土壤污染防治法需明确突破的三大法律底线
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土壤污染防治法需明确突破的三大法律底线 ——法溯及既往、具体行政行为不可诉、无过错责任原则扩及非责任人 作者：陈勇儒，联系方式：广州市广州大道中南方传媒大厦B座18楼，所属律所：北京市盈科（广州）律师事务所 内容提要： 《土壤污染防治法》（草案）全文正在全国人大官网上公开，综合分析全文，笔者认为，《土壤污染防治法》的制定，如需达到真正的立法目的、得到真正的有效实施，必将会突破我国法律体系的三大“底线”：法要溯及既往、具体行政行为不可诉、无过错责任原则扩大适用于非责任人（突破“谁污染、谁治理”原则）。因为《土壤污染防治法》的制定、实施，我国法律体系将迎来丰富多彩的突破、改变，对各利益主体产生深远的影响。 关键词： 法溯及既往 具体行政行为不可诉PPP原则UPP原则CERCLA 【正文】 一、法溯及既往 法不溯及既往，是法的一般原则，即法对其有效之日前实施的行为无法的效力。但是，面对土壤污染危及公共利益的严竣情势，著名的美国处理现存污染土地的法律——《超级基金法》(1980年《综合环境反应赔偿和责任法》，CERCLA）规定了法溯及既往的法律效力，规定污染地块治理责任主体需要对法生效前发生的危险物质处置行为承担责任（即使其行为在发生的当时并不违法）。 我国全国人大常委会公布的《土壤污染防治法》征求意见稿没有规定污染地块防治的法律责任可溯及既往，但7月1日生效的环保部规章《污染地块土地环境管理办法》（部令第42号）第十条已明确，“土壤污染治理与修复实行终身责任制”。无论是环保部令第42号，还是《土壤污染防治法》，其中一个最突出的立法目的，都是为了解决现存的大量污染地块的环境危险问题，如果“法不溯及既往”，则其中所规定的“谁污染、谁治理”原则(Polluter Pay’s Principle,PPP)、确定污染责任人、污染责任人承担清除和修复费用、地方人民政府或土地使用权人向污染责任人追偿费用等重要制度安排，就是一纸空文，这两个法律文件多个条文就将彻底失去存在的价值（《土壤污染防治法》（草案）第七、四十一、四十二条，第五章全章条文等）。 故此，《土壤污染防治法》必须明确规定突破法不溯及既往的传统原则，与美国《超级基金法》一样，规定多年来积累的危险废弃物场地的清理和恢复责任。 就此，《土壤污染防治法》（草案）现有第五十八条做了如下规定： “对本法实施之前产生的，并且土壤污染责任人无法认定或者消亡的污染地块，土地使用权人实际承担风险管控和修复的，可以申请土壤污染防治基金，集中用于土壤污染治理。” 上述第五十八条规定明显触及了法是否溯及既往问题，明确了在本法实施之前产生的污染地块，如能认定土壤污染责任人的，土地使用权不能免除承担修复费用的义务，不能申请修复费用的财政支持，只能依据第八十七条，“向土壤污染责任人追偿”，显然，从因果关系判断，自《土壤污染防治法》生效之日前若干时长里，土壤污染早已发生，法需要溯及既往。反之，如果不能突破法不溯及既往的原则，则大量的污染地块的防治费用将由财政基金暨全体纳税人承担，与“谁污染、谁治理”的基本原则是明显相违背的。 二、具体行政行为不可诉 《土壤污染防治法》（草案）第三十七条规定，“地方人民政府农业、林业、国土资源主管部门会同环境保护主管部门，根据土壤污染状况普查和监测、现场检查结果，对下列农用地地块进行土壤及地下水污染状况调查，并按照国务院环境保护主管部门规定的程序认定土壤污染责任人：……”第四十三条规定，“当地人民政府环境保护主管部门应当根据调查结果，组织专家或者委托第三方机构进行评估，按照国务院环境保护主管部门规定的程序认定土壤污染责任人。” 显然，《土壤污染防治法》（草案）借鉴了美国《超级基金法》的作法，授权环保行政部门认定污染责任人。