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试论呼伦贝尔草原生态法律保护的重要性
2017-09-28 16:18:21 来源: 作者: 【 】 浏览:112次 评论:0
试论呼伦贝尔草原生态法律保护的重要性
泰和泰(上海)律师事务所  海宝
摘要:呼伦贝尔草原是我国北方非常重要的生态屏障,也是我国迄今保护相对完好的一块天然草地,但近年来,无序的开矿、开垦、开厂和掠夺性经营使呼伦贝尔大草原遭到了严重的破坏,现状令有良知人的心痛。硬件建设、政策保护有必要,但只有法律保护才是长远的,从法律保护的需要提高法律意识、更新法律理念、完善法律制度、颁布法律来确实保护呼伦贝尔草原。
关键词:呼伦贝尔  生态屏障  生态保护  法律法规 
   天鹅飞来不想回的呼伦贝尔草原是世界著名草原之一,也是我国迄今保护相对完好的一块天然草地,草原是陆地重要的生态系统之一,有着重要的生产和生态功能。从草原面积来看,我国是草原大国,仅次于澳大利亚,居世界第二位;但从人均占有草原资源来看,我国又是草原小国,仅为世界平均水平的一半。近年来,无序的开矿、开垦、开厂和掠夺性经营呼伦贝尔大草原遭到了严重的破坏,硬件建设、政策保护有必要,但只有法律保护才是长远的。
一、呼伦贝尔草原的生态作用与现状
呼伦贝尔市草原总面积1126.67万公顷,其中可利用草场面积833.33万公顷,占内蒙古草原总面积的11.4%。美丽的草原本身具有生产和生态的双重功能,在为人类提供畜产品的同时,也发挥着无法替代的生态功能。呼伦贝尔草原生态系统,不仅对呼伦贝尔自身的气候调节、水分涵养、防沙固沙、水土保持等方面发挥着极其重要的生态作用,而且成为保障嫩江水系、额尔古纳水系汛期安全的根本,是根治松辽流域洪涝灾害的生命线,更重要的是构筑形成了我国东北、华北地区的绿色屏障。呼伦贝尔草原作为世界草地资源研究和生物多样性保护的重要基地,备受国际社会的高度重视和关注。我经常说没有“呼伦贝尔大草原”就没有“呼伦贝尔”。
   呼伦贝尔草原退化与沙化现象严重我们不容忽视。据统计,退化面积已达399.3万公顷,占可利用草原面积的40.2%,其中,草场轻度退化面积211万顷,总退化面积的52.76%,中度退化面积的138万公顷,34.46%,重度退化面积50万公顷,占12.29%,草原植被退化,导致载畜量下降。呼伦贝尔已有了四个流沙带不规则的分布在鄂温克、东旗、西旗、陈旗、海拉尔区、满洲里市六旗市,涉及33个苏木(乡镇)。呼伦贝尔草原沙化总面积为130.52万公顷,占沙区六旗市区土地总面积的15.6%,另有,110.81万公顷土地有明显沙化趋势。从沙化程度看,东旗、陈旗草原沙化最为严重,草原沙化面积分别占到全市沙地的61.07%和18.27%。呼伦贝尔草原湿地面积缩小、水土流失加剧、生物多样性减少。随着呼伦贝尔草原自然气候的影响及人为的破坏,导致湿地面积急剧缩小,特别是呼伦湖湿地,由于持续干旱使得注入呼伦湖水位急剧下降,近年来水位连续下降2.3米。湖水的下降导致湖边大面积减少芦苇和湿地消失,湖滨沼泽干枯,部分湖底裸露,表面覆盖松散沙土已成沙源。更严重的是由于持续干旱少雨,加之呼伦湖水面湿地萎缩,草原地下水位下降1-2米,加剧了草场退化、沙化。不合理的开发,加之毁草开荒等人为活动,致使草原境内水侵蚀沟比较严重,每年水土流失达1.4亿吨。有坡耕地400多万亩,有水土流失现象的约占200多万亩,其中中强度水土流失近百万亩。
二、呼伦贝尔草原生态保护中存在的问题
