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律师参与环境合规的体系构建研究
2017-09-28 16:19:27 来源: 作者: 【 】 浏览:75次 评论:0
律师参与环境合规的体系构建研究
北京市中伦(青岛)律师事务所  于鲁平
内容摘要:没有规矩,不成方圆,没有制度,无拘无束。完善的环境管理制度是企业高速、健康、绿色发展的重要保障。本文从环境保护合规的基础理论研究出发,通过论述环境保护合规的必要性、分析企业管理现状与不足,从中找寻出环境保护合规的实现路径及企业环境合规风险的防范机制与对策。
关键词:环境合规  体系构建  律师参与
企业环境管理涉及国家的宏观环境管理与企业的微观环境管理两个层面,并且两个层面之间具有互动的内在协调性,而环境合规审查是这种协调性的直接体现。[1]企业作为社会责任主体之一,应当及时采取有效措施防治污染,主动履行环境保护义务。环境合规是企业内控制度中的重要组成部分,通过与内控制度的紧密结合,环境合规不但有效减少企业在环境问题上的成本支出,而且将极大降低环境诉讼和处罚风险。
一、环境合规的理论基础
(一)环境合规与环境合规风险的定义探讨
合规是指,使一家公司的活动与所适用的法律、监管规定、规则、有关部门准则,以及适用于公司自身业务活动的行为准则相一致。在我国,“合规”一词实为泊来品,是由英文“compliance”翻译而来,“compliance”的原意为“遵守、服从”,合规风险英文原为“compliance risk”。合规风险是指,公司未能遵循合规法律、规则和准则,而可能遭受法律制裁或监管处罚、重大财务损失的风险。[2]而合规风险又是公司其他风险产生或形成的一个重要诱因。合规是公司内部一项风险管理活动也是企业构建有效内部控制机制的基础和核心。公司只有以有效的合规风险管理为基础,才能有效管理相关操作风险、市场风险、信用风险等其它风险。因此合规是降低各类风险的根本手段和路径方式。
依据合规的基本概念,环境合规则是使一家企业的活动和环境法律、法规、政策、标准和内部规则相一致。[3]环境合规的核心是对企业环境守法行为的评价和评估。然而,我国企业近30年改革走的是广义“违规”的路线,遵循的是以经济建设为中心的理念,对环境保护的必要性让位与经济发展的紧迫性。但是随着生态文明理念成为新的治国理念,国家重新定位思考经济发展与环境保护的关系。尤其随着新环保法的实施,加大了地方政府的环境监管责任,对企业的污染行为采取更严厉的按日罚制度,处罚上不封顶。与此同时,对环境问题采取多方共治的方式,不但实行经济处罚,同时也采取信用评价、绿色信贷、停产停业等多项措施。外因的压力,也必将转化为内因动力,引导企业去寻求一条遵纪守法的绿色发展之路。而完善企业环境合规审查制度,重塑企业绿色发展价值理念也将是关乎企业存亡的关键。
因此,从制度层面来定性,环境合规实际上是针对企业有关环境政策及制度的遵循情况,所进行的定期评估。环境合规的目的在于评价企业单位的环境责任履行情况,通过环境合规性管理促进经济社会发展与资源环境相协调,走可持续发展之路。
(二)环境合规的理论依据
企业环境合规的理论渊源主要包括两种: 一是企业声誉理论,二是公共关系价值理论。首先,企业声誉理论认为企业的环境责任履行情况与其形象或声誉有着十分密切的关系,一方面,企业通过披露其环境责任履行情况,向整个社会传达积极的绿色信号,有利于树立企业的绿色形象,提升企业声誉,并增加企业整体价值。另一方面,企业一旦发生污染事故,不仅在经济上会承受相当大的损失,而且会带来十分恶劣的社会影响,对企业的形象往往有致命性打击。此外,与发生重大环境污染事故的企业存在经济交易事项的关联企业或机构同样会遭受声誉损失。因此,具有绿色声誉的企业在获取优质供应商及银行贷款时更加具有优势,其次,公共关系价值理论认为,企业对外披露的环境报告可以降低企业与外部信息使用者之间信息不对称的程度,是促进两者沟通,维系双方关系的有效工具。企业环境责任履行情况的相关信息可以影响到信息使用者的经济决策,并影响到其是否会与该企业建立保持或维护改善某种关系的态度。
