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生态利益损害的社会化救济研究
2017-09-28 16:20:21 来源: 作者: 【 】 浏览:26次 评论:0
生态利益损害的社会化救济研究
北京德恒(济南)律师事务所 宋俊博 刘冰冰
 
摘要:生态利益和经济利益构成了环境权益的两个层面。生态利益损害是具有特殊性的独立的环境损害。目前公力救济以惩罚性为主,又具有一定滞后性,在损害的填补方面存在天然缺陷,应当以社会化救济为生态利益损害救济的重要填补方式,对生态利益损害进行救济,其主要手段有环境责任保险制度、生态损害填补基金、财务保证制度等。但是社会化救济,并不应改变损害赔偿的民事赔偿责任性质,国家仍应当强化生态利益损害的个人责任,既要实现生态利益损害的填补,又要鞭策社会主体行为模式选择向有利于生态利益的方向倾斜,促进社会生态文明的发展。
主题词:社会化救济、环境责任保险、基金、财务保证制度
 
目前制约我国经济可持续发展的主要瓶颈正是生态环境资源的保护问题,近年来环境污染的治理力度迅速加强,相应的环境保护法律法规亦在不断地完善当中。从源头抓起对于遏制生态环境恶化速度将起到及其重要的作用,但生态环境的修复和优化才是最终目的。在我国,应以对生态利益的关注为逻辑起点探讨生态环境的救济方式。本文主要探讨社会化的救济手段在生态利益损害救济中的适用。

一、生态利益损害社会化救济的阐释

(一)生态利益损害社会化救济的含义

柯泽东教授将生态利益损害的整体赔偿及补偿制度分为五层,第一层为民事或行政赔偿;第二层为责任保险以及财务保证制度;第三层为行政补偿基金;第四层为国家补偿;第五层为以国际关系缔约为基础的条约赔偿或补偿权利。[1]
环境侵权赔偿责任社会化,是指为了解决环境损害赔偿困境,在过去单一侵权损害赔偿的基础上,增设社会化的损害赔偿途径,如环境损害责任保险制度、损害赔偿基金制度等。这些制度的设立,将加害人的赔偿责任全部或部分转移给了社会,所以称之为环境污染损害赔偿的社会化。[2]也有学者认为,环境侵权责任社会化也就是把环境侵权所发生的损害当作社会损害,并通过一定的损害赔偿机制由国家、社会、企业或者社会上多数人承担和消化损害。[3]
结合上述两种传统环境侵权责任社会化的定义,生态利益损害的社会化救济可以理解为,使生态损害填补责任由生态环境危害行为人以外的主体完全或部分的分担,以实现生态利益损害救济之目的。

(二)生态利益损害社会化救济的法律特征

生态利益损害的社会化救济与传统一般民事救济、国家赔偿制度相比具有如下不同的法律特征:
1.主体的特殊性
一般环境侵权中由侵权人承担责任,国家赔偿中由负有职务的特定国家机关承担责任。社会化救济主体是由处于侵权人和受害人之外的中立性的社会组织承担责任,如保险公司等。该类组织和机构,不因侵权行为而产生赔偿责任,而是基于事先特别约定或法律的特别规定而产生的代位赔偿责任或损害填补责任。
2.归责原则的特殊性
一般的民事救济方式多以无过错责任原则为归责原则。由于生态利益侵权本身的特殊性,生态利益损害的法律责任的归责应当分类讨论。对于那些对生态利益具有一般性内在固有危险性的损害行为,适用的是无过错责任原则;与之相对应的,对生态利益无固有危险性的损害行为,过错责任原则的适用更为合理。[4]
3.救济的代位性与填补性
在环境侵权人无法确定的情况下,用社会化救济的方式代替不确定的环境侵权人对受害主体进行赔偿,是为生态利益损害社会化救济的代位性。受害人请求社会化救济的前提是通过普通民事救济无法实现其求偿要求,而又不符合国家赔偿条件,在受害人依靠其他法律救济手段不能使权益损害得到补偿时,启用社会化救济方式对其作出必要的补偿,即社会化救济途径是最后的救济手段,此为社会化救济的填补性特点。

