环境公益诉讼适格原告的选择与角色冲突的协调
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环境公益诉讼适格原告的选择与角色冲突的协调 张增余 （陕西丰瑞律师事务所，陕西 西安 ） [摘要]建立环境公益诉讼制度的先决问题，是要先明确环境公益诉讼的适格原告。维护环境公共利益，需要建立一个适应环境公益诉讼的适格原告体系。但由于不同诉讼主体的自身局限性，在环境公益诉讼适格原告的选择上，应结合中国国情，从实际出发，建立多元诉讼主体构成的适格原告体系，确保最适当的原告能够有机会提起环境公益诉讼，从而使环境公益诉讼发挥其应有的制度功能。 [关键词]环境公益诉讼；适格原告；主体选择 一、原告资格：破解环境公益诉讼难题的先决问题 近年来，随着我国经济社会的快速发展，环境污染和破坏事件频发，严重损害了环境公共利益。在这种情况下，要求依法保护社会公共利益的呼声不断，相关的案件也不时见诸媒体报端。然而，由于我国在环境公益诉讼上的制度缺陷，使得大量公益保护案件因缺乏适格诉讼主体，而无法得到法律的保护。究竟公共利益如何才能得到有效保护和该由谁，以何种方式和程序去保护？无庸质疑，环境公益诉讼势在必行。正如有学者所指出的：“环境公益诉讼的出现，是公众环境意识觉醒和司法进步的表现，它的广泛推行，体现了经济社会发展大局的需要和人民群众对环境保护的新期待和新要求，对促进社会公平、正义，构建和谐社会，推进环境决策的民主化进程，提高社会的法治化水平，乃至落实以人为本，全面、协调、可持续的科学发展观，都具有十分积极的促进作用”。[1] 这样看来，环境公益诉讼的缺位，实乃我国环境法制建设上的一个重大制度缺陷。显然，环境公益诉讼制度的建立和发展，离不开科学理论的指导，学界关于环境公益诉讼的相关研究主要是从两个方面展开的：一是着眼于说理，即主要是通过对有关公益诉讼理论资源的挖掘，为环境公益诉讼的建制提供理论支撑。二是着手于务实，即主要从诉讼程序的技术层面上，为环境公益诉讼活动的顺利展开提供切实可行的操作方案。但无论这两个方面的研究所涉及的范围如何，有一点是确定无疑的，即原告的资格问题是它们都无法回避的一个重要问题。正因为如此，原告资格的限制一向被认为是制约我国环境公益诉讼发展的最大障碍，而原告资格的扩张则被认为是破解环境公益诉讼难题的最为核心和最为关键的问题。但笔者认为，这并不意味着只要放宽了起诉资格，或取消了对原告资格的不当限制，法院的大门便可以洞开，我国的环境公益诉讼便可以前途一片光明。原告资格的确立只为打开公益诉讼之门提供了条件，而该制度要想真正发挥其作用，关键在于有一系列与之相适应的配套性程序制度的支持。 在笔者看来，环境公益诉讼机制应当是涉及各方面内容的一项系统工程，它的产生、发展和完善，是与整个诉讼理念和诉讼制度的变革密切联系在一起的。例如，建立一套完整的环境公益诉讼制度，至少要解决这样一些问题：一是原告资格问题；二是受案范围问题；三是举证责任问题；四是判决方式问题；五是在公益诉讼中存在的、需要遵循的特殊的程序性规则和要求有哪些的问题。不仅如此，环境公益诉讼制度的出现，也向来是与现代诉讼理论上的革命为伍的。这意味着，原告资格问题固然重要，但从根本上看“我国公益诉讼构建和良性发展，关键不在于原告资格的授予或拓宽这些外在问题，而在于诉讼的整体运作机制和机能能够与公益诉讼相适应。一个无法容纳公益诉讼的诉讼体制，即使拓宽了原告资格，也终将难以发挥作用”。[2]但不管怎样，从法律的角度看，公益诉讼活动首先面对、并应当解决好的就是原告是否具有起诉资格这样一个问题。这正如古罗马法谚“没有原告就没有法官”所表明的那样：原告资格掌握着进入公益诉讼的闸门。这意味着，只要存在“诉讼资格”上的限制，就有可能出现无法“接近法院”的情况。