(三)环境合规的法律依据
环境合规的法律渊源主要包括:环境资源类法律及合规类规定两方面。环境资源类法律是我国最庞大的部门法体系。如《环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《固体废弃物污染环境防治法》等法律以及各种规章、环境标准等。另一方面我国尚未建立真正具有权威性以及普适性的合规规则,所谓制定的相关环境合规标准也主要以政府环境宏观合规为主,较少涉及针对微观企业的环境合规标准及准则。因此,在庞大的环境法律体系下,企业亟需建立应对环境合规的标准及准则,为环境合规性管理的推行建立指引。
二、环境合规的必要性
2016年11月21日,国务院办公厅印发了《控制污染物排放许可制实施方案》,企业需自行申报排污许可资料,对申请材料的真实性、准确性和完整性承担法律责任,并且需要依法实行自行监测和定期报告、自证守法等。排污许可制度的改革,要求企业具有完善的环境管理制度以及环境管理体系。同时,银行业推行的绿色金融、绿色信贷等政策对企业的环境管理提出了要求,山东、湖北等省相继启动了环境信用评价工作。政策和法律不断收紧“紧箍咒”,倒逼企业朝着合规的方面发展。
(一)新环保法实施对企业的环保义务提出了更高的要求
新环保法于2015年1月1日起正式施行。新环保严格了企业防治环境污染的责任,扩大了环保主管机构的权力范围并加大了对企业环保违法的惩治力度。主要表现在:加强企业对于防治环境污染的主体责任及扩大了环保主管部门的权力范围,加大对企业环保违法的惩治力度。具体措施主要包括扩大了需要进行环境影响评价的项目范围、要求企业建立环境保护责任制度并制订突发环境应急预案、实行重点污染物排放总量控制制度、要求企业建立并强制公开排污信息以及新环保法规定的各项具体制度和处罚措施。
(二) 资本市场的改革对企业环境合规提出了更高的要求
2014年10月环保部发布了《关于改革调整上市环保核查工作制度的通知》(以下简称“149号文”),指出“根据减少行政干预、市场主体负责原则,各级环保部门不应再对各类企业开展任何形式的环保核查,不得再为各类企业出具环保守法证明等任何形式的类似文件”。并且指出“自本通知发布之日起,我部停止受理及开展上市环保核查,我部已印发的关于上市环保核查的相关文件予以废止,其他文件中关于上市环保核查的要求不再执行”。再进一步指出“保荐机构和投资人可以依据政府、企业公开的环境信息以及第三方评估等信息,对上市企业环境表现进行评估”。[4]
对于该等政策变动,中国证券监督管理委员会(以下简称“中国证监会”)在2014年11月6日新闻发布会中解答:“环保合法合规性一直是证监会发行审核的要点之一,要求发行人如实披露与环保相关的信息,要求中介机构对发行人环保合规情况进行尽职调查等。环保部发布的《关于改革调整上市环保核查工作制度的通知(2014)》,明确将停止受理及开展上市环保核查工作。今后,会将进一步强化关于环保的信息披露要求及中介机构核查责任。此外,发行申请文件不再要求提供环保部门出具的环保核查文件及证明文件。”
综合前述,我们可以很明确的看到监管部门释放的以下两个信号:首先,149号文对于环保主体的环保责任并没有减轻,只是更加常态化,由政府审批同意的机制,变为企业自行信息披露、由公众监督、由政府检查抽查的机制。将更重的主体责任放给了环保责任主体,而政府更加偏向于事后监督和处罚。其次,中国证监会对于环保核查的要求实际并没有发生变化,只是核查的责任由原来的环保部门转移至中介机构,实际上,中介机构的责任加重了,作为律师,如何进行有效的环保核查,这是律师在实务操作过程遇到的新的技术难题。
三、我国企业环保合规风险管理现状与不足
为了适应国内外日趋严格的环保形势和企业自身经营发展的需要,企业应不断加强环保合规风险管理。
(一)我国企业环保风险内控制度体系