二、建立生态利益损害的社会化救济的必要性

(一)经济社会个人本位到社会本位转变的要求

在早期的法律制定过程中强调的是个人本位,个人作为独立个体的尊严,是以个人的自由意志为中心的,离不开个人价值的尊重,经济自由主义学说成为一国经济政策的支柱。工业革命以后,社会的生产进入了蓬勃发展的大机器工业时代,社会的发展过程中需要面对不同的风险,需要对个人的权利给予合理的限制,来保证社会的整体进步。个人本位的价值转向于社会本位,体现了一种社会连带理论。社会生活中的个人,不仅需要自由的一直和维护自身价值的实现,还需要对其生存的社会承担必要的额责任,做出一定程度的牺牲。个人本位向社会本位的转变不意味着否定独立价值和背离个人本位。在社会本位理念下的个人价值仍然需要给予充分的保障,对于个人价值的实现只是在做合理的限定。
生态利益侵权的社会化救济,是为了让生态利益损害由原有的仅靠个人来实现对被害人的合理救济,转变为由社会成员依靠社会的力量共同承担对损害的及时、合理救济。这种救济方式是使得完全的个人自由和个人意志受到必要的限制和制约,实现对人们生存环境损害的合理救济,推动社会受损利益和社会秩序的迅速恢复,保障社会关系的和谐。因此生态利益损害的社会化救济也是社会本位理念指导下的必要救济途径。

(二)传统民事侵权损害赔偿制度自身的缺陷需要弥补

传统的民事侵权损害赔偿以确定的侵权人、个别化明确化的责任为基础,这就意味着许多生态利益损害无法通过侵权损害赔偿制度得到救济。另外,单一主体赔偿能力有限,而生态利益损害影响广泛,救济难度大,因而凭借单一的力量难以实现生态损害和受害人最大限度的救济,救济程序的复杂性也使得救济不能够及时、合理、有效,这些现状使得传统民事损害赔偿责任在具有独特性的生态利益损害的赔偿上出现难以适用的局面。因此,生态利益及受害人所受损害的救济,有必要求助于社会力量,将生态利益损害赔偿责任由个人承担转向由国家、社会、诸多企业或社会上部分群体分担消化。多主体合理分担生产过程中的生态利益损害风险,可以避免因社会成本过大,造成社会秩序以及社会关系的破坏。

(三)政府的生态利益填补责任需要分担

对于生态利益损害的救济首先涉及的应是法律问题,更确切的说是侵权责任的承担问题,而我国,由于生态利益损害侵权责任规则困难,在此问题上多是由政府买单,而非通过侵权诉讼获得赔偿。这实际上是将应由法律解决的问题转化为行政手段的介入,虽然政府买单对于生态环境的及时修复具有一定的积极意义,但由政府买单本身即意味着全体社会成员在为侵权企业承担法律责任,这不但会使生态利益侵权损害的责任主体遭受质疑,也会削弱《侵权责任法》本身所具有的救济功能的实现。而多元化生态利益侵权损害救济机制的建构,就是要厘清政府在处理大规模侵权纠纷中的地位,明确政府职能与作用,确保大规模侵权事故救济中的各方风险承担者能够各司其职、相互补充、共同发展,合理有效地解决侵权纠纷,而不能动辄由政府“买单”,动用有限的政府财政税收来平息事端。此外,对于可能出现的个人无法预料的风险,以及让个人来独立承担此类风险可能会造成无人愿意从事此类危险行业,影响人们生活生产需求的满足,不利于社会的发展。