因而原告资格问题，往往成为我们探讨有关公益诉讼问题和设计相关诉讼程序首先会碰到的一个先决问题。 为了谋求环境公益诉讼原告资格问题的妥善解决，放宽对原告资格的限制目前已成为世界各国环境立法的一个普遍趋势。例如，在20世纪60年代以前，美国法律也曾要求，只有在法律上与案件有利害关系的人，才能成为案件的原告。但是面对公害事件频发对公众环境权益造成的损害，为了更好地满足其在环境保护方面的新的利益需求，联邦法院以及国会和州的立法机关通过判例和成文法，确立了公益诉讼制度，放宽了对原告资格的限制。例如，美国联邦《清洁空气法》第304条a款首创了“公民诉讼条款”，其中规定，任何人都可以以自己的名义对任何人（包括美国政府、政府机关、公司或个人等）就该法规定的事项提起诉讼。以此为例，目前，在绝大多数的联邦环境法中都包含有一个公民诉讼条款，旨在授予普遍的原告资格。事实证明，任何人得借助法院的司法权，对环境违法者提起“公”诉，在有效促进环境法的实施，排除环境侵害、维护环境公益等方面发挥了重要作用。[3] 毫无疑问，环境公益诉讼在我国具有极大的针对性，因为在现实生活中存在大量环境公益被侵犯而得不到司法救济的情况。从我国现行《民事诉讼法》和《行政诉讼法》认定的，“只有自身合法权益受到侵犯的自然人、法人或者其他组织”才能以原告的资格向人民法院提起诉讼的规定上看，原告必须是实体权利的享有者。这意味着，与案件没有直接利害关系的人是无权作为原告向人民法院提起诉讼的。[4]显然，对于“私益”的保护来说，这样的规定并无不妥，但就公共利益的保护而言，既有的“直接利害关系人”这道“闸门”对公益诉讼所造成的阻碍，不可避免地会出现司法真空，这无异于关闭了对“公益”的救济之门。显然，保护公益的特性，决定了环境公益诉讼与私益诉讼在原告资格上有很大的不同，即环境公益诉讼的适格原告并非利益的直接受害者，客观上只要存在有可能导致环境公益发生危险或损害的行为，任何人皆可以对该环境不法行为提起诉讼为原告成立的法理。也就是说，此时判断环境公益诉讼原告资格是否成立的标准，以社会公益是否受到影响为已足，而不必证明其与案件有直接的利害关系。因此，“在此情形下，环境公益诉讼起诉资格的实质问题是起诉人是否能表明一些实质性的不负责任或滥用职权而导致的环境危险或损害，而不在于是否涉及他的个人权利或利益，从而使越来越多的公民个人或其他组织通过司法力量维护环境公共利益”，[5]这样看来，拓宽原告资格以满足环境公益诉讼对原告适格规则的特殊需要已势在必行！ 二、从应然到实然：环境公益诉讼适格原告的类型及其局限 从应然的角度看，无论就环境利益的共享性、亦或环境保护的公益性而言，开放原告的诉讼资格，形成一个多元主体广泛参与的、全方位的公益保护机制,从而让任何公民、团体和国家机关都能与污染和破坏环境者在法庭上一论高低，显然是极其必要的。何况，从公益诉讼自身的性质上看，此类诉讼之展开，系为一般大众之“公益”而非为个人“私益”而提起之诉讼。因而，这类诉讼“并非只有一个原告存在利害关系，而是以多数人的共同利害关系为背景，没有这个前提，‘公共诉讼’也就无从谈起”。[6]这表明，要想实现保护公益之目的，就必须承认特定的国家机关、相关团体以及公民个人提起环境公益诉讼的原告资格。但承认不同主体的原告资格，并不意味着可以忽视不同主体在参与诉讼上的能力差别以及各潜在主体自身的局限。 1、检察机关 从世界范围来看，目前无论是英美法系国家、还是大陆法系国家，允许检察机关参与或提起公益诉讼，都是较为普遍的做法。例如，在美国，任何人均可以提起环境公益诉讼。《密歇根环境保护法》就规定：“首席检查官或其他可以对任何人基于空气、水和其他自然资源的保护及使这些资源免受污染和毁坏的公共委托而提起申诉或衡平救济的诉讼”。