无疑，地方人民政府职能部门认定土壤污染责任人的行为是行政行为，而且是直接影响被认定人巨大利益的具体行政行为，但是，认定土壤污染责任人的行为是否是可听证、可复议、可讼诉的呢？ 根据美国《超级基金法》的规定，此行为是不可诉的，核心原因就在于污染地块对环境污染的危害性必须得到及时、快速的消除，“一刀切”的方式就是为了防止潜在责任人拖延时间、规避责任，如果允许被认定的土壤污染责任人可以就行政机关的认定行为提起行政诉讼，则必然导致污染地块继续扩散污染、侵害公共利益。 无疑，公共利益的保护是优先利益，根据《超级基金法》的规定，无辜责任人的自我救济，只能是在履行了污染地块修复行为或支付了污染地块修复费用之后，方可提起费用返还之诉，或通过污染清除费用和环境恢复费用的追偿之诉和分摊之诉（典型民事诉讼）来完成，即由被认定的无辜责任人自己去向真正的污染责任人或应承担责任的连带责任人要求追偿或分摊责任，而不可就单一认定行为提出异议。 《土壤污染防治法》（草案）现有条款中，并无被认定为土壤污染责任人不服行政认定的救济规定，并未明示不服认定的不得迳行提起行政复议、行政诉讼，但如不明确行政机关认定污染责任人的行为不可诉，则被认定人必然有权依照《行政复议法》、《行政诉讼法》的规定，提起行政复议、行政诉讼，如此必然影响该法有关认定污染责任人之后相关职能部门下一步行政行为实施的有效性、可执行性（甚至必要性），从根本上讲必然影响及时治污、有效治污的效果，影响该法立法目的的及时、有效实现。 相反，如果实践中允许污染责任人提起认定异议之诉，则认定异议之诉全部程序完成，时间可长达2年以上（行政复议最长可达9个半月以上，行政诉讼一、二审最长可达2年以上），公共环境将遭受2年以上的侵害。 三、无过错责任原则扩大适用于非责任人 《土壤污染防治法》（草案）第五章“建设用地土壤污染的风险管控和修复”一章，大量规定土地现有使用权人的污染调查、风险评估、危险防控、污染清除与环境修复等责任，已经突破了“谁污染、谁治理”原则，而是确定了“谁使用、谁治理”原则(User Pay's Principle,简称“UPP”），而从责任归责的路径、因果关系上讲，土地现有使用权人不是导致土地污染的污染者，不是过错人，不是污染后果的责任人，这与美国《超级基金法》的规定是一脉相承的，但与其不同的，《土壤污染防治法》（草案）至少从表述上区分了污染责任人与土地使用权人，而美国《超级基金法》将土地使用权人统筹至“潜在责任人”概念之下，承担严格的、连带的赔偿责任，即大陆法系所讲的无过错的、连带责任。 《土壤污染防治法》（草案）第八十六条第二款进而规定，“土壤污染责任人无法认定或者消亡的，土地使用权人未按本法规定承担土壤污染风险管控和修复义务，造成人身或者财产损害的，依法承担侵权责任。”显然，此处所及的人身或者财产损害，其造成的原因依然是土地使用权人未履行污染防治的积极义务，即第七条第二款确立的“保护土壤”、“防止或减少污染”的义务，所造成的侵权后果仍然属于高度危险的特殊侵权后果，即认为维持危险现状的行为也是高度危险行为。 但是，第八十六条第二款对土地使用权人承担侵权责任的规定，与其第一款的规定似有不同，第八十六条第一款规定，“污染土壤造成人身或者财产损害的，应当依照《中华人民共和国侵权责任法》的有关规定承担侵权责任”。明确依据《侵权责任法》，但第二款仅表述“依法”承担侵权责任，此“依法”应做何解释，是缩小解释为不能依据《侵权责任法》，还是扩大解释为不仅仅依据《侵权责任法》？笔者建议应予明确。 综上所述，笔者认为，《土壤污染防治法》（草案）在“二审”修改完善各条款时，应进一步明确本法溯及既往的原则，明确行政机关认定污染责任人的行政行为不可诉或有条件可诉，明确土壤污染责任人与土地使用权人在承担预防修复责任和侵权责任时适用连带的、无过错责任原则。（2017年8月） |
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