，在其第四部分“工作内容”中明确要求，“各省（自治区、直辖市）政府应当”……“建立对生态环境损害索赔行为的监督机制，赔偿权利人及其指定的相关部门或机构的负责人、工作人员在索赔工作中存在滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依纪依法追究责任；涉嫌犯罪的，移送司法机关。”明确索赔是赔偿权利人的法定职责，不得玩忽职守，否则追究责任。 与环境公益诉讼的关系上，在其第“四、工作内容”第“（五）完善赔偿诉讼规则”一节中，明确将生态环境损害赔偿制度与环境公益诉讼并列，提出，“生态环境损害赔偿制度与环境公益诉讼之间衔接等问题，由最高人民法院商有关部门根据实际情况制定指导意见予以明确。”并未指出生态环境损害赔偿制度的实施依据环境公益诉讼的相关司法解释或相关规定，而是明确要处理好两种制度之间的衔接关系。 （二）《生态环境损害赔偿诉讼改革方案》亦明确，非重大生态环境损害不在此赔偿诉讼之列，赔偿范围仅包含“费用”损失。 《生态环境损害赔偿诉讼改革方案》第“三、适用范围”中明确，“（一）有下列情形之一的，按本方案要求依法追究生态环境损害赔偿责任：1．发生较大及以上突发环境事件的；2．在国家和省级主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生环境污染、生态破坏事件的；3．发生其他严重影响生态环境后果的”。显然，只有发生重大的、特定区域的、造成了“事件”级别的生态环境损害案件，才适用生态环境损害赔偿诉讼制度，这与《海洋环境保护法》、《海洋生态损害国家损失索赔办法》的规定相近。 《生态环境损害赔偿诉讼改革方案》第“四、工作内容”中明确，“（一）明确赔偿范围。生态环境损害赔偿范围包括清除污染费用、生态环境修复费用、生态环境修复期间服务功能的损失、生态环境功能永久性损害造成的损失以及生态环境损害赔偿调查、鉴定评估等合理费用。”同理，与《海洋生态损害国家损失索赔办法》的规定相近。 （三）生态环境损害赔偿诉讼不是环境民事公益诉讼的学理讨论 2016年，在中办、国办《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》出台之后，程多威、王灿发二位环境资源法学教授联合发表《生态环境损害赔偿制度的体系定位与完善路径》一文，其中明确，“综上，生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼的法律目的一致但理论基础不同。该制度与环境侵权诉讼在理论基础和法律目的上均差异明显，是两种并行不悖、泾渭分明的制度。”（②程多威、王灿发：生态环境损害赔偿制度的体系定位与完善路径，2016年11月《国家行政学院学报》） 2017年，在中办、国办《生态环境损害赔偿制度改革方案》出台之后，吕忠梅教授也发表《生态环境损害赔偿诉讼中的问题与对策》一文，其中说：“可以肯定的是，它不是公益诉讼。在目前的公益诉讼制度中，无论是检察院作为原告、还是社会组织作为原告，都不具有国有自然资产所有权人代表的资格，更不是履行政府法定职责。” 她的主要理由在于，环境公益诉讼的保护对象是不特定多数人的环境利益，而生态环境损害赔偿诉讼是“国益诉讼”，“保护对象是基于公共利益信托而由国家代表不特定多数人持有的环境利益”，是“以支付费用为主的责任承担方式”，而最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》规定了恢复原状的特别解释，“生态环境损害责任不是民事责任，不能简单纳入《侵权责任法》的范畴”，等。 结语 综上以上法理之辩与学理之辩，《环境保护法》第五条关于环境保护公众参与的原则规定，以及《海洋环境保护法》第四条所确定的一切单位和个人均享有监督权之规定，实已落实在相关法律法规中。在走向国家治理能力现代化的道路上，司法人应放弃“国家管理说”，建立“开放共治观”，务实推进共建共享的现代社会多元治理机制形成。 （作者简介：陈勇儒律师，广东省法学会环境资源法研究会常务理事、广东省律师协会环境与资源法专业委员会副主任委员、广东省环境保护基金会法律委员。电邮：13503049016@139.com） |
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