(四)侵权责任法的发展趋势使然

传统侵权法崇尚个人主义,同时奉行自己责任原则,当事人内部消化损害后果,无关他人或者社会。但是随着经济和科技的发展,社会关系的复杂化,自己责任原则无法完全实现侵权责任法的救济功能,社会化的损失分担已成为侵权法发展的必然趋势,世界各国都已有了社会化侵权损害赔偿机制的实践,主要有责任保险机制(特别是商业责任保险)、无过错赔偿机制以及基金等社会保障机制。我国也不例外,保险、基金等社会救助手段已经有了长足发展,特别是在道路交通事故领域。2009年颁布的《道路交通事故社会救助基金管理试行办法》是我国交通事故社会化救助手段的成功范例,该办法为适应《道路交通安全法》第十七条的需要而出台,对于道路交通事故社会救助基金的筹集、使用等进行了详细的规定。《侵权责任法》第五十三条规定,机动车驾驶人发生交通事故后逃逸,该机动车参加强制保险的,由保险公司在机动车强制保险责任限额范围内予以赔偿;机动车不明或者该机动车未参加强制保险,需要支付被侵权人人身伤亡的抢救、丧葬等费用的,由道路交通事故社会救助基金垫付。道路交通事故社会救助基金垫付后,其管理机构有权向交通事故责任人追偿。这是侵权法社会化的重要成果,也为生态利益损害的救济基金制度提供了有益借鉴。此外,我国环境保护领域的环境责任保险制度也是社会化救助制度理论和实践的重要成果。生态利益侵权损害救济机制的建构,顺应了多元化社会价值冲突的需求,在不改变生态利益侵权损害赔偿法律属性的前提下,为单一的个别化损害赔偿机制提供一个社会化补偿的补充救济手段,合理运用责任保险、社会救助基金等多种社会化手段,共同完成生态利益损害侵权的及时、有效救济,维护社会各方利益平衡,符合我国《侵权责任法》损害赔偿多元化的发展趋势。

三、生态利益损害社会化救济的途径与协调适用

生态利益侵权损害的社会化救济,就是在不改变生态利益损害赔偿的民事责任法律属性的条件下,合理运用责任保险、社会救助基金、财务保证等多种社会化手段,相互协调实现生态利益损害侵权的及时、有效救济。