在法国，检察机关代表公益参与民事诉讼不仅起源于法国，而且早在1806年法国《民事诉讼法典》中就规定了检察机关代表公共利益参与民事诉讼的制度。按现行法国《民事诉讼法典》第13编“检察院”一章的规定，法国检察机关既可以以“主当事人”（即原告）的身份提起民事诉讼，也可以以“从当事人”的身份参与民事诉讼。在俄罗斯，为了加强对生态法律实施情况的监督，俄罗斯联邦检察院亦被赋予提起环境损害赔偿公益诉讼之权利。[7]我国同前苏联和现在的俄罗斯联邦有着非常相似的过去，故而两国之间也有着比西方更多的共同的东西。因此，其检察机关在生态法实施中的监督机制，对我国也颇具借鉴意义。 就目前我国的情况来看，对检察机关是否能够介入公益诉讼褒贬不一。我们认为，检察机关的公共特性决定了，当环境公共利益面临不法侵害或有侵害之虞时，检察机关作为适格原告提起环境公诉以维护社会的公共利益，是其公诉权的应有之义。之所以这样说是因为：首先，我国宪法明确规定，检察院是国家的法律监督机关，而如果法律监督不能以起诉的方式得以行使，其法律监督的意义就会丧失。因此，公诉权应当是检察机关法律监督的必要构成。其次，“公诉权”以其维护公益为得以存立的基础，因此一提“公诉”便与刑事诉讼相联系是对公诉的狭隘理解。正因为如此，检察机关常被认为是各国家机关中最适格的、能代表国家和社会公共利益的诉讼主体。 2、行政机关 从理论上看，无论是基于西方的公共信托理论、还是依据我国的人民主权理论，国家行政机关都应当是最适格的环境公益诉讼主体。其实，这一点在立法中也得到了体现。例如，我国《宪法》明确规定了“保护环境是国家的一项重要职责”。[8]因此，政府理应将环境质量的改善作为环境行政的总体目标，作为现代政府环境职能配置的依据。依此逻辑，受全体共有人的委托，代表国家行使环境保护和监督管理职权的环境行政机关，应当对有害环境的行为拥有动用包括行政和司法等一切手段来保护和增进环境公共利益的权利。笔者认为，这种权利的取得，既是基于国家承担的环境保护职责的自然延伸，当然也是环境保护机关切实履行其环境保护之监管职责的一种重要方式。事实上，这一点也得到了现行立法的确认。 当然，我们应当看到的是，政府虽是公共物品的供给者，但政府却不是万能的，他们并不见得在任何时候都能够代表和维护公共利益。因此，我们必须改变长期以来在诉讼中代表公共利益的权限由国家垄断的状况，设法通过环境法律制度上的创新赋权与民，从而形成广泛的以公众参与为特征的社会监督，才是维护环境公益之良策。这决定了环境行政机关不应当是、也不可能是唯一的能够提起环境公益诉讼的适格原告。 3、环保团体 在当今社会，环保团体是一种非常典型的社团组织形式。作为“环境监护人”和“公众利益代表”，环保团体以其组织化的行动凝聚了个人的力量，弥补了分散的社会个体在参与环境保护方面“行为能力”上的不足，因而在推进环境法治建设中发挥了重要作用。尤其是在面对强大的政府和处于优势地位的企业不遵守环境法律或实施环境违法行为，而势单力薄的公民个人却不足以与之抗衡的时候，环保团体可以代表公民个人或公众，依法采取各种措施包括通过诉讼来保护环境、维护公民的合法权益，而这正是环保团体能够不断发展壮大的重要原因。 笔者认为，面对中国可持续发展的严峻形式，赋予公众参与以实质内容，拓展公众参与的渠道和形式，特别是以诉讼的社会制衡方式，借助环保团体之手对政府和企业的环境违法行为进行监督，既是中国环境政策法律制度创新的重要举措，也是中国实现可持续发展的一个关键内容。当然，应当承认的是，尽管环保团体的作用不可小视，但与其他国家经过多年发展和分化已成为比较成熟的组织，尤其是在治理结构和运作管理上较为完善、而且专业化程度和社会公信力都较高的环保团体相比，我国的环保团体由于能力建设和专业化程度的制约，总体上还无法对有关环境的重大决策提供科学的、有说服力的建议，或者成为公众利益的有力代表者。