(一)呼伦贝尔草原退化也有自然因素
  呼伦贝尔草原自然条件比较恶劣,夏季少雨,冬季严寒,严重影响了牧草返青,火灾也频繁发生。另外,鼠虫害也严重危害着呼伦贝尔草原,且草原上常常是多种灾害并发,严酷的自然条件致使本就脆弱的草原本身难以修复。
(二)对呼伦贝尔草原人为破坏行为较多
1、实行草原承包制后,承包人在承包地范围(网围栏内)依靠增加牲畜头数来发展畜牧业,致使有些地区出现严重超载现象,这种掠夺式的生产方式,造成草原退化。
2、人们受利益驱使,大片草原被开垦成农田,目前,呼伦贝尔草原区耕地面积已经达到8000多平方公里,占耕地面积的39%,比较集中的是在扎兰屯、莫旗、阿荣旗和鄂伦春旗这四个半农半牧的地区。
3、呼伦贝尔草原盛产许多名贵中草药,随着野生中草药材价格的上涨,每年的春季和秋季一些不法分子开始有组织的到草原挖掘药材,挖掘过后不到50厘米就是一个土坑,不仅使很多珍贵的野生物种濒临灭绝,也严重的破坏了草原的生态,给牧业生产和牧民的生活造成严重的威胁。在利益的驱动下,许多社会上闲散人员成帮结队滥挖中草药,破坏了草原植被。
4、无序开发旅游景点。据不完全统计近三年来,每年来自全国各地的旅游人数有三千多万人次之多,游客贴近草原感受自然的同时,对草原的踩踏破坏也是非常惊人的。
5、对草原过度工业化开发,工业耗煤量及各种污染物的排放量急剧增加,工业污染源仍然是大气的主要污染排放源。造成土壤、水、空气污染,更严重影响了草原对地下水资源的需求,呼伦贝尔草原地处干旱半干旱地区,环境生态脆弱。地下水被排干和地表径流被截断的直接后果,使地表植被的退化和草原的消失。
6、财力不足、科研落后是造成呼伦贝尔草原退化的又一原因。由于财力不足,对呼伦贝尔草原往往只利用不建设,只求产出不进行投入。对草原生态系统的科研重视力度不够,现有的科研成果转化率低,草原管理水平也相当落后,草原生态建设缺乏现代科技及现代管理支撑。
 7、对呼伦贝尔草原的生态保护顶层设计意识亟待提高。对呼伦贝尔草原的保护还只停留在“口号式保护”。应针对实际情况制定出治理计划,使治理草原做到有计划有步骤进行。计划应包括治理时间、具体方案、草原恢复目标和标准、投入资金、恢复技术及方法等。要建立呼伦贝尔草原动态监测网络,全面、及时、准确地掌握草原实际情况,提高现代化管理水平。在计划实施过程中要加强检查和管理,确保治理目标的实现。
8、草原文化逐渐被丢失。呼伦贝尔草原退化可以讲很重要的原因是草原文化被丢失有关。牧民对草原有着强烈的依赖,对草原保护的重要性有更深刻的理解。草原文化是中华文化重要的组成部分,草原生态文化对保护草原有着非常重要的作用。随着农业文化逐渐占据主导地位后,草原的生态保护也开始被人们忽视,对草原的生态保护文化也被淡化了。
三、对呼伦贝尔草原依法保护力度不够
近年来呼伦贝尔市委、市政府及草原监管部门加大了对草原的保护措施,但存在法律规制不足、执法理念与措施落后等诸多的问题。《草原法》第六十六条规定:非法开垦草原,构成犯罪的,依法追究其刑事责任;但对构成犯罪的情形界定不明确。最高人民法院于2012年12月20日颁布的《关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释》第二条开垦草原种植粮食作物、经济作物、林木的规定,在实际操作中,存在着开垦草原了,但并没有种植粮食作物、经济作物、林木的行为,该如何追究刑事责任没有明确规定。《内蒙古自治区草原管理实施细则》第四十二条禁止采集、加工、运输、收购和销售发菜。此项规定仅指“发菜”,而不包括其他中草药材,执法中对采集其他中草药是否适用此条规定。破坏草原案件来源主要靠牧民和草原管护员的举报。部分草原管理部门在巡查草原中发现破坏草原的行为,因为没有实施强制措施的法律依据,只能进行罚款或劝阻。被劝阻人员待管理人员离开后,继续实施破坏行为。除非法开垦草原的行为外,采集草原野生植物、采砂取土因存在季节性和流动性的特点,取证非常困难,这也是造成行政管理不足的重要因素。