(一)生态利益损害社会化填补的途径

1.广泛开展环境责任保险业务化解大规模环境侵权损害
生态损害社会化救济的讨论从环境责任保险的兴起开始。环境责任保险的前身是公众责任保险制度,它是指在被保险人依法应对第三人承担环境治理责任或损害赔偿责任时,由保险人根据保险合同的约定向第三人支付赔偿金或承担治理费用的保险。[5]责任保险的主要作用在于分散赔偿义务,这是对传统的“损害由发生之处负责”观点的突破,是让社会来分担损害的现代观点。损害赔偿的社会化,是解决实践中生态利益损害受害人无法得到实际赔偿的有效途径,也缓解了环境民事责任制度上的困境。
责任保险的目的是为了填补因偶然事件发生被保险人在法律上对第三人或对生态化境本身的损害赔偿责任的损失。在生态利益损害中确立责任保险,意味着使侵权责任从原来局限于个人或某一团体的责任转而成为社会化责任。目前,许多国家都将责任保险发展为保险的一个重要险种,并且广泛用于处理大规模侵权案件中,2014年《环境保护法》也规定“国家鼓励投保环境污染责任保险”。虽然我国学界关于在大规模侵权中适用责任保险的具体程序、标准还存在一定争议,但对其应适用于大规模侵权中这一趋势却并无异议。另外,我国立法上已有在侵权领域适用责任保险制度的成功经验,如《机动车交通事故责任强制保险条例》、《道路交通安全法》及《保险法》等相关规定,环境责任保险也已经有了大量成功试点,但仍然存在诸如保险责任范围过窄、赔付率过低、保险费率过高和保险赔偿限额划定不科学、不灵活等问题,在环境责任保险广泛推广过程中,这些问题会一一得以化解。
2.设立生态损害填补基金弥补生态利益侵权损失
社会救助基金制度在各国有一定的实践经验,比如日本《机动车损害赔偿保障法》第四章专门规定了政府从事机动车损害赔偿保障事业的问题,规定政府有义务建立机动车损害赔偿事业,设立专项资金以备不测。[6]我国《道路交通安全法》第17条亦规定了“道路交通事故社会救助基金”的设立,并且出台了《道路交通事故社会救助基金管理试行办法》,这些制度为生态利益损害侵权中设立填补基金提供了有效借鉴。
生态损害的填补基金制度是由政府或专门性的环境保护组织以征收环境税和环境费(包括自然资源补偿费、污染排放费等)等特别税费或者通过接受社会各种途径的捐助以筹集基金,与此同时,制定适当的救济条件,当条件被满足时,则利用此基金补偿环境受害人的损失或者提供修复受损的生态环境的制度。实质上,该基金是国家引导的,由组织或者是社会整体向个别的受损害的公民提供的特定生态环境上的援助。填补基金主要有两个方面的作用,一是对损害人赔偿不足的部分进行填补;二是对行为人导致的生态损害进行填补。前者主要是指对损害行为人明确的,但是行为人以自己的能力无法全面、迅速地实现赔偿的生态损害事件,由基金管理机构用机构的积累基金赔偿受害人或修复生态环境的损害。后者是指在损害行为人不明确或者不特定的生态损害事件中,由基金管理机构负责用本身的积累基金赔偿受害人或者修复受损的生态环境。
生态利益损害填补基金制度比之于他救济方式,主要有三个特点: 第一,基本保障性,生态环境的修复往往耗资巨大,填补基金只是对生态利益损害进行基本的填补,难以作为恢复生态环境的主要途径。第二,及时有效性,基金制度无需复杂的诉讼程序,也无需昂贵的诉讼费用,只需满足相关条件,因此其耗时较短,效率更高。第三,补充性,基金制度是生态利益损害的最后一道救济程序,其适用的前提条件一般是侵权诉讼或责任保险等制度无法适用或不足以补偿损失。
3.在特定的领域设立财务保证制度
财务保证制度是指,生态利益侵权事件发生之后,由财务保证制度的管理单位代已向机构缴纳财务保证金的责任单位承担或者履行责任的担保制度,目的是保证生态利益损害受害人得到有效、及时的赔偿。财务保证制度的管理机构是生态利益侵权人以外的独立部门、机构,其管理的资金是环境问题的潜在责任人的提供。财务保证是法定的保证制度,按照相关法律制度发生设立、效力、生效、范围和消灭的效果,这是其法定性特点。具体形式主要有三种,即提存金制度、第三人财务保证和企业互助基金制度。财务保证制度在国外也是一种运用广泛的社会化的生态损害救济方式,也可以为我所用。
在上述制度中,提存金制度是指潜在侵权人个人在侵权事前提存一定的保证金,以备赔偿日后发生的损害。提存金制度并没有集中体现损害赔偿社会化的特征,而更倾向于作为一种预先提取基金,为后期可能出现的侵权事件作保证的制度。第三人财务保证,是要求第三人代为承担保证责任,这要求第三人有较大的财力,是一般经济组织难以达到的要求。有此保证能力的主要市政府机关、金融机构担保或有资质企业的自我担保,但是政府机关的提供保证的对象十分有限,主要是对提供公共产品和服务的个别企业,如果有损害发生,就不得不动用或者借用公共资金,适用范围受到严格限制;金融机构做财务保证的主要问题是风险过大,对金融安全以及国家经济安全都会产生直接的影响,因此其金融机构担保较少;若由其他企业担保或者自我担保,问题在于成本过高,且频繁的财务状况变动也会导致财务保证的不稳定。可见,此两种形式都很难在我国大规模推广适用,而企业互助基金制度相对比较适合我国情况。
企业互助基金制度要求有同类环境危险业务的企业分别提交自己份额的资金,成立一个有共同保护目标的互助基金,选定管理基金的保证人,作为侵权损害赔偿的专用款项。为避免资金闲置,保证人可以根据具体情况决定用基金做低风险的投资,通过融资和从企业中提取,互助基金数额逐年累积,当满足一定数额时,则停止基金提取工作。当互助企业中的一家发生侵权损害,则基金可以发挥其作用而优先赔偿受害人的损害,然后再由该侵权企业向保证人逐年交费,直至该基金的赔偿支出得到弥补。在实践中,行业协会往往是最好的为潜在环境侵权企业提供损害担保的保证人。这可以大大提高个体和行业整体承担此类生态损害救济责任的能力。企业互助基金制度救济环境侵权损害的方式可以作为环境侵权责任保险制度以及生态损害填补基金制度的有益补充,在特定的环境损害危险较大的行业首先适用,例如采矿、造纸、石油等行业。