目前企业的环保合规风险管理是企业环境管理的一部分。我国常见的企业环保管理体制是厂长领导下的一人主管,分工负责,职能科室各负专责,落实基层,监督考核。[5]厂长下设一主管环保的副厂长,副厂长在厂长的领导下确立环境管理职能科室(环保科),组织协调各职能科室、车间与环保科之间的关系,形成企业环境管理网络。环保科通常有科长和工作人员数名,按计划、调度、监督、调研和分析分工负责,环保科作为企业环保相关工作的主要归口管理单位,负责环保直接相关的一系列事务。同时负责和其他职能科室如计划科、生产科、技术科、基建科、经营科在经济活动过程中充分考虑环保因素。在上述管理网络的基础上,最后企业根据国家法律、政策、法规等外部规制性因素结合本企业具体情况制订环境管理指标,把环境管理指标作为组织、规划、检查和推动企业管理的依据,促使上述管理体制形成有机的整体,发挥环境管理的作用。
(二)我国企业环保风险内控存在的问题
上述管理体制在一定程度上帮助企业规避了很多环保违规风险。但上述管理体制是旨在控制和防止污染,为满足达标排放的需要,偏重于“末端治理”的,被动的环保管理体制。企业环保合规风险管理没有作为一个单独的部门独立出来或者没有专业的机构对此进行规制,导致企业环保合规风险识别、防范、补救能力差,企业应对环保风险的能力低。
四、环境合规的实现路径
(一)环境合规的实施主体
环境合规的制定应是以政府部门为主,而环境合规的实施主体应是以第三方中介机构为主,具体而言是律师事务所或是企业的法务部门。合规技能是合规管理非常重要的一个方面,但我国在这方面还有待建设和完善。一方面,我国从事合规管理的专职人员的水平参差不齐,专业程度不能满足工作需求;另一方面,从事合规管理的专职人员数量不足,社会急需合规管理方面的人才;另外,合规人员参与的合规项目不多,给予的经验性指导不够。[6]因此,律师作为有专业技能和有经验的专业机构,应该承担起更多的完善和细化环保合规管理的责任。
(二)环境合规的监督客体
环境合规的监督客体主要是指负有受托环保责任的企业。在社会文明发展的历程中,企业发挥着十分重要的作用,它是整个社会经济系统的基本组成部分。一方面,企业是社会财富的重要创造者,并推动着整个社会经济增长。另一方面,企业也是自然资源直接或间接的消耗者,并且有些时候会成为自然环境的破坏者,由于环境资源是公共资源,环境问题具有比较强的外部性,企业可能会牺牲环境换取自身经济利益,而对环境造成的损失则由全体纳税人甚至全人类共同承担。然而,企业所承担的受托责任不仅仅包含受托经济责任, 也包含受托环境责任。随着环境问题日益显现,人们逐渐意识到企业承担环境责任的重要性。企业在履行受托经济责任时,不能抛弃其环境责任,反而应当起到带头作用,实现“绿色利润”,促进社会的可持续发展。
(三)环境合规的内容
企业在其生产经营过程中排放各类污染物是破坏环境的重要原因之一。因此,对企业开展环境合规性管理和审核具有十分重要的社会效益及经济效益。环境合规的主要内容包括建立环保合规管理体系,明确直接负责的主管人员以及环保责任人;制定防治大气污染、水污染、土壤污染、固体废物(包括危险废物)污染、噪声污染的相关制度;建立投诉举报、行政处罚;设立环境诉讼应对机制等。
(四)律师对企业合规核查的内容及目的
律师对企业合规核查的内容主要包括:建设项目和募集资金投资项目的环保合规性;主要污染物总量控制;排污申报登记和排污许可证;污染物排放是否合规及是否有处罚、纠纷及重大事故;工业固体废物处置和危险废物;生产环节中的禁止性或重点防控物质情况;环保设施运转情况;对于企业环境保护的内控机制及对新环保法要求的落实情况;对于之前环保核查整改要求的落实情况。
律师对企业合规核查的目的主要是为了核查项目审批程序的合规性、污染物排放是否超标、是否按规定缴纳排污费以及相关处罚、纠纷及重大事故情况。同时,核查工业固废、危废及重点防控物质是否申报并进行无害化处理,协助企业健全环保内控机制,并落实新环保法要求的信息披露及应急预案等管理措施,确认环保设施真实、有效运转。
五、我国企业环境合规风险防范机制与对策