五、呼伦贝尔草原生态保护的法制措施与思考
目前,对呼伦贝尔草原保护的规范性文件以地方政府的政策为主,有效保护一定将政策上升到以法律法规,且法律法规更具有可操作性,避免过于原则与粗线条。法律是治理社会最强有力的工具,只有以法律为依托草原的开发利用才会更加合理,生态环境才会有更大的改善。保护草原生态利在当代功在千秋,也是生活于草原上的人义不容辞的责任与义务。
(一)大力宣传《草原法》与政策,完善配套法律法规
提高市民及执法人员的法律意识,形成有利于呼伦贝尔草原保护与发展思路工作的良好氛围。同时,对具有典型意义破坏草原的案件在媒体上刊播,并将有关保护草原的法律法规以及案例加以收集整理汇编成册,提供给执法人员与群众,提高执法人员依法行政及牧民群众遵法守法的意识。召开草原管理部门负责人座谈会、到草原管理部门走访调研、定期组织辖区内草原管理人员进行专题法律培训等方式,对草原管理中遇到的法律问题和难点进行分析研究,积极为草原管理部门重大项目提供法律咨询和引导。《草原法》执行过程中存在诸多的问题当然与对该法的宣传与落实不到位有关,但是与配套的法律法规不健全有关。对草原的保护、建设、利用与规划,法律没有做出明确具体可操作的规定,草原的保护、建设、利用与规划工作得到应有的重视,这既不利于国家对草原的保护建设的宏观调控,也影响了地方对草原的分类管理与合理利用。我们必须在深入贯彻实施《草原法》的同时,加紧研究《草原法》的配套法律法规建设问题,制定完善的法律法规,包括《草原法》实施条例或细则。
(二)地方人大向全国立法部门提出完善处罚破坏草原违法行为的刑事法律法规的建议
对于破坏草原违法犯罪行为在刑法中并没有具体体现,仅在《刑法》第三百四十四条中规定了非法采伐、毁坏国家重点保护植物罪;非法收购、运输、加工、出售国家重点保护植物、国家重点保护植物制品罪等相关罪名。由于草原野生中草药并没有列入国家重点保护植物名录,打击此类犯罪缺乏法律依据。因此,在刑法中应增设专门打击挖掘草原野生药用植物罪,并对具体挖掘的品种、数量和造成的危害进行明确界定,有利于预防和打击。最高人民法院2012年出台了《关于审理破坏草原刑事案件法律适用问题的司法解释》,对破坏草原构成犯罪行为明确界定,这打击破坏草原违法犯罪提供了有力的法律依据。虽然明确了破坏草原的数量,但对“破坏”的具体情节不能仅限于种植农作物、经济作物等,应明确规定一旦挖掘就已经构成破坏草原行为,就应当予以打击。借鉴民族生态习惯法。逐水草而居的游牧生活,是生活在草原牧民的一种科学的生活方式,牲畜不同的季节需要不同的饲草。为了草原的恢复,牧民每年都有计划的留出夏营地和冬营地便于牲畜流动,以利用繁衍生息。因此,政府应加强公共草场的利用和管理,使牲畜能符合自然规律的生长。
(三)市政府应强化预防机制切实落实好草原生态补偿制度
