环境噪声污染防治问题研究
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环境噪声污染防治问题研究 北京市尚公（烟台）律师事务所 陈光夏 韩莉 摘要：经济的发展，科技的进步，带来的不只是生活翻天覆地的变化，也导致一系列的环境问题。大气污染、水污染、土壤污染等各种类型的污染严重危害社会环境，引起人们的高度关注。但是环境噪声污染由于存在隐蔽性、分散性等特点，一直没有引起公众的重视。本文就当前环境噪声污染防治中存在的问题进行研究，以期为环境噪声污染防治贡献自己的一份力量。 关键词：噪声污染；环境侵权；立法 环境噪声污染已经成为人民生活中很敏感的问题，随着社会不断发展，污染源也日益多元化，广场舞音乐、建筑施工噪声、机器设备噪声、机动车、高铁运行等新类型噪声的出现，严重影响人们的生活，也对整个社会环境造成损害。由于环境声和环境噪声很难区分，很多环境噪声又具有隐蔽性，导致噪声污染的防治一直没有得到重视。随着环境民事诉讼的推行，使环境噪声受害者获得了维护环境权益的有效途径，为环境噪声污染的防治开辟了新的道路。 一、典型案例分析 在最高人民法院发布的《人民法院服务保障新时代生态文明建设典型案例》中，陈永荣等诉南宁振宁开发有限责任公司噪音污染损害赔偿纠纷案是商品房住宅楼内水泵噪声污染造成损害的新类型环境污染侵权纠纷。陈永荣、梁向红于2007年3月购买了振宁公司开发的振宁阳光康城3号楼A单元501号房。该楼房地下一层为车库和水泵房等。由于水泵运转发出的噪声影响，导致陈永荣左耳听力下降，为此多次到医院治疗。经南宁市环境保护监测站在案涉房屋卧室对水泵噪声进行监测，结论为：501号房主卧室昼间实测值为42.1分贝、夜间实测值为38.2分贝。为此，振宁公司对案涉楼房地下一层的水泵房采取了更换水泵等减噪措施。陈永荣等仍感到噪声未消除，遂再次委托监测，结论为：501号房卧室夜间实测值为40.9分贝。此后，振宁公司未再对案涉水泵采取整改措施。陈永荣等三人提起诉讼，请求振宁公司赔偿医疗费及后续治疗费、精神抚慰金、噪声检测费、专项维修资金、房屋购置税、房屋办证费；按市场价回收案涉房屋，并支付搬迁费。 本案中振宁公司作为开发商，应参照《社会生活环境噪声排放标准》的规定，确保其设置的水泵噪声对周围边界的影响处于限制范围内。案涉房屋的卧室属于《社会生活环境噪声排放标准》中规定的A类房间，其昼间室内噪声排放限值在40-45分贝，夜间的室内噪声排放限值为30-35分贝，根据监测数值可知，该区域的水泵噪声夜间值明显高于标准限值，构成环境噪声污染，因此陈永荣等三人主张的侵权事实成立。而振宁公司作为房屋开发商，负有选择水泵安装地址、采取噪声隔音措施的义务，该项义务并不因房屋买卖发生转移，振宁公司也不能证明已经采取减噪措施或该噪声系由水泵设备本身的问题导致，因此振宁公司的侵权行为不存在免责情形。 由于《社会生活环境噪声排放标准》的适用范围为营业性文化娱乐场所、商业经营活动，但既然上述活动中对周围环境（含住宅环境）排放的噪声超过规定限值即构成噪声污染，根据《环境噪声污染防治法》第二条的规定，案涉水泵运转声音干扰他人正常生活、工作和学习并超过国家规定的环境噪声排放标准时，亦构成噪声污染。基于上述事实，由于案涉水泵噪声未能根本解决，一审、二审法院做出一致判决，由振宁公司按市场价格回购案涉房屋，并承担相应赔偿责任。 本案是公民个人利用环境侵权诉讼对抗噪声污染，维护合法权益的有效示范，为公民个人保护环境提供了有效途径，也有利于督促企业承担保护生态的社会责任。但在本案审理过程中也存在争议，相关法律规定缺失，原告举证困难等，都制约着环境侵权诉讼的开展，不利于环境噪声污染防治的进行。 二、我国环境噪声污染防治的现状 为了环境噪声污染防治的有序进行，我国不断完善相关立法，创新噪声污染防治的法律制度。