由上文可以看出,我国企业虽已建立了环境保护管理体系,但在环境合规风险防范机制建设上仍存在很多问题,这已成为我国企业主动进行环保活动的瓶颈。律师作为中介机构应以此为切入点,构建、完善企业的环保合规风险防范机制,确保公司稳健运营。[7]
(一)协助企业建立内部环保合规风险防范成本核算纳入机制
企业把环保合规风险的识别、防范和补救成本和收益纳入到企业管理活动中,使企业提前规避、利用所面临的环保风险,以获得持续稳定的长远利益。
(二)协助企业建立环保合规风险信息沟通和传递机制
企业环保合规风险管理是一种全员管理,要求企业内部各层次和企业外部相关者(如供应商、客户、销售商等)充分认识到自己和他人的行为可能带来的环保风险及所应承担责任,应互相监督,互相沟通。为此,应帮助企业制订并维护一套程序,用于企业有关环境因素和环境管理体系的信息沟通。
(三)作为专业机构应建立企业环境管理体系审核评审及反馈机制
环境合规风险管理的目的是风险的规避措施是否得到真正的实施和保持,实施的效果如何,还存在哪些不足。这就需要制订并维护定期开展环境管理体系审核和评审机制,把评审结果反馈给专业机构,以调整风险规避的方式、方法和手段。
(四)协助企业建立风险识别和成本转化机制
我国正处于环境合规环境剧烈变化时期,各种国际国内环保法律、法规条约不断严格化,各种组织、利益相关者的环保意识越来越强烈,律师应该通过数学、计算机等手段,结合企业特点建立环保合规识别系统。通过建立风险防范成本收益度量体系,从长期生产实践和当前环境合规环境的变化,确定企业面临的风险的性质以及可能形成的经济灾难,转化为成本收益,并以此融入企业发展战略中。
(五)协助企业建立环境合规风险代码体系
环境合规风险管理需要解决企业应建立怎样的环境风险标准。企业进行生产活动时,管理人员、员工的行为将承担哪些环境风险,如果不这样做可能会发生什么后果,后果发生后相关责任人是谁,怎样负责等,这些都是需要综合考虑的方面。这就需要把所识别的风险与企业管理和员工操作结合起来,形成涉及全部生产、流通过程的代码体系。[8]
我国环境合规的有关研究及准则的建立和实施与发达国家相比还存在较大的差异。目前我国还没有形成一套权威和公认的环境合规制度,也不存在相应的操作手册,这就需要我们专业机构和企业共同努力去构建中国的环境合规管理体系。
注释:
[1]参见王文中、王春辉:《中国企业环境保护合规风险防范机制与对策》,载于《生态经济》2008年9月第一期;
[2]参见课题之家调研报告:《信托公司合规文化建设的调查与思考》,载http://www.kejianhom;
[3]参见王文中、王春辉:《中国企业环境保护合规风险防范机制与对策》,载于《生态经济》2008年9月第一期;
[4]参见互联网文档资源:《新环保法下IPO环保部分核查方式方法》,载http://wenku.baidu.c;
[5]参见沈德富、沈德琪:《论企业环境管理》,载《中国环境监测》1990年5月第一期;
[6]参见吴学静、梁洪力:《我国企业合规管理存在的问题及对策》,载2016年10月第16期;
[7]参见王文中、王春辉:《中国企业环境保护合规风险防范机制与对策》,载于《生态经济》2008年9月第一期;
[8]参见在线文档调研报告:《关于改革调整上市环保核查工作制度的通知》,载http://max.book118.c
参考文献:
[1]邢娟:《论企业合规管理》,载《企业经济》2010年第4期;
[2]徐毅:《健康安全环境 合规管理浅析》,载《石油政工研究》2016年第6期;
[3]赵榕:《加强企业环境管理是企业发展的必由之路》,载《企业管理》2007年第8期;
[4]朱珊、邵军义:《我国环境治理政策研究》,载《生态经济》2008年第3期;
[5]秦明功:《浅谈企业环境管理的影响因素》,载《科技信息》2007年第23期;
[6]张剑青:《ISO14000环境管理体系与我国现行企业环境管理体制比较分析》,载《生态经济》2000年第4期。
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