少数环保团体存在的机会主义倾向、以及由于各种因素的制约，也还不能专注于某一领域的工作。而总体上公信力的欠缺，则限制了环保团体动员各种资源进行自身建设，并实现自身的宗旨。[9]因此，作为未来最具潜力的公益诉讼主体，至少目前我们还不能期望我国的环保团体在环境保护的舞台上能够成为维护环境公益的主力军。 4、公民个人 公民个人作为公共利益的代表，以自己的名义提起公益诉讼，在国外的立法中并不鲜见。其中比较典型的即是美国的“公民诉讼”条款，其最大的特点就是“任何人”都可以以“私人检察官”的身份提起公益诉讼。传统观点认为政府是公共利益的唯一代表，“而公民、法人或其他组织等‘私人’‘不在其位’而要‘谋其政’的根本理由在于，传统公益主体或因其人少事多，无余裕兼及各种公益之照顾，或因其与国家处于特殊之‘忠诚关系’（因委任、任用、雇佣法律关系所引起），有时不宜态度超然，因此，借私人的力量来弥补公益维护之‘阙漏’实属必然”。[10]不仅如此，在笔者看来，应允公民以公益诉讼的方式制约权力，还体现了法律“以人为本”的价值取向和权为民用、利为民谋的人文情怀。因此，公民个人理应是环境公益诉讼不可或缺的原告。但这并不意味着，任何与案件无关的公民个人均可以以捍卫公益为名，任意提起诉讼。毕竟，鉴于环境诉讼的专业性和复杂性，不是任何人提起了诉讼便可以将诉讼进行下去的，而实际上诉讼能力的欠缺可能还不利于公益诉讼的展开。公民必须具备以诉讼的方式来维护环境公益的行为能力，否则会造成“好心办坏事”的尴尬局面。这样以来，提起公益诉讼就不只是一个“诉权”问题，而且是一个“能力”问题。实际上，公益诉讼是由那些能够利用法律资源根据他们的选择来决定提起公益诉讼的人来控制的。[11] 三、择其善者而从之：中国环境公益诉讼适格原告之斟采 应当说，环境公益诉讼适格原告规则之设立，既要能为维护环境公益的不同原告开启司法救济之门，但又不能因原告资格之泛化而危机司法活动的正常展开，同时应得以兼顾被告的利益。因此，我国应通过修法或立法等方式，结合不同诉讼主体在参与环境公益诉讼能力上的比较优势，确立一个适合我国国情的、切实可行的环境公益诉讼适格原告体系。具体而言，应当赋予行政机关和检察机关等国家公权主体，以提起环境公益诉讼的“优先权”；赋予环保团体和公民个人等社会私权主体，以提起环境公益诉讼的“代位权”。 就国家公权力主体的诉讼优先权而言，当国家利益和社会公共利益遭受不法侵害时，由专司环境保护的国家行政机关为第一位序的适格原告。较之检察机关，在维护环境公益方面，赋予环保行政机关以优位的原告资格可能更适宜一些。这不仅在于环保行政机关以其行政优势和专业特质终日“奋战”在环境公益保卫战的“第一线”，而且在于“天生”的公益代表身份，使其以原告资格提起环境公益诉讼，是其职责之所在。因此，只有当环保行政机关因未能依法履行其监管职责而怠于诉讼，并经检察机关劝戒和督促仍不起诉时，检察机关方可以国家公诉人的身份，径直向人民法院提起诉讼。 就环保团体和公民个人的诉讼代位权而言，其代位诉权的行使是以国家公权机关环境公益诉权的“缺位”为前提条件的。因此，只有在国家公权机关不依法行使或怠于行使其公益诉权，而有使国家利益和社会公共利益面临危险而无人主张权利，并经环保团体或公民个人之诉前通告和督促而未果时，环保团体或公民个人方得以“私人检察官”的身份，向人民法院径行提起环境公益诉讼。较之以公民个人的干预力量，环保团体因其财力、人力、社会影响力上的比较优势，往往更易于和被告展开平等对话而达成诉讼，并且能够避免因重复诉讼而导致的司法资源浪费以实现诉讼经济。因此，在环保团体和公民个人两者之间，环保团体应以“主当事人”的身份提起环境公益诉讼，而公民个人可以“从当事人”的身份襄助参与环境公益诉讼。 