(二)生态利益损害社会化救济协调适用

关于生态利益损害社会化救济手段的适用,王利明教授将其概括为三种模式,一是侵权赔偿责任主导下的多元救济机制;二是保险赔偿责任或者社会救助主导下的多元救助机制; 三是侵权赔偿责任与保险赔偿、社会救助平行模式。[7]损害救济制度的研究,不应该仅仅局限于对各种救济制度本身的研究,更应当囊括对社会和经济发展的研究,探讨与当前社会经济状况相适应的各种救济制度。本文认为第一种模式是适合我国国情的最佳选择,生态利益损害救济机制应是以侵权责任为基础,同时辅之以社会化救济手段的救济机制。也就是以生态利益侵权损害的民事侵权损害赔偿为原则,当侵权行为符合社会化救助的条件或者民事侵权损害赔偿无法实现生态利益损害的全面救济时才启动社会化救济程序。
环境责任保险制度,可以使投保人的环境风险转移到众多的投保人身上共同承担,从而使损害赔偿实现社会化。我国应当建立起完善的环境责任保险制度,对于环境风险较大,容易造成环境污染的行业企业和废物处置特别是危险废物处置企业采取强制投保措施,同时,积极指导和鼓励环境风险相对较小,可能造成的环境损害不严重的行业企业投保环境责任险。
生态利益损害的侵权人明晰和侵权赔偿责任成立是适用财务保证金的条件。而所谓的财务保证金制度,不过是对侵权人的责任承担在时间予以缓冲,并未将损害的赔偿责任转移给社会,侵权人所负担的赔偿责任不减少。
环境损害赔偿基金制度可以成为环境责任保险之外的一种损害赔偿社会化的方式。“行业性企业互助基金”和“综合性政府救助基金”这两种基金类型的结合可以构成我国的环境损害赔偿基金制度。根据行业划分,具有生态利益损害危险性的行业,鼓励建立行业性的企业互助基金。在企业遇到损害赔偿状况下,企业互助基金可以就环境责任保险不能负担的赔偿责任实施救济。这种基金模式,是凝聚整个行业的实力来提高行业内成员企业的损害赔偿负担能力。[8]基金制度作为一种损害承担方式,由企业自愿选择。[9]环境责任保险和企业互助基金制度的适用前提是侵权人明确,但是由于目前科技手段的局限和环境污染损害成因的复杂性,很多时候无法确定造成污染的直接侵害人。因此,生态利益损害危险性的行业和非危险性行业,都应当参与到全国性的综合政府救助基金中。综合性政府救济基金能够对环境责任保险和企业互助基金不能承担的赔偿责任提供一定的救济。同时,如果企业参与的互助基金停办,允许以签订协议的方式并入到综合性政府救助基金,继续享受相应的权利、承担相应的义务。此外,如果侵权人无法明确,或者侵权人没有任何形式的环境责任保险并且赔偿数额巨大造成破产或者因违法行为被撤销主体资格,受害人需要紧急救助等情形,综合性政府救助基金此时应当向受害人提供一定程度的救济。因此,企业互助基金和综合性政府救助基金两者相互补充,可以构建完整的环境损害社会化救济的基金制度。
综上,在我国要建立一套完整高效的生态利益损害社会化救济机制,则应当以侵权法的民事侵权损害赔偿为原则,为环境责任保险制度、企业互助基金、政府救助基金制度和财务保证制度设定具体可行的适用条件,从而实现生态利益损害的全面救济,同时在一定条件下减轻加害人负担,达成“双赢”。
参考文献
[1]柯泽东《.环境法总论(二)》[M].台湾:三民书局1995年版,第120页。
[2]蔡守秋.《环境资源法学教程》[M].武汉:武汉大学出版社2000年版,第47页、第548页。
[3]张志文.《环境侵权责任保险法律制度研究》[D].昆明理工大学硕士学位论文,2005。
[4]竺效.《生态损害的社会化填补法理研究》[M].北京:中国政法大学出版社2007年版,第126页。
[5]贾爱玲.《环境责任保险制度研究》[M].北京:中国环境科学出版社2010年版,第32页。
[6]于敏.《机动车损害赔偿责任与过失相抵》[M].北京:法律出版社2006年版,第505页。
[7]王利明.《立和完善多元化的受害人救济机制》[J].《中国法学》,2009(4)。
[8]竺效.《生态损害的社会化填补法理研究》[M].北京:中国政法大学出版社2007年版,第182页。
[9]周珂,杨子蛟.《论环境侵权损害填补综合协调机制》[J].《法学评论》,2003(6).
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