1996年制定的《环境噪声污染防治法》是我国在环境噪声污染领域的首部立法，从工业噪声、建筑施工噪声、交通运输噪声、社会生活噪声四个方面对噪声污染防治做出规定，并对环境噪声污染防治的监督管理和法律责任进行阐述，对我国环境噪声污染防治工作有重要意义。 此后，我国不断完善环境噪声污染的系列法规，制定噪声排放标准。从1982年的《城市区域环境噪声标准》（GB3096-82），到 1990年发布的《建筑施工场界噪声限值》（GB12523-90）和《建筑施工场界噪声测量方法》（GB12524-90），再到1994年的《城市区域环境噪声标准》（GB3096-93）以及2008年的《声环境质量标准》《社会生活环境噪声排放标准》和《工业企业厂界环境噪声排放标准》，我国的噪声排放标准不断完善。2012年我国对《建筑施工场界噪声限值》和《建筑施工场界噪声测量方法》进行修订，制定了《建筑施工场界环境噪声排放标准》。 2015年新《环境保护法》的生效，将“推进生态文明建设”纳入立法轨道，进一步完善了环境保护的体系，为环境噪声污染的防治在新时代的发展奠定了基础。 除了一系列法律法规，在环境噪声污染的法律制度方面，我国城乡建设规划制度、建设项目环境噪声污染的管理制度、环境影响评价制度、“三同时”制度、超标收费制度等，都为环境噪声污染的防治产生了积极影响。 随着环境公益诉讼制度的推广，最高人民法院《关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》、《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》、《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》等一系列司法解释的出台，公民可以通过环境民事诉讼维护自身合法权益，扩大了环境噪声污染防治的主体范围，为环境噪声污染的防治提供了新的途径。 虽然我国不断完善环境噪声污染防治的相关法律法规和排放标准，但新类型噪声污染的出现仍然使噪声污染的防治面临诸多困难，制约着环境侵权诉讼的发展，不利于环境噪声污染防治。 三、我国环境噪声污染防治中存在的问题 （一）环境噪声污染概念不清，界限狭窄 根据《环境噪声污染防治法》第二条：环境噪声污染是指所产生的环境噪声超过国家规定的环境噪声排放标准，并干扰他人正常生活、工作和学习的现象。由此可知，构成环境噪声污染需满足超标排放、干扰他人两个条件。但随着社会科学技术的不断创新，当前环境噪声污染的污染源日益增多，加上很多噪声存在隐蔽性，不同个体对同一噪声源会因为其承受程度不同产生不同的反应。例如声音频率范围为 20-200Hz的低频噪音。由于普通人能接受的声音范围在20Hz-20000Hz间，低频噪音对人产生的生理影响不会如高频噪音一样明显，但据有关学者对妊娠期间接触强烈噪声(95分贝以上)的女工所生子女进行测试，并把测试结果同其他条件相似的小儿作比较，发现前者的智商水平比后者低。造成这种情况的原因是低频噪音会引起子宫收缩，影响胎儿的血液供应，进而影响胎儿的神经系统发育。一些分散的、短暂性的噪音也不易使人察觉，例如不定期的建筑施工。除此之外，个体对噪声的评价还具有主观性，可能受到心情、环境、身体状况等不同因素的影响，购物时商场的音乐可能让人心旷神怡，但同样的音乐如果在考试时播放则令人心烦意乱。 根据《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》第一条规定：因污染环境造成损害，不论污染者有无过错，污染者应当承担侵权责任。污染者以排污符合国家或者地方污染物排放标准为由主张不承担责任的，人民法院不予支持。根据此项规定，噪声污染损害环境，即使符合排放标准，污染者也应当承担侵权责任。该解释与《环境噪声污染防治法》的规定相互矛盾。 因此，单纯根据环境噪声对人体的干扰和排放标准作为认定噪声污染的依据，已经不能适应当今的变化，亟需对环境噪声污染的概念重新界定。 （二）环境噪声污染防治立法缺失，执法困难 我国《环境噪声污染防治法》制定至今已20多年，尚未进行过法律修订，显然成为环境保护中内容最为陈旧的一部法律。随着我国经济和城镇化建设快速发展，噪声源种类和形势发了较大变化，其中的部分条款已不适应当前生态文明建设的新要求；同时，社会公众环保意识增强，对声环境保护工作也提出了更高的要求，《环境噪声污染防治法》已滞后于社会的发展，亟需修订。 此外，《环境噪声污染防治法》仅从四个方面对环境噪声污染防治进行说明，而对室内噪声污染的防治、装修活动、住宅配套设施、广场舞音乐等其他新型噪声污染都缺乏规制，造成上文案例在审判过程中无法可依，只能参考《社会生活环境噪声排放标准》作出裁判。而且现实生活中的环境噪声污染不仅会对人的身体健康造成损害，也可能对财产权益造成损害，而当前立法中对环境噪声污染导致的财产损失并无法律规定，导致有损害却无救济的情形。 最后，我国至今还没有专门的法律对环境噪声污染的法律责任进行明确的规定，《环境噪声污染防治法》中对法律责任的承担仅规定了警告、罚款、责令改正等措施，而没有处罚额度的具体规定，力度不强，执行力不够。 （三）环境侵权诉讼举证难，司法救济力不从心 在环境侵权这一特殊侵权领域，我国适用无过错责任原则，侵权责任由损害结果、违法行为和因果关系三个要件事实构成，受害方应就其环境污染损害赔偿请求权的发生要件事实负举证责任。考虑到双方当事人举证能力的限制，受害人起码需要对侵权行为造成的损害结果进行证明，包括人身损害和财产损害。但在实践中，当事人对环境侵权的举证仍是困难重重。尤其是因环境噪声污染提起的环境侵权诉讼，由于环境噪声本身的隐蔽性、分散性以及不同主体对噪声的反应程度不同等原因，原告举证更是难上加难。 首先，环境噪声污染隐蔽性强。如上文所述，科技的发展使得噪声污染源日益多元化，很多噪声源不易被发现，造成的损害结果也是潜在的。很多噪声污染造成的损害可能并非人生理的伤害，更多是对人心理的影响，比如导致人失眠、神经衰弱、记忆力衰退等。这些损害结果很难用证据加以证明，对此类侵权进行损害赔偿也就无从谈起。 其次，环境噪声污染证据难以固定。例如机动车噪声污染，发生时间不确定，而且往往是移动的，有的可能一瞬间就消失了，很难引起人们的重视，更何况事后进行证据的固定。加上很多当事人保存证据的意识薄弱，对很多噪声污染缺乏专业性认识，时事过境迁再谈证据保存肯定无从着手，使证据的收集更加困难。 环境侵权中的受害人本来就处于弱势地位，尤其长期处于环境声围绕的社会环境中，公民个人不能正确区分环境声和环境噪声，对噪声污染无法及时进行专业鉴定，再加上公民个人对维护环境权益意识的淡薄，很多人对环境噪声污染并不重视，当环境噪声污染导致的隐藏性损害结果显现出来，事后举证就力不从心了。 四、我国环境噪声污染防治制度的完善 （一）完善立法体系，使环境噪声污染防治有据可依 一方面，完善噪声污染的概念，扩大噪声污染的内涵和外延。当前《环境噪声污染防治法》对噪声污染的概念界定过于狭窄，缩小了噪声污染的范围。噪声污染应当涵盖各类环境污染类型，对环境噪声污染导致的人身、财产权利加以保护，并对环境噪声污染产生的法律责任进行规制。因此，我们认为噪声污染应当包括所排放的噪声超过政府法律规定的声环境质量标准或者对人的生活、工作和学习产生影响或对他人的财产造成损害的情形。 另一方面，应当根据当下现实情况对《环境噪声污染防治法》进行修订，丰富完善其内容。对当前出现的新类型的噪声污染进行规制，明确分配噪声污染引起的环境侵权诉讼的举证责任，对噪音污染导致的损害结果应当承担何种法律责任进行规制，明确惩罚的范围和额度。同时，丰富环境噪声污染防治的范围。对室内噪声污染、高层建筑配套设施、广场舞音乐等噪声产生的污染进项立法规制，使环境侵权诉讼有法可依。 除此之外，还应当做好环境噪声污染防治与环境保护其他法律法规、司法解释的衔接，正确处理因环境噪声污染引起的刑民交叉问题，统一侵权行为、违法行为的构成标准，避免出现上文中提到的相互矛盾。 （二）明确环境噪声污染侵权的法律责任，公正司法 当前环境噪声污染的法律责任主要由《环境噪声污染防治法》规定，通过行政处分、责令改正、罚款等形式追究排污者及环境噪声污染防治监督管理人员的法律责任，环境噪声污染防治监督管理人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊构成犯罪的，依法追究刑事责任。由于惩罚形式较轻，而且仅针对监督管理人员追究刑事责任，法律责任过轻，不能较好的保证法律实施的效果。 为此，需要扩大责任承担的主体，将噪声污染的责任承担者扩大到污染产生的全过程，民事、刑事、行政责任相统一。由政府机关相关责任人员承担行政责任，保证其在行政审批中尽职尽责；严格依法适用刑法规定，明确污染环境罪的适用情形；增加对噪声污染侵权损害赔偿的法定标准，细化罚则，根据污染情节及损害结果的不同，按日处罚或按月处罚，体现法律的威慑力。 由于《环境噪声污染防治法》中规定的针对环境噪声污染的执法手段单一，仅赋予行政机关罚款或责令改正的权力，而无权采取其他行政强制措施，导致造成污染的个人和企业有恃无恐，不能体现法律的威慑力，起不到良好的执法效果。因此，建议赋予行政机关对噪声污染侵权行为采取强制措施的权力，创新执法形式，使司法资源能最大化的被利用，发挥保护环境，维护公民利益的效果。 在新环保执法环境下，《环境噪声污染防治法》应当与环境侵权诉讼的有关制度相衔接，明确环境噪声污染侵权诉讼原被告双方的举证责任分配，侵权行为的责任承担方式以及损害赔偿数额等内容。在行政机关加强环境噪声污染防治工作的同时，使公民个人也可以通过侵权诉讼，打击噪声污染侵权行为，追究行为人的民事损害赔偿责任，更好的维护自己的合法权益。 （三）完善环境信息公开制度，保障公众参与 我国《环境保护法》第五章规定了环境信息公开制度，规定了环境保护行政主管部门有发布环境状况公报的义务，但这一规定过于片面，对信息公开的范围、时间、内容、程序以及信息公开的监督与救济措施等没有明确规定。而且当前政府信息公开一般通过两种途径，政府依职权公开和依公民申请公开，主动权仍掌握在政府机关手中，没有保障公众的知情权。尤其针对可能引起环境噪声污染的项目、信息，公众往往被动接受，而事前的参与、监督根本无从谈起。因此必须完善环境信息公开制度，从立法上确立环境信息公开的制度地位，使公民能及时获得涉及环境问题的各项信息，确保公民能通过多种途径主动参与环境保护。 应明确环境信息公开的内容。当前造成环境噪声污染的污染源多存在隐蔽性，诸如建设施工项目、室内装潢、大型机器设备运行等，都可能成为环境噪声的污染源，在上述项目通过审批、备案的同时，可以加入环境信息公开的范畴，及时公开噪声排放标准。另外对影响民众生活、生产的项目，如果可能产生噪音，应当在专门网站上或社区公告栏主动公开，明确限制的排放标准，鼓励公众有序监督。在噪声项目按标准排放的同时，要不定期组织专业人员抽查、监测，并将监测结果公开，接受公众监督，避免少数人滥用权利，没有根据就进行投诉，影响生产项目正常运行。 为及时进行环境信息公开，可以组建环境保护工作办公室，划分专门的环境信息负责小组，对环境噪声污染、水污染、大气污染等不同类型的环境信息进行定期公开，及时回应民众迫切关注的重要环境信息，保障民众知情权。同时也要畅通环境污染投诉、举报通道，鼓励公民积极参与环境保护，为公民行使环境保护的权利，履行保护环境的义务提供有效途径。 五、结语 现代科技的飞跃带来经济进步的同时，也导致了水污染、大气污染、噪声污染等一系列环境问题，虽然人们日益关注环境保护，但对环境噪声污染产生的问题仍然不够重视。亟需根据当前社会问题修订相关法律法规，完善噪声污染排放标准限制。同时，也要提高民众对噪声污染的关注，扩大环境保护的主体范围，形成全社会保护环境的良好风尚。 |
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