应当指出的是，重视国家公权机关环境公益诉讼的优先权，并不意味着可以轻视社会私权主体以诉讼的方式在维护环境公益方面的重要作用，尤其是不能借口社会私权主体提起环境公益诉讼的时机尚未成熟，而舍“本”逐“末”将其原告资格排除在外。主张国家公权机关环境诉讼的优先权，只是相对于其担负的职责和诉讼能力上的优势而言的。其目的在于，首先让最适格的诉讼主体有机会提起环境公益诉讼，以有效发挥环境公益诉讼的制度功能。但从根本上说，公众不仅是“公害”的直接承受者和“公益”的最大受益人，而且环境公益诉讼的主要功能即在于通过公民诉讼监督环境行政机关勤勉履责、严格执法。因此，在环境受托利益处于“自身难保”的境地，公众首先得以公益诉讼的方式为环境公共利益代言，其原告资格上的正当性就是不证自明的。且不说，法治的真谛在乎“民治”，而非“治民”，一切无法还原为民治的制度设计会危及法治，而事实上，环境公益诉讼制度就是一种最好的保护环境公益的民治方式。因此，在多元诉讼主体共同参与的环境诉讼中，谁才是能够代表公共利益的最适格的原告，即使对国家公权机关没有心存“偏见”，也是显而易见的。 综上所述，环境公益诉讼制度的建立和完善，首先需要建立一个与环境公益诉讼机制相适应的由多元诉讼主体构成的适格原告体系。并根据各诉讼主体自身的局限性，择其善而从之。具体来说，应赋予国家公权主体，以提起环境公益诉讼的“优先权”；赋予社会私权主体，以提起环境公益诉讼的“代位权”，从而保障公共利益能够得到切实维护，避免有关方面在提起环境公益诉讼及人民法院受理公益诉讼上的程序性障碍，从而使环境公益诉讼发挥其应有的制度功能。
[1]刘年夫、李挚萍：《正义与平衡——环境公益诉讼的深度探索》，中山大学出版社2011年版，第3页。
[2]张艳蕊：《民事公益诉讼制度研究——兼论民事诉讼机能的扩大》，北京大学出版社2007年版，第17页。
[3]吕忠梅：《环境法新视野》，中国政法大学出版社2000年版，第288页。
[4]例如，我国《民事诉讼法》第108条第1项规定：“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”。《行政诉讼法》第2条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。
[5]别涛：《环境公益诉讼》，法律出版社2007年版，第24页。
[6][日] 谷口平安：《程序的正义与诉讼》，王亚新、刘荣军译，中国政法大学出版社2002年版，第258页。
[7]王树义、颜士鹏：《论俄罗斯联邦检察院在俄罗斯生态法实施中的监督功能》，载《河北法学》2006年第2期，第129页。
[8]李挚萍：《环境法的新发展——管制与民主之互动》，人民法院出版社2006年版，第207页。
[9]例如，从组织上看，根据《中国环保民间组织发展状况蓝皮书》显示，在整个环保NGO中，民间自发的草根环保NGO只占7.2%，而其中76.7%的环保NGO还并没有固定的经费来源。从参与能力上看，由于缺乏环保专业人士，以及环保NGO参与环境管理的专业知识和法律知识上的不足，导致环保NGO参与环境政策制定、实施有效社会监督、进行对外合作交流等方面能力的欠缺。毫无疑问，缺乏应有的影响力、以及参与能力上的缺陷，不仅极大地制约了环保NGO的参与效果，而且这一原本在公众参与过程中最具影响性的势力，其实在我国也还只是一只“沉睡的狮子”。
[10]黄学贤、王太高：〈行政公益诉讼研究〉，中国政法大学出版社2008年版，第219-220页。
[11]别涛：《环境公益诉讼》，法律出版社2007年版，第143页。
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