呼伦贝尔市政府于2005年下发通知《关于加强呼伦贝尔草原保护建设的决定》,决定提出了加强对草原保护、建设的领导,实行基本草原保护制度等;于2014年4月22日下发通告《关于严禁采挖收购运输草原野生药用植物的通告》,通告要求各旗市区政府公安、工商、农牧、环保、交通、食品药品监督管理要通力协作,联合作战,对无视法律在呼伦贝尔境内采挖、收购、运输草原野生药用植物的行为严厉打击。自2010年10月国务院作出草原生态保护奖励机制实施以来,该项措施给草原植被的恢复、牧民生活的稳定意义非常重大。在国家加大补偿力度的同时,各级草原管理部门一定要加大对草畜平衡、牧草良种补助进行有效监督,使有限的资金得到合理的利用。
(四)、建立健全基本草原的保护的制度与体制机制
首先要健全科学合理草原生态补偿管理体系。设立草原生态专项基金。完善草原生态环境的检测制度和检测评价。二是采取有效措施大力促进循环草原经济的发展。要研究制定循环草原发展规划,建立现代化的大型家庭牧场。三是建立草原污染全程监管防控体系。四是建立草原生态补偿机制。这方面已经开始有一些补偿资金,但补偿面和补偿标准,还不能适应发展需要。五是建立健全轮牧制度,切实完善适合牧区的家庭草原承包制度。七是建立确保质量安全的补偿机制。要让牧民真正从食品安全的角度去生产安全食品,效用得以最大的发挥。
(五)草拟《呼伦贝尔草原保护条例》初稿的思考
呼伦贝尔市人大颁布《呼伦贝尔草原保护条例》(初定)来保护草原生态,依据《宪法》、《草原法》等法律呼伦贝尔市亟待制定出台保护呼伦贝尔草原的条例这一地方法规,并逐渐上升至国家法律层面。关于《呼伦贝尔草原保护条例》的相关内容,我们的工作思路是这样的:于2017年10月末,由泰和泰(上海)律师事务所发起,与呼伦贝尔市人大与政协、呼伦贝尔学院法学院、呼伦贝尔自然生态环境保护协会等单位联合成立呼伦贝尔草原法研究中心,聘请专家学者,用两年的时间,通过专家与学者对涉及草原管理、草原生态建设领域出现的各种新情况和新问题,进行前瞻性研究,形成调查报告、情况反映等,及时向党委和政府汇报,向草原管理相关部门提出建议,积极为党委政府决策、制定规范性文件提供法律参考意见,并完成《呼伦贝尔草原保护条例》(准确界定“草原”概念,明确其对象和具体的范围,确立基本草原的严格保护制度,建立完善的草原生态效益补偿制度)建议稿。研究中心成立后确定研究课题,收集世界各国主要国家的保护草原的法律法规及书籍、论文等资料,收集国内保护
草原的法律法规及书籍、论文等资料。收集资料的基础上进行系统整理编辑成册,每季度编辑出版一期电子与纸质的《草原法研究资讯》,每年出版一本《草原法研究》,举办一期草原法论坛。组建由专家、学者、工作人员组成的草原调查小组通过六个月的时间对牧业四旗草原的面积、承包、环境、范围、存在的问题进行实际调研,在此基础上撰写调研报告。在资料与报告的基础上,草拟《呼伦贝尔草原保护条例》初稿,该条例的内容更具有可操作性更接近呼伦贝尔草原实际,避免过于原则与粗线条,对初稿进行不低于3次向人大政协、政府、公检法、牧民、专家学者征求意见进行修改,于2020年第一季度成稿,将该条例交呼伦贝尔市人大。
呼伦贝尔草原不仅是我国北方地区的生态屏障,而且也是广大牧民祖祖辈辈赖以生存的物质基础。因此,用法律来保护好呼伦贝尔草原生态环境,对维护我国北方地区的生态安全,具有深远的现实意义与深远的历史意义。
参考文献:
1、孔祥智,安晓宁,魏虹 内蒙古呼伦贝尔草原保护的对策研究,理论研究,2001,(5)
2、曲婷, 我国少数民族地区的生态环境保护略述,中国环境管理,2015,(1)
3、李伟义 陈少姝  加强呼伦贝尔草原生态保护的法制建议  内蒙古法院网  2015.7.13

 
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